Esenzione ICI: no a nuove prove nel giudizio di rinvio

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso di un Comune contro un ente previdenziale, negando l’esenzione ICI per un immobile rimasto inutilizzato per oltre un decennio e successivamente ceduto. La Corte ha stabilito due principi chiave: in primo luogo, nel giudizio di rinvio non è ammessa la produzione di nuovi documenti, salvo rare eccezioni non presenti nel caso di specie. In secondo luogo, il mancato utilizzo prolungato, culminato con la cessione del bene a una società a fini di reddito, costituisce prova della cessazione definitiva della ‘strumentalità’ del bene alle attività istituzionali, facendo così decadere il diritto all’esenzione ICI.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione ICI: quando il mancato utilizzo fa perdere il beneficio

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale in materia di tributi locali: la perdita del diritto all’esenzione ICI per gli immobili di enti non commerciali. La decisione chiarisce che un inutilizzo prolungato per decenni, seguito dalla cessione del bene, è un chiaro segnale della cessazione del requisito di ‘strumentalità’, necessario per beneficiare dell’agevolazione. Il caso offre anche importanti spunti procedurali, ribadendo i rigidi limiti alla produzione di nuove prove nel giudizio di rinvio.

I fatti del caso: un immobile inutilizzato e una lunga battaglia legale

La controversia nasce da un avviso di accertamento ICI per l’anno 2010, notificato da un Comune a un importante ente previdenziale nazionale, proprietario di un immobile nel centro storico. L’ente sosteneva di aver diritto all’esenzione in quanto l’immobile, sebbene non utilizzato, era destinato a future attività assistenziali.

La storia dell’edificio era complessa: un progetto di ristrutturazione per trasformarlo in una casa di riposo, iniziato nel 1985, si era arenato a causa di un contenzioso con l’impresa appaltatrice e per la scadenza delle concessioni edilizie. Per oltre un decennio, sull’immobile erano state eseguite solo opere di manutenzione ordinaria. Infine, nel 2018, l’ente aveva conferito la proprietà a un fondo di investimento immobiliare, modificandone la destinazione d’uso da ‘strumentale’ a ‘a reddito’.

Il divieto di nuove prove e la questione dell’esenzione ICI

Il contenzioso, dopo vari gradi di giudizio, era giunto in Cassazione, che aveva rinviato la causa alla Commissione Tributaria Regionale per un nuovo esame. In questa sede, l’ente previdenziale aveva prodotto una nuova perizia tecnica per dimostrare la persistente destinazione assistenziale del bene nonostante l’inutilizzo. La Commissione aveva accolto questa prova e dato ragione all’ente.

Il Comune ha impugnato nuovamente la decisione, lamentando due violazioni fondamentali:
1. Violazione procedurale: L’inammissibilità di nuovi documenti nel giudizio di rinvio, che per sua natura è a ‘struttura chiusa’ e non consente di ampliare il materiale probatorio, se non in casi eccezionali.
2. Violazione sostanziale: L’errata interpretazione del requisito della strumentalità ai fini dell’esenzione ICI. Secondo il Comune, l’inerzia pluridecennale e la successiva vendita dimostravano inequivocabilmente la perdita di tale requisito.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto integralmente il ricorso del Comune. In primo luogo, ha ribadito il principio consolidato secondo cui nel giudizio tributario di rinvio vige il divieto di acquisizione di nuove prove, sancito dall’art. 63, comma 4, del D.Lgs. 546/1992. La Commissione Tributaria Regionale aveva quindi errato nel fondare la propria decisione su una perizia prodotta tardivamente.

Nel merito, la Corte ha chiarito che, sebbene il semplice mancato utilizzo non comporti automaticamente la perdita dell’esenzione, è necessario valutare le cause di tale inutilizzo. In questo caso, il protrarsi dell’inattività per decenni, l’assenza di concreti progetti di recupero e, soprattutto, il conferimento finale a un fondo a scopo di lucro, erano elementi che, letti nel loro complesso, dimostravano in modo inconfutabile la ‘cessazione definitiva della strumentalità’ del bene. L’immobile non era più destinato, neanche potenzialmente, alle finalità istituzionali dell’ente che danno diritto all’agevolazione fiscale.

Le conclusioni

La Cassazione, ritenendo non necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso la causa nel merito, cassando la sentenza impugnata e rigettando l’originario ricorso dell’ente previdenziale. La decisione rafforza un importante principio di rigore sia processuale che sostanziale. Dal punto di vista processuale, conferma che il giudizio di rinvio non è una nuova occasione per presentare prove che si sarebbero potute e dovute produrre prima. Dal punto di vista sostanziale, stabilisce che la ‘strumentalità’ di un bene non può essere una mera dichiarazione di intenti, ma deve trovare riscontro in circostanze concrete, la cui assenza prolungata, specialmente se seguita da una destinazione a reddito, fa venire meno il presupposto per l’esenzione ICI.

