Edificabilità terreno: quando si paga l'ICI?

Con la sentenza n. 34599 del 30/12/2019, la Cassazione Civile, Sez. 5, ha stabilito che l’edificabilità di un terreno ai fini ICI si basa sulla sua qualificazione nel Piano Regolatore Generale (PRG), non sull’uso effettivo. Anche se un’area è destinata a verde pubblico o ha vincoli cimiteriali, la sua natura edificabile ai fini fiscali non viene meno. Tali vincoli possono incidere sulla determinazione del valore venale, ma non sulla classificazione del terreno stesso. La Corte ha rigettato il ricorso dei contribuenti, confermando che l’onere di dimostrare la mancanza di edificabilità spetta a chi la contesta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 luglio 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

La questione della edificabilità terreno ai fini fiscali è un tema complesso e spesso fonte di contenzioso. Quando un’area può essere considerata edificabile e quindi tassabile ai fini ICI (ora IMU), anche se vincoli specifici ne limitano di fatto l’utilizzo? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 34599/2019, offre chiarimenti decisivi, stabilendo un principio fondamentale: conta la qualificazione astratta nel piano urbanistico, non l’uso concreto.

Il caso: ICI su un terreno con vincoli

Alcuni contribuenti hanno impugnato avvisi di liquidazione ICI per gli anni dal 2003 al 2006 relativi a un terreno di loro proprietà. La loro tesi era duplice: il terreno non era edificabile e, in ogni caso, era adibito a coltivazioni agricole.
In secondo grado, la Commissione Tributaria Regionale aveva parzialmente accolto le ragioni del Comune, pur riducendo il valore imponibile del 30% in considerazione di alcuni fattori (distanza dal centro, difficoltà di costruzione, uso agricolo). Insoddisfatti, i contribuenti hanno presentato ricorso in Cassazione.

I motivi del ricorso dei contribuenti

I ricorrenti hanno basato il loro appello su cinque motivi principali:
1. Difetto di legittimazione processuale del Comune: Sostenevano che l’appello del Comune fosse nullo perché mancava l’autorizzazione della giunta comunale.
2. Violazione dell’onere della prova: Il Comune non aveva prodotto in giudizio la delibera di autorizzazione.
3. Carenza di motivazione degli avvisi di accertamento: Gli avvisi non erano sufficientemente dettagliati.
4. Effettiva non edificabilità: Nonostante la classificazione nel P.R.G., il terreno era destinato a verde pubblico e sottoposto a vincoli cimiteriali.
5. Errata valutazione: La Corte di merito aveva applicato un valore omogeneo a particelle con caratteristiche diverse.

L’Edificabilità Terreno secondo la Cassazione

Il cuore della decisione della Corte riguarda il quarto motivo, il più rilevante dal punto di vista sostanziale. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: ai fini della determinazione della base imponibile ICI, l’edificabilità terreno deve essere desunta dalla qualificazione attribuita all’area nel Piano Regolatore Generale (P.R.G.) adottato dal Comune.

La circostanza che l’area sia di fatto utilizzata per l’agricoltura o che sia soggetta a vincoli specifici (come la destinazione a verde pubblico o la vicinanza a un cimitero) non ne esclude automaticamente la natura edificabile ai fini fiscali. Tali elementi, precisa la Corte, possono influenzare il valore venale concreto del bene, ma non la sua classificazione come “area edificabile”.
Nel caso specifico, il certificato urbanistico indicava che l’area era in una zona “F3”, destinata ad attrezzature di uso collettivo, una classificazione che non esclude l’attività edificatoria.

Altri principi affermati dalla Corte

La sentenza è interessante anche per altri due punti:
* Rappresentanza del Comune: La Corte ha chiarito che il Sindaco ha il potere istituzionale di rappresentare il Comune in giudizio, senza necessità di una specifica autorizzazione della giunta, a meno che lo statuto comunale non lo preveda espressamente. In tal caso, spetta alla parte che contesta la legittimità (il contribuente) provare l’esistenza di tale norma statutaria e la sua violazione.
* Motivazione dell’avviso di accertamento: Un avviso è considerato sufficientemente motivato quando permette al contribuente di comprendere la pretesa tributaria (soggetto, oggetto, importo) e di esercitare il proprio diritto di difesa. Non è necessario che l’atto contenga una disamina di ogni possibile contro-argomentazione.

