Esenzione ICI enti non commerciali e aiuti di Stato UE

Un ente religioso contesta avvisi di accertamento ICI per attività didattiche e ricettive. La Cassazione, con ordinanza interlocutoria, non decide nel merito ma rinvia la causa a pubblica udienza. La decisione è motivata dalla necessità di esaminare il ‘jus superveniens’, ovvero le nuove normative europee e nazionali in materia di aiuti di Stato che impattano direttamente sulla questione dell’esenzione ICI per enti non commerciali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione ICI Enti Non Commerciali: La Cassazione e l’Impatto degli Aiuti di Stato UE

La questione dell’esenzione ICI enti non commerciali è da tempo al centro di dibattiti giuridici e fiscali. Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione getta nuova luce sulla materia, non risolvendo il caso specifico, ma introducendo una variabile cruciale: il diritto dell’Unione Europea in materia di aiuti di Stato. La Corte ha infatti deciso di rinviare la causa a una pubblica udienza per approfondire le implicazioni di nuove normative, il cosiddetto jus superveniens, che potrebbero ridisegnare i confini dell’esenzione fiscale.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dal ricorso di un ente religioso contro due avvisi di accertamento emessi da un Comune. L’amministrazione locale richiedeva il pagamento dell’ICI per gli anni 2010 e 2011, relativa a immobili adibiti a attività didattiche e ricettive. L’ente sosteneva di aver diritto all’esenzione in quanto ente non commerciale.

La Commissione Tributaria Regionale, tuttavia, aveva respinto l’appello dell’ente. Secondo i giudici di merito, l’esenzione presuppone non solo la natura non commerciale del soggetto (requisito soggettivo), ma anche che l’attività svolta sia a titolo gratuito o dietro un corrispettivo meramente simbolico (requisito oggettivo). Nel caso della struttura ricettiva, la Commissione aveva ritenuto che essa operasse sul mercato con finalità di accoglienza turistica, perdendo così il carattere non commerciale necessario per beneficiare dell’agevolazione fiscale.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

L’ente religioso ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, articolando il proprio ricorso su quattro motivi principali:

1. Omessa motivazione: Mancata spiegazione sulla non applicabilità delle sanzioni.
2. Errata valutazione delle prove: Omesso esame di documenti che, a dire del ricorrente, dimostravano la natura non commerciale dell’attività ricettiva (svolta per gruppi di preghiera, senza servizi aggiuntivi e con un rimborso spese minimo).
3. Violazione di legge: Errata interpretazione delle norme sull’esenzione ICI.
4. Incertezza normativa: Illegittima applicazione delle sanzioni data l’obiettiva incertezza delle norme in materia.

L’Impatto dello Jus Superveniens sull’Esenzione ICI Enti Non Commerciali

Il punto focale dell’ordinanza della Cassazione non è la valutazione dei motivi di ricorso, ma il riconoscimento di un cambiamento radicale del quadro normativo. La Corte ha rilevato l’esistenza di un jus superveniens di derivazione europea che incide direttamente sulla controversia.

Si fa riferimento, in particolare, a una recente decisione della Commissione Europea (2023/2103) che, a seguito di una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha disposto il recupero dell’aiuto di Stato incompatibile concesso dall’Italia sotto forma di esenzione ICI agli enti non commerciali. Questo significa che l’esenzione stessa è stata qualificata come un potenziale aiuto di Stato che può falsare la concorrenza.

La Regola ‘De Minimis’

La Corte sottolinea anche l’importanza della regola de minimis. Questo principio europeo consente aiuti di Stato di importo limitato, ritenendo che non incidano significativamente sugli scambi tra Stati membri. La sua applicazione potrebbe salvare alcune esenzioni dal recupero.

Le Motivazioni della Corte

Alla luce di questo scenario normativo complesso e in evoluzione, che intreccia diritto tributario nazionale, decisioni della Commissione Europea e sentenze della Corte di Giustizia UE, la Cassazione ha ritenuto di non poter decidere immediatamente la causa. Le questioni sollevate dal jus superveniens – relative al recupero dell’aiuto e ai limiti di applicazione della regola de minimis – sono state giudicate di tale rilevanza da richiedere un approfondimento in una pubblica udienza. La Corte, quindi, sospende il giudizio per esaminare in modo più completo le nuove norme e il loro impatto sul caso specifico, garantendo un contraddittorio pieno tra le parti su questi nuovi e decisivi profili.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria non fornisce una risposta definitiva sul diritto all’esenzione ICI enti non commerciali nel caso di specie, ma segna un punto di svolta. Evidenzia come la valutazione di un tributo nazionale sia ormai indissolubilmente legata alle regole europee sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato. Gli enti che hanno beneficiato di tali esenzioni in passato dovranno ora confrontarsi con un quadro giuridico più complesso, in cui la natura non commerciale delle loro attività sarà vagliata anche alla luce del diritto dell’Unione Europea. La decisione finale, che seguirà la pubblica udienza, è attesa con grande interesse per le importanti implicazioni che avrà su innumerevoli casi simili.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha ritenuto necessario rinviare la decisione a una pubblica udienza a causa dell’entrata in vigore di nuove e complesse normative europee e nazionali (il cosiddetto ‘jus superveniens’) in materia di aiuti di Stato, che influenzano direttamente la questione dell’esenzione ICI.

