Esenzione IMU Consorzi Industriali: No se c'è attività economica

La Corte di Cassazione ha confermato che l’esenzione IMU non si applica ai consorzi per lo sviluppo industriale se svolgono attività economica. Anche se enti pubblici, la concessione di beni a terzi dietro corrispettivo è considerata attività commerciale, escludendo il diritto all’esenzione IMU prevista per i soli compiti istituzionali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione IMU per Consorzi Industriali: la Cassazione chiarisce i limiti

La Corte di Cassazione, con una recente sentenza, ha ribadito un principio fondamentale in materia fiscale: l’esenzione IMU per gli enti pubblici non si applica quando questi svolgono attività di natura commerciale. Il caso specifico riguardava un Consorzio per lo Sviluppo Industriale che, pur essendo un ente pubblico, concedeva in uso i propri immobili a terzi dietro pagamento di un canone. Vediamo nel dettaglio come la Corte ha motivato la sua decisione.

I fatti di causa

Un Consorzio per lo Sviluppo Industriale ha ricevuto un avviso di accertamento da parte di un Comune per il mancato pagamento dell’IMU relativa all’anno 2015. Il Consorzio ha impugnato l’atto, sostenendo di avere diritto all’esenzione in quanto ente pubblico i cui immobili erano destinati a fini istituzionali.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto le ragioni del Consorzio. Secondo i giudici di merito, il Consorzio, in qualità di “ente pubblico economico”, non poteva beneficiare dell’esenzione prevista per gli immobili destinati esclusivamente a compiti istituzionali. La concessione di aree e immobili a imprese in cambio di un corrispettivo è stata qualificata come attività commerciale, incompatibile con il beneficio fiscale richiesto.

Il Consorzio ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando una violazione di legge e un’errata interpretazione delle norme sull’esenzione.

L’analisi della Corte sull’esenzione IMU

La Corte di Cassazione ha esaminato il primo motivo di ricorso, centrato sulla presunta violazione delle norme che garantiscono l’esenzione IMU. Il Consorzio sosteneva che, essendo costituito da enti territoriali e avendo come scopo lo sviluppo industriale, la sua attività dovesse considerarsi interamente istituzionale.

La Corte ha rigettato questa tesi, richiamando il proprio consolidato orientamento. Ha chiarito la distinzione cruciale tra “finalità istituzionali” e “servizi pubblici”:

* Finalità Istituzionali: Sono i compiti propri dell’ente pubblico (Stato, Regioni, Comuni, etc.), che ne costituiscono la ragion d’essere e non hanno natura economica.
* Servizi Pubblici: Possono essere svolti anche da soggetti diversi (aziende municipalizzate, società, consorzi) e spesso implicano un’attività economica e commerciale, ponendosi in concorrenza sul mercato.

Secondo la Corte, i consorzi per lo sviluppo industriale rientrano in questa seconda categoria. Essi, pur perseguendo un interesse pubblico, operano con strumenti di diritto privato, come la concessione di beni in godimento a fronte di canoni. Questa attività è intrinsecamente economica e, pertanto, non può beneficiare dell’esenzione fiscale riservata ai soli compiti istituzionali.

La questione dell’onere della prova

Un altro punto cruciale affrontato dalla Corte è l’onere della prova. Spetta al contribuente che richiede l’esenzione dimostrare non solo di essere un ente potenzialmente beneficiario, ma anche che i singoli immobili sono effettivamente e direttamente utilizzati per lo svolgimento di compiti istituzionali non commerciali. Nel caso di specie, il Consorzio non ha fornito tale prova, limitandosi ad un’affermazione generica delle proprie finalità.

