Esenzione IMU beni merce: non è retroattiva

Una società di costruzioni ha richiesto il rimborso dell’IMU versata nel 2012 per i suoi immobili invenduti, i cosiddetti “beni merce”, sostenendo l’incostituzionalità della norma. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’esenzione IMU beni merce, introdotta con efficacia dal 2014, non può essere applicata retroattivamente. La decisione sottolinea che le agevolazioni fiscali sono frutto di una scelta discrezionale del legislatore e non possono essere estese dai giudici oltre i limiti temporali previsti dalla legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione IMU Beni Merce: La Cassazione Nega la Retroattività

L’esenzione IMU beni merce rappresenta un tema di grande interesse per le imprese edili. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto chiarezza su un punto cruciale: la non retroattività di tale agevolazione. La Suprema Corte ha stabilito che l’esenzione, introdotta per gli immobili invenduti dalle imprese costruttrici, non può essere applicata a periodi d’imposta precedenti alla sua entrata in vigore, riaffermando un principio fondamentale della legislazione fiscale.

Il Contesto del Caso: La Richiesta di Rimborso IMU

Una società operante nel settore delle costruzioni aveva presentato ricorso contro il diniego di rimborso dell’IMU versata per l’anno 2012. L’azienda sosteneva l’illegittimità costituzionale della normativa all’epoca vigente, che non prevedeva alcuna esenzione per i cosiddetti “beni merce”, ovvero i fabbricati costruiti e destinati alla vendita. Secondo la società, l’introduzione successiva di una norma di favore (con il D.L. 102/2013, a partire dal 1° gennaio 2014) avrebbe dovuto estendere i suoi effetti anche al passato, sanando una presunta disparità di trattamento.

Dopo aver perso sia in primo che in secondo grado presso le Commissioni tributarie, l’impresa si è rivolta alla Corte di Cassazione, lamentando l’errata interpretazione delle norme e insistendo sui dubbi di legittimità costituzionale.

La Decisione della Cassazione sull’Esenzione IMU beni merce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha rigettato il ricorso della società, confermando le sentenze precedenti. I giudici hanno chiarito in modo definitivo che le norme che introducono agevolazioni fiscali non possono avere efficacia retroattiva, a meno che non sia espressamente previsto dal legislatore.

La Discrezionalità del Legislatore

Il punto centrale della decisione risiede nel riconoscimento dell’ampia discrezionalità del legislatore in materia di politica economica e fiscale. La Corte ha ribadito che le esenzioni e le agevolazioni sono strumenti di attuazione di tali politiche. Stabilire la decorrenza di un beneficio fiscale (il cosiddetto dies a quo) rientra pienamente nelle prerogative del Parlamento, che in questo caso aveva chiaramente fissato l’inizio dell’esenzione al 1° gennaio 2014. Pertanto, un giudice non può sostituirsi al legislatore estendendo l’applicazione di una norma a periodi precedenti.

L’Irretroattività della Norma di Favore

La Corte ha specificato che nessuna norma di rango costituzionale impone l’estensione retroattiva di un’agevolazione fiscale. I principi di ragionevolezza e proporzionalità non vengono violati se il legislatore sceglie di introdurre un trattamento più favorevole solo per il futuro. Per l’anno 2012, la normativa applicabile era quella del D.L. 201/2011, che non prevedeva un’esenzione totale, ma solo la possibilità per i Comuni di ridurre l’aliquota fino allo 0,38 per cento. Questa era la disciplina vigente ratione temporis e, secondo la Corte, non presentava profili di manifesta incostituzionalità.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Corte si fondano su un consolidato orientamento giurisprudenziale. Innanzitutto, le norme fiscali di agevolazione sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate per analogia. La volontà del legislatore del 2013 è stata espressa in modo inequivocabile: non solo ha fissato una decorrenza futura per l’esenzione, ma per l’anno 2013 ha persino previsto che solo la seconda rata IMU non fosse dovuta, confermando l’obbligo di versamento per la prima. Questo dimostra l’intenzione di non voler intervenire sul passato. La Corte ha qualificato un’eventuale estensione retroattiva da parte del giudice non come un atto interpretativo, ma come un’invasione di campo nel ruolo del “legislatore”. Inoltre, è stato sottolineato che per beneficiare di un’eventuale esenzione, il contribuente avrebbe comunque dovuto adempiere all’onere dichiarativo, cosa che nel caso di specie non era avvenuta.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza della Corte di Cassazione stabilisce un principio netto: l’esenzione IMU beni merce non è retroattiva. Le imprese di costruzione non possono richiedere il rimborso dell’imposta versata prima del 1° gennaio 2014 sulla base di una norma entrata in vigore successivamente. Questa decisione rafforza la certezza del diritto e delimita chiaramente i poteri del giudice rispetto a quelli del legislatore in materia fiscale, ribadendo che la definizione dei tempi e delle modalità delle agevolazioni tributarie è una scelta politica non sindacabile nel merito dal potere giudiziario.