Le motivazioni

La Corte ha rigettato tutti i motivi di ricorso. Sulla questione centrale dell’edificabilità, la motivazione risiede nell’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 1, lett. b), del D.Lgs. 504/1992 (legge ICI). La norma lega la nozione di area fabbricabile alla sua qualificazione negli strumenti urbanistici. Pertanto, la destinazione a verde pubblico o la presenza di altri vincoli non eliminano la potenzialità edificatoria astratta, che è il presupposto dell’imposta. Tali vincoli rilevano in un secondo momento, nella quantificazione del valore venale, che deve tenere conto di tutte le caratteristiche, positive e negative, del bene al momento dell’imposizione.

Le conclusioni

La sentenza consolida un orientamento fondamentale per i proprietari di terreni. La sola classificazione di un’area come “edificabile” nel P.R.G. è sufficiente a renderla tassabile come tale, anche in presenza di un uso agricolo o di vincoli che ne limitano lo sfruttamento. Il contribuente che ritenga ingiusta l’imposta non potrà contestare la classificazione in sé, ma dovrà piuttosto agire sulla quantificazione del valore, dimostrando come i vincoli esistenti ne riducano concretamente il valore di mercato. È quindi essenziale, prima di un acquisto o in sede di dichiarazione fiscale, verificare attentamente non solo l’uso attuale di un terreno, ma soprattutto la sua qualificazione urbanistica ufficiale.

Un terreno utilizzato per l’agricoltura è sempre esente da ICI/IMU come area edificabile?
No. Se il Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune lo classifica come ‘area edificabile’, questa è la sua natura ai fini fiscali, indipendentemente dall’uso agricolo effettivo. L’uso concreto può al massimo influire sulla stima del valore venale.Un vincolo a ‘verde pubblico’ su un’area la rende automaticamente non edificabile ai fini fiscali?
No. La Cassazione chiarisce che l’edificabilità terreno dipende dalla sua qualificazione astratta nel PRG. Il vincolo può ridurre significativamente il suo valore di mercato, ma non ne annulla la natura edificabile ai fini impositivi, a meno che non escluda in modo assoluto e inderogabile qualsiasi tipo di intervento edilizio.

Chi deve provare che il Sindaco non era autorizzato a proporre appello per il Comune?
Il contribuente che solleva l’eccezione. La rappresentanza processuale spetta di norma al Sindaco. Spetta quindi alla parte che contesta la validità degli atti dimostrare l’esistenza di una norma specifica (nello statuto comunale) che richieda un’autorizzazione aggiuntiva (es. delibera di giunta) e provare che tale autorizzazione manchi.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34599 Anno 2019

2019

2422

Civile Sent. Sez. 5 Num. 34599 Anno 2019

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/12/2019

SENTENZA

sul ricorso 13776-2014 proposto da: NOMECOGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOMECOGNOME che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME giusta da : COGNOME in ROMA avvocato difende giusta delega a margine;

– ricorrenti –

COMUNE DI COGNOME in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME giusta delega in calce; tempore, COGNOME , COGNOME

– contrdricorrente –

avverso GLYPH enza GLYPH 2014 GLYPH la GLYPH sent n. GLYPH 404/ della COMM.TRIB.REG.SEZ.DIST. GLYPH GLYPHil di GLYPH positata GLYPH FOGGIA, de 19/02/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/11/2019 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME; pubblica NOME

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. COGNOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; per udito per i ricorrenti l’Avvocato COGNOME per delega dell’Avvocato COGNOME che ha chiesto l’accoglimento; udito per il controricorrente l’Avvocato COGNOME che ha chiesto il rigetto. delega che ha

R.G. 13776/2014

ESPOSIZIONE DEI FATTI DI CAUSA

1. De NOME COGNOME NOME COGNOME COGNOME Cesare Vittorio, COGNOME NOME NOMECOGNOME COGNOME Cesare Vittorio NOME COGNOME e COGNOME NOME impugnavano l’avviso di liquidazione Ici per li anni dal 2003 al 20 relativa ad un terreno sostenendo che l’imposta non era dovuta in quanto esso non era edificabile e, quand’anche lo fosse, era adibito a coltivazioni agric La commissione tributaria provinciale di Foggia accoglieva il ricorso. Propos appello da parte del Comune, la CTR del Piemonte lo accoglieva in parte decurtando il valore dell’area del 30% in considerazione del fatto che il fo era lontano dai centro abitato, che sussistevano difficoltà obiettive n costruzione degli edifici e che il fondo medesimo era adibito a coltivazi agricole.
2. Avverso la sentenza della CTR propongono ricorso per cassazione i contribuenti affidato a cinque motivi illustrati con memoria. Il Comune Lesina si è costituito in giudizio con controricorso.

ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo i ricorrenti deducono nullità della sentenza, ai sen all’articolo 360, comma 1, numero 4, cod. proc civ., dato che la CTR non si pronunciata in ordine all’eccezione di difetto di legittimazione processuale Comune di Lesina in quanto mancava o comunque non era stata prodotta la delibera n. 131/2013 della giunta comunale autorizzativa del sindaco a proporre appello.

2. Con il secondo motivo deducono violazione di legge, ai sensi all’articol 360, comma 1, numero 3, cod, proc, civ., in reazione in relazione all’art. 26 cod. civ. in quanto, nel caso in cui si ritenesse che l’eccezione di dife legittimazione processuale del Comune di Lesina fosse stata implicitamente rigettata, la CTR non avrebbe considerato che l’ente impositore non aveva

assolto l’onere della prova circa la volontà del Comune, validamente espressa di proporre l’appello.

3. Con il terzo motivo deducono violazione di legge, ai sensi all’artic 360, comma 1, numero 3, cod. proc. civ., per aver la CTR desunto la completezza della motivazione degli avvisi di accertamento dal fatto che contribuenti avevano potuto difendersi nel merito.

4. Con il quarto motivo deducono violazione di legge, ai sensi all’artic 360, comma 1, numero 3, cod. proc. civ., in quanto la CTR non ha considerato che le aree di che trattasi, benché comprese secondo il P.R.G. in ambit edificabile, erano destinate a verde pubblico e sottoposte a vincoli cimiter per il che dovevano ritenersi non edificabili.

5. Con il quinto motivo deducono violazione di legge, ai sensi all’artic 360, comma 1, numero 3, cod. proc. civ., per aver la CTR attribuito ai fondi valore omogeneo, ancorché decurtato del 30% rispetto a quello accertato dal Comune, senza distinguere le varie parti che avevano caratteristiche diverse che non potevano essere considerate uniformi dal punto di vista del valore.

