Esenzione ICI: prova dell'uso istituzionale dell'immobile

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un Ente Regionale, confermando che per ottenere l’esenzione ICI non basta essere un ente pubblico. È necessario dimostrare l’effettivo e concreto utilizzo istituzionale dell’immobile, onere che grava sul contribuente. La mera provenienza del bene da un altro ente soppresso non è sufficiente a provare l’esenzione ICI.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 24 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione ICI per Enti Pubblici: La Prova della Destinazione Istituzionale è Fondamentale

L’esenzione ICI per gli immobili di proprietà di enti pubblici è un tema ricorrente nel contenzioso tributario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio cruciale: la sola appartenenza di un immobile a un ente pubblico non è sufficiente per beneficiare dell’agevolazione fiscale. È indispensabile dimostrare l’effettivo e concreto utilizzo del bene per fini istituzionali. Analizziamo insieme la decisione per comprenderne le implicazioni pratiche.

Il caso: un Ente Regionale contro un Comune per l’ICI

La vicenda nasce da un avviso di accertamento per l’ICI relativa all’annualità 2009, notificato da un Comune a un Ente Regionale per alcuni immobili di sua proprietà. L’Ente Regionale aveva impugnato l’atto, sostenendo di aver diritto all’esenzione in quanto ente pubblico e che gli immobili, provenienti da un ente istituzionale soppresso, fossero per loro natura destinati a scopi istituzionali.

La Commissione Tributaria Regionale, riformando la decisione di primo grado, aveva dato ragione al Comune, ritenendo legittimo l’avviso di accertamento. L’Ente Regionale ha quindi proposto ricorso per cassazione, basando le proprie difese su diversi motivi, tra cui la presunta formazione di un giudicato interno sulla carenza di motivazione dell’avviso e, soprattutto, sulla violazione delle norme che regolano l’esenzione ICI.

La decisione della Corte: la doppia condizione per l’esenzione ICI

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso dell’Ente Regionale, confermando la legittimità della pretesa tributaria del Comune. Gli Ermellini hanno chiarito che, per beneficiare dell’esenzione dall’imposta comunale sugli immobili, devono sussistere congiuntamente due requisiti:

1. Requisito Soggettivo: L’immobile deve appartenere a uno degli enti previsti dalla norma (in questo caso, un ente pubblico non commerciale).
2. Requisito Oggettivo: L’immobile deve essere effettivamente e concretamente utilizzato per lo svolgimento di attività istituzionali.

La Corte ha sottolineato che il secondo requisito è fondamentale e la sua prova è a totale carico del contribuente che invoca il beneficio fiscale.

Le motivazioni della Cassazione: oltre il requisito soggettivo

La decisione si fonda su un’analisi rigorosa dei principi che governano l’onere della prova in materia tributaria. I giudici hanno smontato le argomentazioni dell’Ente Regionale, fornendo importanti chiarimenti.

L’onere della prova grava sul contribuente

Il punto centrale della motivazione riguarda il requisito oggettivo. La Corte ha ribadito che non può esserci alcuna presunzione di utilizzo istituzionale. La semplice appartenenza del bene a un ente pubblico o la sua provenienza da un precedente ente con finalità istituzionali (come nel caso di specie) non sono elementi sufficienti a dimostrare la destinazione che dà diritto all’esenzione ICI.

Nel caso specifico, le categorie catastali degli immobili (destinazione abitativa e stalla-scuderia) già indicavano un uso non compatibile con le finalità istituzionali. Spettava quindi all’Ente Regionale fornire la prova contraria, dimostrando in concreto l’effettivo utilizzo per scopi pubblici e non commerciali, prova che non è stata fornita.

Specificità dell’appello e assenza di giudicato interno

La Corte ha anche respinto la tesi del giudicato interno sulla carenza di motivazione dell’avviso di accertamento. I giudici hanno osservato che il Comune, nel suo appello, aveva correttamente contestato la sentenza di primo grado, argomentando che la prova della fondatezza della pretesa fiscale deve essere fornita in giudizio e non necessariamente contenuta in dettaglio nell’avviso di accertamento. L’appello è stato quindi ritenuto sufficientemente specifico, impedendo la formazione di qualsiasi giudicato sul punto.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai granitico. Per gli enti pubblici e non commerciali che possiedono immobili, la lezione è chiara: per ottenere l’esenzione ICI (e oggi IMU), non basta invocare la propria natura istituzionale. È indispensabile essere in grado di documentare e provare in modo inconfutabile che ogni singolo immobile per cui si chiede l’agevolazione è effettivamente e direttamente utilizzato per lo svolgimento delle attività istituzionali previste dalla legge. In assenza di tale prova, la pretesa del Comune impositore risulterà legittima.