La decisione della Corte

La Cassazione ha respinto anche il secondo motivo di ricorso, con cui il Consorzio lamentava che i giudici di merito avessero omesso di pronunciarsi su presunti errori di calcolo dell’imposta. La Corte ha osservato che, al contrario, la sentenza impugnata aveva esaminato tali punti, ritenendo le contestazioni del Consorzio troppo generiche e prive di un calcolo alternativo e specifico. Ad esempio, riguardo a un immobile concesso a una società terza, i giudici avevano correttamente qualificato il rapporto come un diritto personale di godimento e non come un usufrutto, confermando la soggettività passiva del Consorzio.

Di conseguenza, il ricorso è stato integralmente rigettato.

Le motivazioni

Le motivazioni della sentenza si fondano su un principio di rigore interpretativo: le norme che prevedono agevolazioni fiscali sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate in via analogica. L’esenzione IMU è pensata per gli immobili che lo Stato e gli altri enti territoriali utilizzano per le proprie funzioni sovrane e amministrative, non per le attività con cui gli stessi enti, o enti da essi creati, operano sul mercato. Permettere a un ente pubblico economico di non pagare l’IMU sui beni che offre sul mercato creerebbe una distorsione della concorrenza rispetto agli operatori privati che svolgono la stessa attività. La natura di ente pubblico, quindi, non è di per sé sufficiente a garantire l’esenzione se l’attività svolta è di tipo commerciale.

Le conclusioni

Questa sentenza consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: i consorzi per lo sviluppo industriale e, più in generale, gli enti pubblici economici non hanno diritto all’esenzione IMU per gli immobili utilizzati nell’ambito della loro attività commerciale, come la concessione di aree e capannoni a imprese. Per ottenere l’esenzione, l’ente deve dimostrare che il bene è destinato esclusivamente a compiti istituzionali, privi di qualsiasi connotato di commercialità. La decisione sottolinea inoltre l’importanza per il contribuente di formulare contestazioni precise e dettagliate, supportate da prove concrete, per non vederle respinte come generiche.

Un consorzio per lo sviluppo industriale ha diritto all’esenzione IMU?
No, secondo la sentenza, un consorzio per lo sviluppo industriale, qualificato come ente pubblico economico, non ha diritto all’esenzione IMU per gli immobili che concede in uso a terzi dietro corrispettivo, poiché questa è considerata un’attività commerciale e non un’attività istituzionale esente da imposta.

Qual è la differenza tra ‘finalità istituzionali’ e ‘servizi pubblici’ ai fini dell’esenzione IMU?
Le ‘finalità istituzionali’ sono i compiti propri ed esclusivi di un ente territoriale (come l’amministrazione pubblica) che giustificano l’esenzione. I ‘servizi pubblici’, invece, possono essere svolti anche da altri soggetti in regime di mercato (come la fornitura di aree industriali) e, se hanno natura commerciale, non beneficiano dell’esenzione.

Cosa succede se un contribuente contesta un avviso di accertamento in modo generico?
Se un contribuente contesta un atto fiscale con ‘generiche allegazioni’, senza fornire elementi specifici, prove concrete o un calcolo alternativo dettagliato, la sua eccezione può essere rigettata. La sentenza evidenzia che il giudice ha correttamente respinto le contestazioni del consorzio proprio perché non sufficientemente dettagliate.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 18933 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 18933 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 10/07/2025

ICI IMU Accertamento

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 17228/2022 R.G. proposto da Consorzio per l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE Industriale della Provincia di Avellino (P_IVA), in persona del suo Presidente p.t. , con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’ avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’ avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrente –

contro

Comune di Solofra (000919110646), in persona del suo Sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE; EMAIL;

-controricorrente – avverso la sentenza n. 554/2022, depositata il 13 gennaio 2022, della Commissione tributaria regionale della Campania;

Udita la relazione della causa, svolta nella pubblica udienza del 27 maggio 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME udito l’avvocato NOME COGNOME per parte ricorrente ; udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. NOME COGNOME che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 554/2022, depositata il 13 gennaio 2022, la Commissione tributaria regionale della Campania ha rigettato l’appello proposto dal Consorzio RAGIONE_SOCIALE della Provincia di Avellino, così confermando la decisione di prime cure che, a sua volta, aveva disatteso l’impugnazione di un avviso di accertamento emesso dal Comune di Solofra in relazione all’IMU dovuta dal contribuente per l’anno 2015.