L’esenzione IMU per i “beni merce” si applica anche agli anni precedenti alla sua entrata in vigore?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’esenzione IMU per i beni merce, introdotta con efficacia dal 1° gennaio 2014, non ha effetto retroattivo e non può essere applicata a periodi d’imposta precedenti, come l’anno 2012.

Un giudice può estendere retroattivamente un’agevolazione fiscale se la legge precedente poteva sembrare ingiusta?
No. Secondo la Corte, il giudice non può sostituirsi al legislatore. La scelta di introdurre un’agevolazione fiscale e di stabilirne la data di inizio rientra nella discrezionalità del legislatore. Applicare retroattivamente una norma di favore sarebbe un’invasione del potere legislativo.

Perché la Corte ha sottolineato la discrezionalità del legislatore in materia fiscale?
Perché le agevolazioni e le esenzioni fiscali sono strumenti di politica economica. Spetta al legislatore, e non al giudice, decidere quali settori agevolare e da quale momento. Queste scelte sono insindacabili nel merito, a meno che non violino palesemente i principi costituzionali, cosa che in questo caso la Corte ha escluso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7612 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7612 Anno 2024

Presidente: PAOLITTO LIBERATO

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1005/2023 R.G., proposto

RAGIONE_SOCIALE, con sede in Roma, in persona dell’amministratore unico pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con studio in Milano, e dall’AVV_NOTAIO, con studio in Roma, ove elettivamente domiciliata, giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTE

CONTRO

il Comune di Fiumicino (RM), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, con studio in Fiumicino (RM) (presso gli Uffici dell’Avvocatura Municipale), ove elettivamente domiciliato (indirizzo p.e.c.: EMAIL.), e comunque presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione, giusta procura in allegato al controricorso di costituzione nel presente procedimento;

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale del Lazio il 24 maggio 2022, n. 2270/07/2022;

ICI IMU DINIEGO DI RIMBORSO

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 19 gennaio 2024 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

la ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale del Lazio il 24 maggio 2022, n. 2270/07/2022, che, in controversia su diniego di rimborso per l’I MU relativa a ll’anno 2012 , per l’importo di € 245.156,87, con riguardo a d immobili costituenti ‘ beni merce ‘ , dei quali essa era proprietaria, sulla deduzione dell’ illegittimità costituzionale (in relazione agli artt. 3 e 53 Cost.) dell’art. 13, comma 9 -bis , del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo antecedente alla modifica disposta dall’art. 2, comma 2, lett. a, del d.l. 31 agosto 2013, n. 102, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124, la quale ha riconosciuto l’esenzione da IMU soltanto con decorrenza dall’anno 2014, ha rigettato l’appello proposto dalla medesima nei confronti del Comune di Fiumicino (RM) avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Roma il 28 novembre 2018, n. 19885/32/2018, con condanna alla rifusione delle spese giudiziali;
la Commissione tributaria regionale ha confermato la decisione di prime cure -che aveva rigettato il ricorso originario – sul presupposto che la norma caducata era, comunque, irretroattiva, non potendo trovare applicazione per l’anno 2012;

il Comune di Fiumicino (RM) ha resistito con controricorso;

con conclusioni scritte, il P.G. si è espresso per l’inammissibilità o, in subordine, per il rigetto del ricorso;

in prossimità dell’adunanza camerale, la ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE:

il ricorso è affidato ad un unico motivo, col quale si denuncia violazione degli artt. 13, commi 2 e 9bis , del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, 8, commi 1, 2 e 9, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, nel testo antecedente alla modifica apportata dall’art. 2, comma 2, lett. a, del d.l. 31 agosto 2013, n. 102, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124, alla stregua degli artt. 3 e 53 Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che la fattispecie fosse assoggettata alla norma investita dalla declaratoria di illegittimità costituzionale, non tenendo conto della disciplina vigente ratione temporis , rispetto alla quale si prospettavano ulteriori e diversi dubbi di legittimità costituzionale;
1.1 il motivo è infondato;