Per ottenere l’esenzione ICI, è sufficiente che un immobile sia di proprietà di un ente pubblico come una Regione?
No, non è sufficiente. Oltre al requisito soggettivo (proprietà dell’ente), è necessario dimostrare il requisito oggettivo, cioè che l’immobile sia effettivamente e concretamente destinato a fini istituzionali non commerciali, senza svolgere attività commerciale.

A chi spetta l’onere di provare la destinazione istituzionale dell’immobile ai fini dell’esenzione ICI?
L’onere della prova spetta interamente al contribuente che chiede di beneficiare dell’esenzione. Nel caso specifico, l’Ente Regionale avrebbe dovuto dimostrare l’uso istituzionale degli immobili, cosa che non è avvenuta.

La provenienza di un immobile da un altro ente pubblico soppresso è una prova sufficiente per l’esenzione?
No, la sentenza chiarisce che la provenienza dell’immobile da un precedente ente con scopi istituzionali non è di per sé dirimente ai fini dell’esenzione. Ciò che conta è la destinazione effettiva e attuale dell’immobile, che deve essere provata dal contribuente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33650 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33650 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 194/2018 R.G. proposto da : REGIONE PUGLIA, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME

NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COMUNE DI GRAVINA DI PUGLIA, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. Puglia, n. 1982/2017 depositata il 30/05/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La CTR, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto l’appello del Comune di Gravina in Puglia con la riforma della decisione di primo grado, dichiarando legittimo l’avviso di accertamento impugnato, per ICI 2009;

ricorre per cassazione la Regione Puglia con sei motivi di ricorso;

il Comune ha depositato controricorso integrato da successiva memoria con richiesta di rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è infondato e deve respingersi, con la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del grado, e con il raddoppio del contributo unificato.

Con i primi quattro motivi di ricorso (che si trattano unitariamente per evidente connessione logica) la ricorrente prospetta (in particolare con i primi tre motivi) il giudicato interno relativamente al vizio di motivazione dell’avviso di accertamento; inoltre, con il quarto motivo, prospetta la tardività dell’impugnazione della sentenza da parte del Comune (solo con le memorie) relativamente a l capo della motivazione dell’avviso di accertamento.

I motivi risultano infondati.

Contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, nell’appello il Comune espressamente tratta la questione della motivazione dell’avviso di accertamento e della necessità che la prova della fondatezza della pretesa sia fornita in giudizio e non nella motivazione dell’avviso. Infatti, nell’appello, puntualmente trascritto dal Comune nel controricorso , si contesta l’assenza di motivazione dell’avviso prospettando correttamente che l’avviso non deve contenere le prove della pretesa fiscale (terzo motivo de ll’appello). Conseguentemente l’appello era specifico anche in ordine al vizio di motivazione dell’avviso impugnato .
Del resto, la specificità dei motivi di appello in materia tributaria deve essere desunta dal complesso dell’atto: «Nel processo tributario la sanzione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi, prevista dall’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, deve essere interpretata restrittivamente, in conformità all’art. 14 disp. prel. c.c., trattandosi di disposizione eccezionale che limita l’accesso alla giustizia, dovendosi consentire, ogni qual volta nell’atto sia comunque espressa la volontà di contestare la decisione di primo grado, l’effettività del sindacato sul merito dell’impugnazione» (Cass. Sez. 5, 15/01/2019, n. 707, Rv. 652186 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 21/07/2020, n. 15519, Rv. 658400 -01 e Cass. Sez. 5, 20/12/2018, n. 32954, Rv. 652142 01).
Il tutto esclude che possa essersi formato il paventato giudicato interno sul punto.

Con il quinto motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, primo comma, lettera A, d. lgs. n. 504 del 1992, e dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ..