1.1 -A fondamento del decisum , il giudice del gravame ha considerato che:

il Consorzio -quale ente pubblico economico -non poteva godere dell’esenzione prevista dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. a ), il cui àmbito di applicazione, secondo dicta della giurisprudenza di legittimità, rimaneva astretto ai soli compiti istituzionali dei consorzi tra enti territoriali, compiti che non potevano identificarsi «con il concetto di “servizi pubblici”, i quali, non rientrandovi, possono essere svolti anche tramite altri soggetti, quali le aziende municipalizzate, altri enti o società (tra cui, nella specie, il RAGIONE_SOCIALE, non aventi diritto a godere di detta esenzione in quanto svolgenti attività commerciale.»;
-del pari non trovava applicazione, nella fattispecie, l’esenzione prevista dal d.l. 102 del 2013, art. 2, in quanto lo stesso Consorzio nemmeno aveva allegato di aver presentato la dichiarazione prescritta dal comma 5bis di detta disposizione;

sussisteva, poi, nella fattispecie, il presupposto impositivo del tributo relativamente all’immobile «di cui al foglio 2, particella 2122, Sez. A, sub 1, 2,3 e 4, il quale, in base alle allegazioni attoree, è stato assegnato con delibera n. 97/2/2 del 8.1.1997, alla società RAGIONE_SOCIALE partecipata dai soci del Consorzio e dal Comune di Solofra», atteso che -diversamente da quanto dedotto dal contribuente -il contratto tra le parti concluso (e non trascritto) non era «costitutivo di un diritto di usufrutto ma di un semplice diritto personale di godimento» come poteva desumersi dalla precisazione secondo la quale la piena proprietà del bene rimaneva in capo al concedente; e analogo rilievo poteva svolgersi per altri immobili (in tesi) oggetto di concessione, beni questi per i quali non v’era evidenza di una cessione in proprietà, o della costituzione di un diritto reale sugli stessi;
i beni erano stati sottoposti a tassazione sulla base delle indicazioni offerte in dichiarazione dallo stesso contribuente così che non poteva trovare accoglimento l’eccezione «di non completa indicazione degli estremi catastali di alcuni immobili», atteso anche che il Consorzio aveva svolto «generiche allegazioni» senza dar conto dei reclamati errori «e proporre un diverso calcolo».

-Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE della Provincia di Avellino ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di due motivi, ed ha depositato memoria.

Il Comune di Solofra resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-In via pregiudiziale di rito, va rilevato che la memoria depositata da parte ricorrente può assolvere alla (sola) funzione di illustrare e chiarire le ragioni già compiutamente svolte col ricorso, ovvero di confutare le tesi avversarie, ma non può specificare od integrare od ampliare il contenuto delle originarie argomentazioni che

non siano state adeguatamente prospettate o sviluppate con il detto atto introduttivo e, tanto meno, dedurre nuove eccezioni – implicanti necessariamente accertamenti di fatto – o sollevare nuove questioni di dibattito (v. Cass. Sez. U., 15 maggio 2006, n. 11097 cui adde , ex plurimis , Cass., 6 luglio 2022, n. 21355; Cass., 21 gennaio 2021, n. 1177; Cass., 27 agosto 2020, n. 17893; Cass., 28 novembre 2018, n. 30760; Cass., 23 agosto 2011, n. 17603; Cass., 28 agosto 2007, n. 18195).