È possibile produrre nuovi documenti in un giudizio tributario di rinvio?
No, di regola non è possibile. Il giudizio di rinvio a seguito di cassazione ha una ‘struttura chiusa’. L’acquisizione di nuove prove è preclusa, salvo che sia giustificata da fatti sopravvenuti o dall’impossibilità di produrle in precedenza per causa di forza maggiore.

Un immobile non utilizzato perde automaticamente il diritto all’esenzione ICI?
No, non automaticamente. L’esenzione spetta anche se il bene non è utilizzato, a condizione che il mancato utilizzo sia dovuto a una causa che non comporta la cessazione definitiva della sua ‘strumentalità’ rispetto alle attività istituzionali protette. Il giudice deve accertare caso per caso le ragioni dell’inutilizzo.

Cosa dimostra la cessazione definitiva della strumentalità di un bene ai fini dell’esenzione ICI?
Secondo la sentenza, un protratto mancato utilizzo effettivo dell’immobile per decenni, unito alla sua successiva dismissione in favore di una società commerciale per un utilizzo a fini reddituali, costituisce un forte indizio della cessazione della strumentalità e, di conseguenza, fa perdere il diritto all’esenzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 32306 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 32306 Anno 2024

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 27586-2022 R.G. proposto da:

COMUNE DI COGNOME , in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio dell’Avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende giusta procura speciale in allegato al ricorso;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’ Avvocato NOME COGNOME e dall’ Avvocato NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato in Roma, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto ;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 144/2022 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del l’UMBRIA , depositata il 21/4/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 24/9/2024 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

il Comune di Spoleto propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale dell’Umbria , in sede di rinvio da Cass. n. 9100/2020, aveva respinto l’appello del Comune avverso la sentenza n. della Commissione tributaria provinciale di Perugia, con cui era stato parzialmente accolto il ricorso proposto dall’ Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) avverso avviso di accertamento emesso dal Comune a titolo di ICI 2010;
l’ INPS resiste con controricorso;

il Comune ha da ultimo depositato memoria difensiva.

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo l ‘ente locale denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., «v iolazione e falsa applicazione dell’art. 63 del D. Lgs. n. 546/1992» per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente «consentito la produzione documentale della relazione tecnica da parte dell’INPS in un giudizio … a struttura ‘chiusa’ … (ed ave re )… poi fondato sulla stessa il proprio ragionamento teso a riconoscere l’esclusione da imposta, per l’immobile di INDIRIZZO sul presupposto della conservazione della destinazione pur a fronte del suo mancato utilizzo ultradecennale»;
1.2.la censura è fondata;

1.3. in tema di istruttoria nel processo tributario, l’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, che fa salva la produzione di nuovi documenti, non si applica nel giudizio riassunto a seguito di cassazione con rinvio della sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado, trovando applicazione la disciplina specifica del successivo art. 63, comma 4, in base al quale, essendo sostanzialmente chiusa l’istruzione, è preclusa l’acquisizione di nuove prove, in particolare documentali, salvo che sia giustificata da fatti sopravvenuti
riguardanti la controversia in decisione, da esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento o dall’impossibilità di produrli in precedenza per causa di forza maggiore (cfr. Cass. n. 28976 del 18/10/2023; Cass. n. 27736 del 2022; Cass. n. 27823 del 2018; Cass. n. 9768 del 2017);

1.4. nel caso in esame, dunque, l’INPS ben avrebbe potuto produrre la documentazione rivolta a dimostrare le cause del mancato utilizzo dell’immobile e la sua perdurante destinazione a fini assistenziali sino al grado di appello, mentre la ricorrenza dei presupposti per poter derogare al divieto di nuove attività probatorie nel giudizio di rinvio non risulta essere stata neppure allegata, né peraltro la sentenza di appello era stata riformata con una diversa qualificazione giuridica delle ragioni della domanda, avendo la Corte di legittimità disposto la cassazione con rinvio rilevando che i Giudici di appello avevano «completamente omesso il doveroso accertamento sulle ragioni effettive del “mancato utilizzo” dell’immobile onde verificare se tale circostanza fosse o meno stata idonea ad incidere sulla destinazione dell’immobile»;
1.5. alla luce di quanto precede la Commissione tributaria regionale non ha fatto buon governo dei principi di diritto affermati da questa Corte nella sua consolidata giurisprudenza, dando ingresso alla produzione di nuovi documenti (perizia tecnica), che non erano stati offerti nelle precedenti fasi di merito, e fondando esclusivamente su questi ultimi la decisione di rigetto dell’appello affermando che, in base alle suddette risultanze istruttorie, «la mancata utilizzazione dell’immobile di INDIRIZZO COGNOME non …(aveva)… comportato la perdita del diritto all’esenzione ICI di cui all’art. 7, comma 1, d.lgs. n. 504 /1992 , poiché non …(era)… stata determinata da cause riconducibili a volontà di mutamento della destinazione o di cessazione della strumentalità del bene»;
1.6. per completezza, comunque, è opportuno evidenziare che la documentazione in questione, da quanto riportato nella stessa sentenza impugnata, risultava inidonea a dimostrare la perdurante strumentalità del bene all’esercizio delle attività protette, così come esposto dal ricorrente col secondo motivo di ricorso con cui si denuncia violazione dell’art. 7, primo comma, lett. i) cit. in relazione all’utilizzo dell’immobile costituente il