Per la ricorrente i giudici avrebbero dovuto ritenere provata la sussistenza del requisito oggettivo ‘per essere gli immobili in questione destinati a fini istituzionali, per il vincolo a cui sono assoggettati, derivante dal trasferimento alla Regione Puglia delle funzioni istituzionali del soppresso RAGIONE_SOCIALE a prescindere dal dato formale della categoria catastale’.

La sentenza di secondo grado con accertamento in fatto, insindacabile in sede di legittimità ha evidenziato che oltre al criterio soggettivo (l’appartenenza alla Regione degli immobili) per l’esenzione deve ricorrente anche il requisito oggettivo (la destinazione ad un fine istituzionale); nel caso in oggetto, anche per le categorie catastali (destinazione abitativa e stalla-scuderia), il fine istituzionale non è stato ritenuto sussistente.

L’onere della prova è d’altra parte in capo al contribuente: «In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l’esenzione dall’imposta prevista dall’art. 7, comma primo, lett. i), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, è subordinata alla compresenza di un requisito oggettivo, rappresentato dallo svolgimento esclusivo nell’immobile di attività di assistenza o di altre attività equiparate dal legislatore ai fini dell’esenzione, e di un requisito soggettivo, costituito dallo svolgimento di tali attività da parte di un ente pubblico o privato che non abbia come oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 87, comma primo, lett. c), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, cui il citato art. 7 rinvia). La sussistenza del requisito oggettivo – che in base ai principi generali è onere del contribuente dimostrare – non può essere desunta esclusivamente sulla base di documenti che attestino “a priori” il tipo di attività cui l’immobile è destinato, occorrendo invece verificare che tale attività, pur rientrante tra quelle esenti, non sia svolta, in concreto, con le modalità di un’attività commerciale. (Nella specie, la RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che dovesse essere qualificata come commerciale un’attività di gestione di una struttura alberghiera da parte di ente assistenziale, sia pure svolta in modo da non eccedere i costi relativi alla produzione del servizio, dal momento che, ai fini della valutazione del carattere imprenditoriale di un’attività economica organizzata per la produzione o lo scambio di beni o servizi ed esercitata in via esclusiva o prevalente, rimane giuridicamente irrilevante il perseguimento di uno scopo di lucro)» (Cass. Sez. 5, 29/02/2008, n. 5485, Rv. 602109 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 11/06/2010, n. 14094, Rv. 613771 -01 e Cass. Sez. 5, 11/03/2015, n. 4829, Rv. 635057 – 01).
Né, proprio per la già richiamata necessità che l’esenzione muova (anche) da un requisito oggettivo e di effettiva destinazione (qui escluso in fatto), può risultare dirimente ai fini dell’esenzione che si tratti di immobili già appartenenti ad ente istituzionale (RAGIONE_SOCIALE.

Con l’ultimo motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. per l’illegittima applicazione delle sanzioni.

La sentenza impugnata non ha omesso di pronunciarsi sulle sanzioni, ma ha pronunciato implicitamente per il rigetto della relativa questione sollevata in primo grado e ribadita nelle controdeduzioni in appello: «In tema di ricorso per cassazione, il vizio di omessa pronuncia, censurabile ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. per violazione dell’art. 112 c.p.c., ricorre ove il giudice ometta completamente di adottare un qualsiasi provvedimento, anche solo implicito di accoglimento o di rigetto ma comunque indispensabile per la soluzione del caso concreto, sulla domanda o sull’eccezione sottoposta al suo esame, mentre il vizio di omessa motivazione, dopo la riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., presuppone che un esame della questione oggetto di doglianza vi sia stato, ma sia affetto dalla totale pretermissione di uno specifico fatto storico oppure si sia tradotto nella mancanza assoluta di motivazione, nella motivazione apparente, nella motivazione perplessa o incomprensibile o nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili» (Cass. Sez. 5, 23/10/2024, n. 27551, Rv. 672731 01).
Comunque, quand’anche fosse ravvisabile un’omessa pronuncia, trattandosi di questione di diritto, deve rilevarsi che nessuna incertezza normativa, intesa in senso oggettivo e non soggettivo, sussisteva sulla questione dell’esenzione; l’incertezza poteva al più vertere sulla prova della sussistenza del requisito oggettivo, non già sulla normativa di esonero, oggetto di uniforme e costante interpretazione negli anni (v. cass. n. 4169/20 ed innumerevoli altre).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto .
Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.