1.1 – In disparte, allora, la stessa insussistenza del denunciato vizio di motivazione apparente -ché la gravata sentenza, come reso esplicito dai sopra ripercorsi contenuti decisori, pianamente rende evidenti le sue rationes decidendi -del tutto nuove -e, per vero, nemmeno dettagliate -risultano le censure ex novo articolate in memoria, con la precisazione -seppur nel contesto di allegazioni connotate da anomia di specifici contenuti -che, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di aiuti di Stato e di concorrenza, la nozione di impresa, a prescindere dal suo status giuridico, si correla allo svolgimento di un’attività economica (v., tra le tante, CGUE, 6 novembre 2018, cause riunite da C-622/16P a C624/16P, RAGIONE_SOCIALE, punti 103 ss.; CGUE, 27 giugno 2017, causa C-74/16, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, punti 41 e ss.; CGUE, 1 luglio 2008, procedimento C-49/07, MOTOE, punti 27 e 28; CGUE, 10 gennaio 2006, procedimento C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanze, punti 107, 108, 122, 123; CGUE, 12 settembre 2000, procedimenti riuniti da C-180/98 a C-184/98, COGNOME e altri, punti 74 e 75) e che, pertanto, le stesse finalità sociali, e di solidarietà, eventualmente perseguite non escludono la riconducibilità delle relative attività a detta nozione in quanto (anche) un’impresa che agisca senza fine di lucro può offrire
beni e servizi sul mercato e, così, porsi in concorrenza con altre imprese.

-Tanto premesso, il primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., espone la denuncia di violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. a ), al d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 8, ed alla l. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 31, comma 18, assumendo il ricorrente che -venendo in considerazione, nella fattispecie, un consorzio costituito esclusivamente da enti territoriali oltrechè la destinazione degli immobili posseduti a fini istituzionali -illegittimamente il giudice del gravame aveva escluso l’applicabilità della reclamata esenzione, posto, poi, che la partecipazione dello IACP (nella misura del 3%) non mutava la sostanza della composizione soggettiva di esso esponente (quale Consorzio tra enti locali) e che «la finalità istituzionale era (ed è) insita nell’attività del Consorzio RAGIONE_SOCIALE, il quale è nato con il compito di promuovere, nell’ambito degli agglomerati industriali, le condizioni necessarie per la creazione e lo sviluppo di attività industriali e favorire lo sviluppo delle aree ex art.32 L. 219/81.».
-Il motivo è destituito di fondamento.

3.1 – S econdo un consolidato orientamento della Corte, l’esenzione di cui al d.lgs. n. 504 del 1992, art. 7, c. 1, lett. a ), presuppone l’utilizzo diretto da parte dell’Ente che soggettivamente usufruisce della esenzione e, dunque, che l’immobile deve essere adibito ad un compito istituzionale riferibile, in via diretta ed immediata, allo stesso ente che lo possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale e che sarebbe perciò soggetto passivo dell’imposta ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992 (v. Cass., 9 gennaio 2004, n. 142 cui adde , ex plurimis , Cass., 23 luglio 2019, n. 19773; Cass., 20 luglio 2016, n. 14912; Cass.,
20 maggio 2016, n. 10483; Cass., 17 luglio 2015, n. 15025; Cass., 24 ottobre 2005, n. 20577; Cass., 15 novembre 2004, n. 21571).