1.2 secondo l’orientamento di questa Corte, a cui il collegio ritiene di dare continuità in questa sede, vertendosi sulla medesima questione in punto di diritto, « (…) ci si trova di fronte ad una normativa che istituisce agevolazioni fiscali addirittura una esenzione – le quali non solo, come insegna il costante orientamento di questa Corte, sono di stretta interpretazione, ma anche impegnano la discrezionalità del legislatore cui spettano le scelte di politica economico-fiscale delle quali le agevolazioni e le esenzioni sono uno strumento di attuazione. Nel caso di specie la volontà del legislatore si è peraltro espressa chiaramente, stabilendo (art. 2, comma 2, lettera a) d.l. n. 102 del 2013) una precisa decorrenza – il 1°
gennaio 2014 – per l’esenzione IMU dei c.d. “immobili merce” e cioè «i fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano in ogni caso locati». La stessa norma, al comma 1, prevedeva che per l’anno 2013 in relazione ai suddetti immobili non fosse dovuta la seconda rata dell’IMU, stabilendo 4 espressamente che rimanesse dovuta la prima rata. Per gli stessi immobili era in precedenza invece prevista riguardo all’IMU la facoltà per i Comuni di «ridurre l’aliquota di base fino allo 0,38 per cento … per un periodo non superiore a tre anni dall’ultimazione dei lavori». (…) Tutto questo configura un assetto normativo rispetto al quale la sentenza impugnata non trova supporto che ne possa giustificare le conclusioni ove non si pensi ad un vero e proprio intervento del giudice non “come interprete” (sia pur “costituzionalmente orientato”) ma “come legislatore” » (Cass., Sez. 5^, 19 gennaio 2021, n. 760);
1.3 per cui, adattando tali motivazioni alla fattispecie in decisione, se ne può concludere che: « Le stesse argomentazioni fin qui sviluppate chiariscono allo stesso tempo le ragioni di manifesta infondatezza dell’eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 9, comma 1, d.lgs. n. 23 del 2011, 8, comma 2 d.lgs. n. 23 del 2011 e 13, commi 2 e 9 bis, d.l. n. 201 del 2011 (…) dedotta nell’unico motivo di ricorso (…), che deve esser quindi respinto »;

1.4 in definitiva, il giudice di legittimità ha escluso l’applicabilità retroattiva dell’esenzione da IMU, che era stata dedotta dalla ricorrente in base all’eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 13, commi 2 e 9bis , del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, 8, commi 1, 2 e 9, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, nel testo antecedente alla modifica apportata dall’art. 2,

comma 2, lett. a, del d.l. 31 agosto 2013, n. 102, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124, sul condivisibile rilievo della insindacabilità delle scelte riservate al legislatore ordinario nella previsione delle agevolazioni fiscali: 1.5 difatti, è pacifico che neppure i principi costituzionali di ragionevolezza e proporzionalità ( ex art. 3 Cost.) consentono di escludere né vulnerare la discrezionalità del legislatore ordinario nell’individuazione e nella caratterizzazione delle fattispecie derogatorie alle regole di determinazione ed applicazione dei tributi, che possono essere disciplinate mediante una dettagliata specificazione dei requisiti soggettivi e/o oggettivi, in modo che l’operato dell’amministrazione (e, di conseguenza, del giudice che è chiamato a sindacarne la legittimità) sia più o meno vincolato nell’apprezzamento di particolari situazioni di fatto e nel conseguente riconoscimento del beneficio fiscale (in termini: Cass., Sez. 5^, 18 febbraio 2020, n. 4071);
1.6 ne discende che nessuna norma di rango costituzionale consente di giustificare l’estensione retroattiva di un’agevolazione fiscale, per la quale il legislatore ordinario ha intenzionalmente e discrezionalmente stabilito la decorrenza da un momento successivo, non essendo configurabile un’illegittimità costituzionale nella fissazione del dies a quo di un trattamento più favorevole (in termini di esenzione o riduzione) rispetto alla disciplina generale del tributo considerato;

1.7 aggiungasi ancora che, anche a voler ipotizzare una simile eventualità, un’eventuale esenzione da IMU postulerebbe l’osservanza dell’onere dichiarativo a carico del contribuente sia con riguardo all’indicazione che con riguardo alla destinazione degli immobili, che, però, nella specie neppure è

stato dedotta; invero, anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 37, comma 53, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, in coerenza con i principi sanciti dagli artt. 6, comma 4, e 10, comma 1, della legge 7 luglio 2000, n. 212 (che, si rammenta, costituiscono pur sempre criteri guida per il giudice in sede di applicazione ed interpretazione delle norme tributarie, anche anteriormente vigenti, per risolvere eventuali dubbi ermeneutici -Cass., Sez. 5^, 6 settembre 2017, n. 20812; Cass., Sez. 5^, 20 giugno 2018, n. 16227; Cass., Sez. 5^, 20 febbraio 2020, n. 4411), si può ritenere che l’eccezionale conservazione dell’obbligo della dichiarazione valga soltanto per le fattispecie in cui il presupposto di fatto per beneficiare della riduzione (o, a maggior ragione, dell’esenzione) sia sopravvenuto a partire dall’anno di imposta 2008, ma non sia ancora venuto a conoscenza (attraverso l’acquisizione di documenti o l’assunzione di informazioni, anche se per finalità extratributarie) dell’ente impositore (Cass., Sez. 5^, 18 ottobre 2023, n. 28931);
alla stregua delle suesposte argomentazioni, dunque, valutandosi la infondatezza del motivo dedotto, il ricorso deve essere rigettato;

le spese giudiziali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura fissata in dispositivo;

ai sensi dell’ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente alla rifusione delle spese giudiziali in favore del controricorrente, liquidandole nella misura di € 200,00 per esborsi ed € 6.000,00 per compensi, oltre a rimborso forfettario nella misura del 15% sui compensi e ad altri accessori di legge; dà atto dell’obbligo, a carico del la ricorrente, di pagare l’ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 19 gennaio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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