Esenzione IMU alloggi sociali: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 521/2025, ha stabilito che l’esenzione IMU per gli alloggi sociali non è automatica per tutti gli immobili di proprietà degli enti di edilizia residenziale pubblica. È necessario che il contribuente, in questo caso l’ente, dimostri concretamente la sussistenza dei requisiti oggettivi che qualificano un immobile come “alloggio sociale” secondo la normativa nazionale. La Corte ha cassato la sentenza di merito che aveva concesso un’esenzione generalizzata, chiarendo che l’onere della prova grava interamente sul soggetto che beneficia dell’agevolazione fiscale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione IMU alloggi sociali: non è automatica, serve la prova

L’esenzione IMU alloggi sociali rappresenta un’importante agevolazione fiscale, ma la sua applicazione non è generalizzata né automatica. Con la recente ordinanza n. 521/2025, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: l’ente di edilizia residenziale che intende beneficiare dell’esenzione deve dimostrare in modo specifico che i propri immobili possiedono i requisiti oggettivi di “alloggio sociale” previsti dalla legge. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le motivazioni della Corte.

I Fatti di Causa

La controversia nasceva dal ricorso di un Comune contro un’Azienda Lombarda di Edilizia Residenziale. Il Comune aveva emesso avvisi di accertamento per il pagamento dell’IMU relativa agli anni dal 2014 al 2017 per gli immobili di proprietà dell’Azienda. Quest’ultima sosteneva di avere diritto a un’esenzione totale e generalizzata, in quanto ente pubblico destinato a fornire alloggi popolari.

Sia in primo grado che in appello, i giudici tributari avevano dato ragione all’azienda, annullando gli avvisi di accertamento. La Commissione Tributaria Regionale, in particolare, aveva ritenuto provata la sussistenza dei requisiti per l’esenzione, basandosi sulle produzioni documentali dell’azienda e su un presunto comportamento non contestativo del Comune. Il Comune ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando una violazione di legge.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’esenzione IMU alloggi sociali

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado per un nuovo esame. La decisione si fonda su una chiara interpretazione della normativa IMU, distinguendo nettamente tra diverse tipologie di agevolazioni e chiarendo i rispettivi presupposti applicativi.

Le Motivazioni della Sentenza

Il ragionamento della Corte si articola su alcuni punti chiave che chiariscono la portata dell’esenzione IMU alloggi sociali.

Distinzione tra Esenzione e Detrazione

La Corte ha sottolineato la differenza fondamentale tra due norme:
1. L’esenzione totale (art. 13, comma 2, lett. b, D.L. 201/2011): Si applica esclusivamente ai “fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali” come definiti dal D.M. 22 aprile 2008. Questa è un’esenzione legata alle caratteristiche oggettive dell’immobile.
2. La detrazione per abitazione principale (art. 13, comma 10, D.L. 201/2011): Prevede una detrazione di 200 euro e si applica agli “alloggi regolarmente assegnati dagli istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica comunque denominati”.

Il sistema normativo, quindi, non prevede un’esenzione generalizzata per tutti gli immobili degli enti di edilizia pubblica, ma solo per quelli che rispondono ai precisi criteri di “alloggio sociale”.

L’Onere della Prova grava sul Contribuente

Il punto centrale della decisione è l’onere della prova. Trattandosi di un’agevolazione fiscale, spetta al contribuente (l’azienda di edilizia) dimostrare la sussistenza di tutti i requisiti, sia funzionali che strutturali, richiesti dalla legge per beneficiare dell’esenzione. La sentenza impugnata aveva errato nel ritenere provati tali requisiti senza che l’azienda avesse fornito una dimostrazione concreta e specifica per gli immobili oggetto di accertamento.

Irrilevanza della Mancata Contestazione Specifica

La Cassazione ha inoltre chiarito che la Corte di merito ha sbagliato a desumere la prova da un presunto comportamento processuale del Comune. Anche se il Comune non avesse contestato “alcunché di specifico”, ciò non solleva il contribuente dall’onere di provare i fatti costitutivi del proprio diritto all’esenzione. La posizione del Comune era di negazione radicale dell’applicabilità dell’esenzione, il che rendeva superfluo un onere di contestazione puntuale su ogni singolo documento prodotto.

Ininfluenza della Normativa Regionale

Infine, la Corte ha specificato che la legge regionale richiamata (L.R. Lombardia n. 16/2016) non può modificare la disciplina statale in materia di esenzioni IMU. La normativa regionale può integrare aspetti amministrativi, ma non può creare un’esenzione fiscale obbligatoria non prevista dalla legge nazionale.

Conclusioni

Questa ordinanza della Corte di Cassazione stabilisce un principio di rigore e chiarezza in materia di esenzione IMU alloggi sociali. Gli enti di edilizia residenziale pubblica non possono beneficiare di un’esenzione automatica su tutto il loro patrimonio immobiliare. Per ogni immobile per cui si richiede l’esenzione, è necessario fornire in giudizio la prova concreta del possesso dei requisiti di “alloggio sociale” stabiliti dalla normativa statale. La decisione rafforza il principio generale secondo cui chi chiede un’agevolazione fiscale ha l’onere di dimostrarne pienamente il diritto, senza poter fare affidamento su presunzioni o sulla mancata contestazione specifica della controparte.