Cosa si intende per ‘jus superveniens’ in questo contesto?
Si riferisce a una decisione della Commissione Europea del 2023 e a una nuova legge nazionale che recepiscono una sentenza della Corte di Giustizia UE. Questa normativa qualifica l’esenzione ICI come un potenziale aiuto di Stato e ne disciplina il recupero, introducendo anche la regola ‘de minimis’ per gli aiuti di piccolo importo.

Questa ordinanza significa che l’ente religioso ha perso la sua battaglia per l’esenzione ICI?
No, l’ordinanza non è una decisione sul merito della questione. È un provvedimento interlocutorio che sospende il giudizio per permettere alla Corte di analizzare approfonditamente le nuove normative. L’esito finale della controversia è ancora incerto e dipenderà dalla trattazione nella futura udienza pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6036 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6036 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 06/03/2025

ICI IMU Accertamento

ORDINANZA Interlocutoria

sul ricorso iscritto al n. 6460/2022 R.G. proposto da Congregazione delle Suore dell’Apostolato Cattolico (01384080584), in persona del suo legale rappresentante p.t. Suor NOME COGNOME con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; pec: EMAIL) che la rappresenta e difende -ricorrente –

contro

Roma Capitale (P_IVA), in persona del suo Sindaco p.t. , rappresentata e difesa dall’ avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALEEMAILcomuneEMAIL;);

-controricorrente –

avverso la sentenza n. 3654/2021, depositata il 20 luglio 2021, della Commissione tributaria regionale del Lazio;

udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 14 novembre 2024, dal Consigliere dott. NOME COGNOME

Rilevato che:

-con sentenza n. 3654/2021, depositata il 20 luglio 2021, la Commissione tributaria regionale del Lazio ha rigettato l’appello proposto dalla parte, odierna ricorrente, così confermando il decisum di prime cure recante rigetto dell’impugnazione di due avvisi di accertamento emessi da Roma Capitale per il recupero a tassazione dell’ICI dovuta dalla contribuente per gli anni 2010 e 2011, relativamente al possesso di unità immobiliari adibite ad attività didattica e ricettiva;

1.1 -per quel che qui ancora rileva, il giudice del gravame ha considerato che:

-l’agevolazione prevista dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. i ), – presupponendo la ricorrenza del requisito soggettivo (natura non commerciale dell’Ente) e di quello oggettivo (correlato all’attività svolta) quanto a quest’ultimo implicava lo svolgimento di attività a titolo gratuito ovvero dietro percezione di un importo simbolico; e, sotto tale profilo, non rilevava la destinazione degli utili conseguiti dallo svolgimento dell’attività economica né il (pur) «dedotto deficit di esercizio, ove si consideri, del resto, che il volume d’affari della congregazione contribuente è stato, nell’anno 2011, di € 7.217.605»;
in ordine, allora, alla struttura ricettiva (casa per ferie INDIRIZZO) sita alla INDIRIZZO, rilevava la non concludenza delle «affermazioni, invero apodittiche, dell’appellante» quanto al «carattere esclusivamente religioso della attività ricettiva», atteso che la struttura «non appare affatto finalizzata ad ospitare determinate categorie di utenti, ma si pone sul mercato quale operatore (anche) con finalità di accoglienza turistica, come il Comune aveva dedotto in prime cure, anche facendo riferimento al contenuto del sito internet.»;
-la Congregazione delle Suore dell’Apostolato Cattolico ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di quattro motivi;

Roma capitale resiste con controricorso.

Considerato che:

-il ricorso è articolato sui seguenti motivi:

1.1 – col primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la ricorrente denuncia nullità della sentenza, in relazione all’art. 112 cod. proc. civ., per omessa motivazione, assumendo, in sintesi, che il giudice del gravame aveva implicitamente rigettato l’eccezione articolata da essa esponente in ordine alla non debenza delle sanzioni «senza in alcun modo estrinsecare il percorso logico giuridico seguito per disattendere una domanda formulata»;
1.2 -il secondo motivo espone la denuncia di nullità della sentenza « per violazione del disposto normativo di cui all’art. 360 c.p.c. n. 5, letto con riferimento agli art. 115 e 116 c.p.c.» sull’assunto che il giudice del gravame -peraltro «valorizzando deduzioni … riferite ad immobile non afferente all’odierna ricorrente », in quanto gli avvisi di accertamento facevano riferimento «ad un immobile, sito in INDIRIZZO, non di proprietà dell’odierna ricorrente » – aveva omesso di esaminare le deduzioni, ed allegazioni (dichiarazioni di terzi), istruttorie che davano conto di uno svolgimento dell’attività ricettiva con modalità non commerciali, atteso che:
-l’attività in questione veniva svolta in favore di «gruppi di preghiera e famiglie legate alle Parrocchie della Congregazione»;

non veniva offerto alcun servizio agli ospiti della struttura («a parte la messa a disposizione della struttura» stessa), ospiti che in autonomia provvedevano « … all’approvvigionamento degli alimenti e … loro preparazione … a dotarsi di biancheria da letto, da bagno e da

cucina … oltreché ad effettuare la pulizia degli ambienti e della biancheria.»;

non veniva versato alcun corrispettivo per l’utilizzo della struttura siccome rimborsato «unicamente un costo mai eccedente le spese di conservazione e gestione dell’immobile stesso, segnatamente una mera offerta»;