requisito oggettivo per beneficiare dell’esenzione in funzione del concreto ed effettivo svolgimento delle speciali attività indicate dal Legislatore;

1.7. la Commissione tributaria regionale ha infatti evidenziato che dapprima i lavori di ristrutturazione, iniziati a partire dal 1985, per la « riconversione dell’immobile, finalizzato alla realizzazione di una casa di riposo per anziani», furono «bloccati per oltre un decennio da un contenzioso giudiziario con la … appaltatrice e poi si arenarono definitivamente anche per lo scadere delle concessioni edilizie», successivamente sull’immobile furono eseguite unicamente «opere di manutenzione ordinaria, necessarie al fine di preservare la sicurezza dell’immobile … » ed infine «con atto del 30/10/2018, l’immobile …(era)… stato conferito in proprietà al Fondo RAGIONE_SOCIALE, gestito da Invimit SGR S.p.a., che …(aveva)… modificato la destinazione d’uso dell’immobile da strumentale a reddito »;
1.8. emerge dalle suddette affermazioni che il protratto mancato utilizzo effettivo dell’immobile risultava indizio della cessazione della strumentalità del bene, come confermato anche dalla successiva dismissione dell’immobile in favore di una società commerciale per il suo utilizzo a fini reddituali;

1.9. come noto, infatti, in tema di ICI l’esenzione dall’imposta prevista dall’art. 7 comma 1, lett. i) del d.lgs. del 1992, spetta anche ove il bene non sia stato utilizzato, purché ciò sia avvenuto, come accertato dal giudice di merito, per una causa che non abbia comportato la cessazione della sua strumentalità rispetto all’esercizio delle attività protette, non potendo rilevare, come elemento ostativo ai fini del riconoscimento del beneficio, un concetto quantitativo di utilizzo, del tutto estraneo previsione normativa (cfr. Cass. n. 20515/2016);
1.10. in particolare, il mancato utilizzo effettivo dell’immobile, per essere irrilevante ai fini del riconoscimento dell’esenzione, deve avere una «causa» che ne escluda il possibile significato che sia cessata la strumentalità del bene all’esercizio delle attività protette, atteso che, pur essendo vero che la destinazione dell’immobile, per prevalere ai fini del riconoscimento dell’esenzione, non può essere una destinazione che resti concretamente inattuata, è altrettanto vero che non ogni mancato utilizzo sia capace di escludere il diritto al trattamento agevolato, ma solo quello che sia indizio di
un mutamento della destinazione o della cessazione della strumentalità del bene (cfr. Cass. n. 3445/2021);

e a detta conclusione mena (anche) la disposizione di interpretazione autentica di cui alla l. 30 dicembre 2023, n. 213, art. 1, comma 71, lett. b), alla cui stregua «gli immobili si intendono utilizzati quando sono strumentali alle destinazioni di cui all’articolo 7, comma 1, lettera i), del decreto legislativo n. 504 del 1992, anche in assenza di esercizio attuale delle attività stesse, purché essa non determini la cessazione definitiva della strumentalità.»;

quanto sin qui illustrato comporta l’accoglimento de l ricorso;

non richiedendosi, per la risoluzione della controversia, alcun altro accertamento di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ex art. 384 cod. proc. civ., primo comma, con il rigetto del ricorso introduttivo del contribuente;

le spese di lite vanno compensate tra le parti, quanto ai gradi di merito, e, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza della controricorrente quanto al giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta il ricorso introduttivo del l’ente contribuente; compensa tra le parti le spese processuali dei gradi di merito; condanna l’ente controricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre ad Euro 200,00 per esborsi, alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge, se dovuti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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