Tutti gli immobili di un ente di edilizia residenziale pubblica sono automaticamente esenti da IMU?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’esenzione totale dall’IMU si applica solo agli immobili che possiedono le caratteristiche specifiche di “alloggio sociale” come definite dalla normativa nazionale (D.M. 22 aprile 2008), e non a tutto il patrimonio dell’ente.

A chi spetta dimostrare che un immobile ha i requisiti per l’esenzione IMU come “alloggio sociale”?
L’onere della prova spetta interamente al contribuente che richiede l’agevolazione. È l’ente di edilizia residenziale a dover dimostrare in giudizio, con prove concrete e specifiche, che gli immobili soddisfano tutti i requisiti funzionali e strutturali per essere qualificati come alloggi sociali.

La normativa regionale può stabilire un’esenzione IMU obbligatoria per gli alloggi sociali in deroga a quella statale?
No. La Corte ha chiarito che la legge regionale non può incidere sulla normativa fiscale statale in materia di esenzioni. Può integrare aspetti amministrativi, ma non può creare o rendere obbligatoria un’esenzione IMU non prevista o diversamente disciplinata dalla legge dello Stato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 521 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 521 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 09/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5175/2023 R.G. proposto da :

COMUNE DI BRESSO, rappresentato e difeso dall’Avv. COGNOME NOME (CODICE_FISCALE; PEC avv.EMAIL )

-ricorrente-

contro

COGNOME RAGIONE_SOCIALE MILANO, rappresentata e difesa dall’Avv. COGNOME (CODICE_FISCALE unitamente all’Avv. COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. LOMBARDIA n. 3382/2022 depositata il 29/08/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Fatti di causa

La CTR con la sentenza indicata in epigrafe ha rigettato l’appello del Comune avverso la decisione di primo grado che aveva annullato gli avvisi di accertamento del Comune per l’IMU dal 2014 al 2017, per gli immobili posseduti dalla RAGIONE_SOCIALE MILANO;

ricorre in cassazione il Comune con due motivi di ricorso;

resiste con controricorso la contribuente che chiede l’inammissibilità del ricorso e, comunque, il rigetto; ripropone le eccezioni ritenute assorbite dalla sentenza impugnata: invalidità degli avvisi emessi con tecniche informatizzate automatiche, firma a stampa; nullità degli avvisi per difetto di motivazione; violazione del diritto al contraddittorio; non applicabilità delle sanzioni per assenza di colpa nel comportamento della contribuente.

entrambi hanno presentato memoria di discussione.

…

Ragioni della decisione

Il ricorso è fondato e la sentenza deve cassarsi con rinvio (Sez. 2 – , Sentenza n. 134 del 05/01/2017, Rv. 642189 – 01 e Sez. 3, Sentenza n. 1599 del 29/05/1973, Rv. 364437 -01) alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, cui si demanda anche di provvedere per le spese del giudizio di legittimità.

I due motivi si trattano congiuntamente essendo gli stessi connessi logicamente, riguardando la sussistenza o no del requisito oggettivo per l’esenzione IMU degli immobili quali alloggi sociali (D.M. 22 aprile 2008).

Preliminarmente si rileva che i due motivi non risultano inammissibili, come rilevato in controricorso, in quanto i motivi sono specifici e chiari e sottopongono alla Corte questioni di diritto

specifiche. La mancata indicazione dell’art. 2697 cod. civ., sull’onere della prova, non è determinante in quanto nel corpo del motivo di ricorso è chiaramente indicata la violazione della norma.

Del resto, «Il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 366, comma 1, n. 6), c.p.c. -quale corollario del requisito di specificità dei motivi – anche alla luce dei principi contenuti nella sentenza CEDU Succi e altri c. Italia del 28 ottobre 2021 – non deve essere interpretato in modo eccessivamente formalistico, così da incidere sulla sostanza stessa del diritto in contesa, e non può pertanto tradursi in un ineluttabile onere di integrale trascrizione degli atti e documenti posti a fondamento del ricorso, insussistente laddove nel ricorso sia puntualmente indicato il contenuto degli atti richiamati all’interno delle censure, e sia specificamente segnalata la loro presenza negli atti del giudizio di merito» (Sez. U – , Ordinanza n. 8950 del 18/03/2022, Rv. 664409 – 01).
3. Deve premettersi che non tutti gli alloggi posseduti dagli enti di edilizia residenziale possono fruire dell’esenzione IMU, ma solo quelli che hanno le caratteristiche di «alloggio sociale» secondo i parametri stabiliti dal d. m. 22 aprile 2008, in quanto destinati a soddisfare la finalità pubblica di ridurre il disagio abitativo di soggetti e nuclei familiari svantaggiati («In tema di IMU, l’esenzione stabilita dall’art. 13, comma 2, lett. b, del d.l. n. 201 del 2011 (conv. con modif. dalla l. n. 214 del 2011), come modificato dall’art. 1, comma 707, della l. n. 147 del 2013, non si applica a tutti gli alloggi assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP), ma solo a quelli che hanno le caratteristiche di “alloggio sociale”, secondo i parametri stabiliti dal d.m. 22 aprile 2008, in quanto destinati a soddisfare la finalità pubblica di ridurre il disagio abitativo di soggetti e nuclei familiari svantaggiati (non in grado di avere accesso alla locazione di alloggi nel libero mercato)», Sez. 5 – , Ordinanza n. 14511 del 23/05/2024, Rv. 671391 – 01).
La tesi della contribuente, invece, è di considerare esente da IMU qualsiasi immobile di proprietà dell’ente a prescindere dalle sue caratteristiche e dalla destinazione permanente ad abitazione principale degli assegnatari.