1.3 -col terzo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la ricorrente denuncia violazione di legge in relazione al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, al d.l. 4 luglio 2006, n. 223, art. 39, conv. in l. 4 agosto 2006, n. 248, al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 7, ed all’art. 2729 cod. civ., deducendo, in sintesi, che il giudice del gravame avrebbe dovuto esaminare le prodotte dichiarazioni di terzi, legittimamente utilizzabili nel processo tributario, per vag liare la tipologia delle attività svolte nell’unità immobiliare in contestazione, dovendosi ritenere esenti da imposizione tanto « l’ospitalità religiosa correlata all’accoglienza ed all’ospitalità delle consorelle» quanto l’ospitalità di «gruppi di preghiera … posta in essere in assenza di finalità di lucro.»;
1.4 -il quarto motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., reca la denuncia di violazione di legge con riferimento al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 8, al d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, art. 6, comma 2, ed alla l. 27 luglio 2000, n. 212, art. 10, comma 3, deducendo la ricorrente che illegittimamente il giudice del gravame aveva escluso i presupposti di disapplicazione delle sanzioni, atteso che le condizioni di obiettiva incertezza normativa si correlavano, nella fattispecie, alla circostanza che «sino al dicembre 2012 -immutato l’utilizzo dei beni la ricorrente Congregazione nessun atto impositivo ricevuto – dacché la convinzione di ben operare in tema di esenzione » oltreché all’assenza di « orientamenti
giurisprudenziali in un senso orientati … di precedenti specifici della giurisprudenza di legittimità all’epoca dei fatti contestati »;

2. -in via preliminare di merito, va rilevato che la definizione della questione di fondo sottesa ai motivi di ricorso -che hanno riguardo all’ICI dovuta dalla contribuente per gli anni 2010 e 2011 – implica la considerazione dello jus superveniens che involge la disciplina eurounitaria degli aiuti di Stato, e del loro recupero; disciplina, questa, conseguente alla decisione 2023/2103 della Commissione, del 3 marzo 2023, che a seguito dell’annullamento della decisione 2013/284/UE, del 19 dicembre 2012, della Commissione (giusta sentenza della CGUE, 6 novembre 2018, cause riunite da C-622/16P a C-624/16P, RAGIONE_SOCIALE) -ha, per l’appunto, disposto il recupero dell’ aiuto incompatibile «concesso nell’ambito della misura di cui all’articolo 1 della decisione 2013/284/UE, ossia l’esenzione dall’imposta comunale sugli immobili (ICI) concessa agli enti non commerciali che svolgevano negli immobili esclusivamente le attività elencate all’articolo 7, comma 1, lettera i), del decreto legislativo n. 504/92.» (art. 1);
– la decisione della Commissione, a sua volta, va correlata alla (pur) prevista applicazione della regola cd. de minimis che «ha lo scopo di consentire, per gli aiuti di Stato di importo limitato, una deroga alla regola secondo cui ogni aiuto, anteriormente alla sua attuazione, deve essere notificato alla Commissione» e «mira a semplificare gli oneri amministrativi delle imprese, della Commissione e degli Stati membri (v., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2002, Italia/Commissione, C310/99, EU:C:2002:143, punto 94), partendo dal principio, ricordato al considerando 3 di tale regolamento, che gli aiuti per un importo che non supera il massimale «de minimis» non incidono sugli scambi tra gli Stati membri e non sono idonei a falsare la concorrenza (così, ex
plurimis , CGUE, 28 ottobre 2020, causa C-608/19, INAIL, punti 26 e 41);

e va tenuto conto, altresì, del dato normativo nazionale (d.l. 16 settembre 2024, n. 131, art. 16bis , conv. in l. 14 novembre 2024, n. 166) che, a sua volta, ha dettato «Misure urgenti per l’applicazione della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 6 novembre 2018, relative alle cause riunite da C-622/16 P a C-624/16 P, e delle decisioni della Commissione europea del 19 dicembre 2012 e del 3 marzo 2023»;

si pongono (così) profili di applicazione dello jus superveniens che -a vario titolo interferendo tra di loro in ragione del disposto recupero e dei suoi (pur) previsti limiti -sottendono la particolare rilevanza delle questioni da trattare che, pertanto, giustifica la loro rimessione in pubblica udienza (Cass. Sez. U., 5 giugno 2018, n. 14437; Cass., 1 agosto 2017, n. 19115; Cass., 6 marzo 2017, n. 5533).

P.Q.M.

La Corte, rinvia il ricorso a nuovo ruolo per la sua trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 14 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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