6. Osserva la Corte che i primi due motivi di ricorso, da esaminars congiuntamente in quanto connessi, sono infondati. Occorre premettere che questa GLYPHgià GLYPH il Corte GLYPH affermato ha GLYPH GLYPH o secondo GLYPH principi GLYPH i cu la rappresentanza processuale del Comune, nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, spetta istituzionalmente ai sindaco, cui compete, in esclusiva, il potere di conferire al difensore la procura alle liti senza ne di autorizzazione della giunta municipale, salvo che una disposizione statutar la richieda espressamente, dovendo in tal caso la parte interessata provare la carenza di tale autorizzazione producendo idonea documentazione (Cass. n. 4583 del 15/02/2019; Cass n. 13968 del 10/06/2010). Nel caso che occupa i contribuenti deducono che la delibera della giunta sussiste e, be conoscendone gli estremi, si dolgono del fatto che essa non è stata prodotta i giudizio. Ora, a tacer del fatto che i ricorrenti non hanno trascritto nel ri contenuto di detta delibera e neppure l’hanno prodotta, non ottemperando all’onere della specificità, va considerato che, trattandosi di atto consul presso gli uffici comunali, è escluso l’obbligo di produrlo in capo al comune.
7. Il terzo motivo di ricorso è infondato e la statuizione della sent impugnata in punto di esaustività della motivazione degli avvisi accertamento va confermata, ancorché con diversa motivazione. Va premesso che questa Corte ha già affermato il principio secondo cui, in tema di impos comunale sugli immobili, l’obbligo motivazionale dell’accertamento deve ritenersi adempiuto tutte le volte in cui il contribuente sia stato posto in di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali e, quind contestare efficacemente l'”an” ed il “quantum” dell’imposta. In particolar requisito motivazionale esige, oltre alla puntualizzazione degli estr soggettivi ed oggettivi della posizione creditoria dedotta, soltanto l’indic dei fatti astrattamente giustificativi di essa, che consentano di delim l’ambito delle ragioni adducibili dall’ente impositore nell’eventuale succes fase contenziosa, restando, poi, affidate al giudizio di impugnazione dell’att questioni riguardanti l’effettivo verificarsi dei fatti stessi e la loro dare GLYPH la sostegno GLYPH GLYPH GLYPH Cass. al GLYPH positiva pretesa im GLYPH ( ex GLYPH multis, n. 26431 del 08/11/2017 ). Dall’esame dell’avviso di accertamento che i ricorrenti hanno trascritto nel ricorso emerge la sussistenza degli eleme necessari affinché i contribuenti venissero a conoscenza della pretes impositiva e potessero esplicare una valida difesa, tenuto conto che per ogn mappale è indicata la natura edificabile ed il valore unitario.
8. Il quarto motivo è infondato. Occorre premettere che la corte legittimità ha più volte precisato che, in tema d’ICI, a seguito dell’entr vigore degli artt. 11 quaterdecies, comma 16, del d.l. n. 203 del 2005, convertito dalla I. n. 248 del 2005, e 36, comma 2, del d.l. n. 223 dei 2 convertito dalla I. n. 248 del 2006, che hanno fornito l’interpretaz autentica dell’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 504 del 1992, l’edif di un’area, ai fini della determinazione della base imponibile, da effettua base al valore venale e non a quello catastale, deve essere desunta dall qualificazione attribuitale nel piano regolatore generale adottato dal Comun salva, però, la necessità di valutare la maggiore o minore attualità d potenzialità edificatorie dell’immobile in ragione delle concrete condiz esistenti al momento dell’imposizione ( ex multis, Cass. n. 24308 del
29/11/2016; Cass. n. 12377 del 15/06/2016 ). Ne consegue che la circostanza che l’area sia qualificata come edificabile dal P.R.G. ne esclude per ciò sol natura agricola e non rileva il fatto che il piano di lottizzazione abbia prev concreta destinazione di talune aree a verde o a viabilità con concentrazion della cubatura solo su altre aree. Tale circostanza può solamente influire s valore venale concreto. Pertanto, benché il terreno sia qualific nominalmente dal PRG come destinato a verde pubblico o sussistano vincoli che ne limitano l’edificabilità, occorre accertare, caso per caso, quali inte edificatori siano consentiti ai privati ( Cass. n. 24122 dei 13/10/2017; C n. 17811 del 19/7/2017; Cass n. 14503 del 15/07/2016, Cass. n. 14763 del 15/07/2015 ). Nel caso che occupa emerge dai certificato urbanistico, che ricorrenti hanno riprodotto nel ricorso, che le aree di che trattasi hanno c destinazione urbanistica quella di zona territoriale omogea F3 ove è prevista realizzazione di attrezzature di uso collettivo, di talché non è esclusa l’a edificatoria.
9. 11 quinto motivo è inammissibile in quanto con esso i contribuenti richiedono la rivalutazione della decisione di merito assunta dalla CTR che no può essere compiuta dalla Corte di legittimità salvo che il vizio non ven dedotto, nei limiti consentit, sotto il profilo dell’inadeguatezza motivazion

10. Il ricorso va, dunque, rigettato e le spese processuali, liquidate c da dispositivo, seguono ia soccombenza. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente ai 30 gennaio 2013 ed è respinto, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi delia L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 1 (Disposizioni per la formazione dei bilancio annuale e piuriennale dello Stat Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto l’art. 13, comma 1 quater al te unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza dell’obbligo versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di cont unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralment rigettata.

P.Q.M.

La corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti a rifondere al Comun Lesina le spese processuali che liquida in curo 5.000,00, oltre al rimborso de

re spese dello Stato spese forfettarie nella misura del 15% ed oltre agli accessori di legge dell’art. 13, comma 1 duater, del d.p.r. l 2002, dà atto della n. 115 de sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ri dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello d ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13. est c e per casorap – I pa trocinio ar l ti GLYPH · ,/ i lesa 6, -GLYPH Eal. mt “,

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dei giorno 8 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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