Del resto, è la stessa norma che prevede espressamente e chiaramente che l’imposta municipale propria non si applica ‘ai fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali definiti dal decreto del Ministero delle infrastrutture 22 aprile 2008’ (a rt. 13, comma 2, lett. b, del d. l. n. 201 del 2011, conv. con modif. dalla l. n. 214 del 2011, come modificato dall’art. 1, comma 707, della l. n. 147 del 2013); mentre al comma 10, dell’articolo citato , si prevede espressamente e chiaramente che la detrazione di 200,00 euro per gli immobili adibiti ad abitazione principale ‘si applica agli alloggi regolarmente assegnati dagli istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica comunque denominati’.
Il sistema normativo risulta chiaro nel differenziare le due ipotesi e, quindi, non può trovare applicazione la tesi prospettata dalla contribuente dell’esenzione per tutti gli immobili di pertinenza dell’ente, a prescindere dalla prova della loro condizione oggettiva di ‘alloggi sociali’.

4.1. Prova che spetta evidentemente alla contribuente trattandosi di una esenzione (vedi Sez. 5 – , Ordinanza n. 20971 del 26/07/2024, Rv. 671952 -01; Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 21335 del 06/07/2022, Rv. 665315 – 01).

Fatte queste premesse si deve osservare che la sentenza impugnata ha ritenuto provata la sussistenza dei requisiti oggettivi per l’esenzione in relazione alle produzioni della contribuente, che non ha specificato (‘avendo ALER compiutamente illustrato e documentato la sussistenza dei requisiti funzionali e strutturali degli alloggi per usufruire dell’esenzione dell’IMU prevista dall’art. 13, comma 2, d.l. 201/2011’) .

Inoltre la sentenza impugnata confonde l’onere della dichiarazione (non richiesta come ritenuto da questa Corte di Cassazione, Sez. 5 – , Sentenza n. 23680 del 28/10/2020, Rv. 659477 -01) con la prova in giudizio della sussistenza dei requisiti degli immobili per l’esenzione. La dichiarazione serve a portare a conoscenza dell’ente (che valuterà caso per caso) la sussistenza dei requisiti per un’esenzione, mentre la prova in giudizio è regolata dalle norme del cod. civ. e del cod. proc. civ.
La sentenza, poi, ritiene provata la sussistenza dei requisiti per l’esenzione da un comportamento processuale del Comune che non avrebbe contestato (‘alcunchè di specifico’) le produzioni e le deduzioni della contribuente, anche se non arriva a sostenere che il fatto era pacifico, in quanto non contestato (principio di non contestazione che escluderebbe in radice la necessità della prova), in quanto ammette che, ad avviso del Comune, gli immobili non rientrano tra quelli che possono fruire dell’esenzione.
E, a fronte dell’esclusione in radice dell’applicabilità dell’esenzione, non si configurava un onere di specifica contestazione da parte dell’odiern o ricorrente.

Tutto questo configura una palese violazione della legge (art. 13, commi 2 e 10, d. l. 201 del 2011 , anche in correlazione con l’art. 2697 c.c.) in quanto si ritengono provati dei fatti senza alcuna concreta specificazione delle prove, dai quali ritenere provati i fatti oggetto di contrapposizione -radicale – tra le due parti in giudizio.

La sentenza, poi, richiama la legge regionale (l. Regione Lombardia n. 16 del 2016) che non prevede affatto la obbligatoria esenzione dell’IMU per gli immobili dell’ente, ma solo il loro inserimento nel sistema regionale dei servizi abitativi, che è cosa diversa dall’esenzione IMU (ai sensi dell’art. 13, secondo comma, o della disciplina del decimo comma, d.l. n. 201 del 2011). Legge, peraltro, entrata in vigore dopo alcuni anni di imposta oggetto del giudizio (2014, 2015 e in parte 2016).
Comunque, la legge regionale non incide sulla normativa statale concernente le esenzioni per gli alloggi sociali, ma richiama in modo generico la normativa statale non ponendosi in contrasto con la stessa, ma integrandola per alcuni aspetti amministrativi, che non riguardano certo l’esenzione dal pagamento dell’IMU .

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione; cassa la sentenza e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, il 11/10/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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