In termini generali -e sempre con riferimento all’esenzione di cui al l’ art. 7, comma 1, lett. a ), cit. – il cui contenuto è stato però riproposto dal d.lgs. n. 23 del 2011, art. 9, comma 8 («Sono esenti dall’imposta municipale propria gli immobili posseduti dallo Stato, nonchè gli immobili posseduti, nel proprio territorio, dalle regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti, ove non soppressi, dagli enti del servizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali») -la Corte ha altresì statuito che l’esenzione in discorso non può essere rifer ita allo svolgimento di attività imprenditoriale in quanto non si può identificare il concetto di «finalità istituzionali», che sono proprie dell’ente locale e che costituiscono la ragione d’essere dello stesso, con quello di «servizi pubblici», che, invece, non rientrano tra i compiti istituzionali e possono essere svolti anche tramite altri soggetti, come le aziende municipalizzate od altri enti o società; e ne consegue che detti soggetti, svolgendo attività commerciali, non hanno ragione di godere dell’esenzione (v. Cass., 7 dicembre 2022, n. 36028; Cass., 25 febbraio 2020, n. 4997; Cass., 3 dicembre 2010, n. 24593).
L ‘esclusione dall’ambito di applicazione dell’esenzione è stata, nello specifico, affermata (proprio) a riguardo dei Consorzi di sviluppo industriale per i quali si è rimarcata la natura di enti pubblici economici in ragione dell’ attività di diritto privato inerente alla concessione di beni in godimento, o allo svolgimento di servizi, dietro versamento di canoni o corrispettivi (v. Cass., 13 dicembre 2022, n. 36478; Cass., 21 febbraio 2020, n. 4649; Cass., 26 febbraio 2019, n. 5551; Cass., 30 novembre 2018, n. 31037).
E detti principi sono stati ribaditi (anche) in tema di IMU (v. Cass., 9 agosto 2024, n. 22613; Cass., 9 agosto 2024, n. 22601).

3.2 -E’, poi, ben vero che nella presupposta configurazione di enti pubblici economici -si è rimarcato che le attività dei Consorzi RAGIONE_SOCIALE consistono (anche) dell’esercizio di attività pubblicistica (quale l’attività attinente alla localizzazione industriale), in quanto tale estranea al campo privatistico imprenditoriale (v. Cass., 22 ottobre 2018, n. 26575; Cass. Sez. U., 29 aprile 2015, n. 8619; Cass. Sez. U., 15 giugno 2010, n. 14293; v., altresì, Consiglio di Stato, II, 12 febbraio 2021, n. 1282; Consiglio di Stato, IV, 5 novembre 2018, n. 6251; v., ancora, la l. regione Campania, 6 dicembre 2013, n. 19, art. 4).
Ciò non di meno di detta attività non v’è, nella fattispecie, alcuna evidenza, nemmeno in allegazione, risultando accertato dal giudice del gravame lo svolgimento di attività economica e rimanendo dedotta, sotto la censura di violazione di legge, una indistinta ascrizione delle attività a finalità istituzionali (per il rilievo che l’onere della prova della destinazione dei beni all’espletamento di compiti istituzionali grava sul contribuente v. Cass., 9 agosto 2024, n. 22601; Cass., 22 ottobre 2018, n. 26575).
4. -Col secondo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia nullità della gravata sentenza per violazione art. 112 cod. proc. civ. sull’assunto che il giudice del gravame aveva omesso di pronunciare sulle eccezioni da esso esponente svolte a riguardo dell’erronea liquidazione del tributo con riferimento ad immobili sprovvisti di identificativi catastali, all’immobile concesso in usufrutto alla RAGIONE_SOCIALE e ad «una serie di errori nell’emissione dell’accertamento impugnato, nella determinazione dell’importo ».
4.1 -Questo motivo è manifestamente destituito di fondamento.

Il giudice del gravame, come anticipato, ha sottoposto a specifico esame il contenuto dell’accordo intercorso con la concessionaria RAGIONE_SOCIALE -rilevandone l’oggetto in un diritto personale di godimento –

ed ha, per l’appunto, soggiunto che i beni immobili erano stati ripresi a tassazione sulla base delle stesse indicazioni offerte in dichiarazione dal Consorzio così che non poteva trovare accoglimento l’eccezione «di non completa indicazione degli estremi catastali di alcuni immobili», atteso anche che il Consorzio aveva svolto «generiche allegazioni», con ciò senza dar conto dei reclamati errori «e proporre un diverso calcolo».

– Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza di parte ricorrente nei cui confronti sussistono, altresì, i presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, c. 1quater ).

P.Q.M.

La Corte

-rigetta il ricorso;

-condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio liquidate in € 6.500,00 per compensi professionali ed € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge;

-ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il proposto ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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