Edificabilità fiscale: quando si paga l'ICI?

Un contribuente ha contestato un avviso di accertamento ICI su un’area classificata come edificabile dal nuovo piano regolatore, eccependo un preesistente vincolo di inedificabilità e un asservimento. La Corte di Cassazione ha stabilito che, ai fini dell’edificabilità fiscale, è determinante la classificazione nel piano regolatore generale adottato dal Comune, anche prima della sua approvazione definitiva. Eventuali vincoli non eliminano l’obbligo di pagare l’imposta, ma possono incidere sulla determinazione del valore venale del terreno, che costituisce la base imponibile. Il ricorso è stato respinto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Edificabilità Fiscale e ICI: L’Adozione del PRG è Sufficiente

Quando un terreno diventa legalmente ‘edificabile’ e, di conseguenza, soggetto a tassazione come tale? La questione dell’edificabilità fiscale è un tema cruciale per i proprietari di aree, poiché il passaggio da terreno agricolo a edificabile comporta un significativo aumento del carico impositivo. Con l’ordinanza n. 9532/2023, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per il fisco, conta il momento in cui il Comune adotta il Piano Regolatore Generale (PRG), a prescindere da approvazioni successive o vincoli preesistenti.

I Fatti del Caso: Il Contribuente e l’Avviso di Accertamento

Un contribuente si è visto recapitare un avviso di accertamento per omessa dichiarazione ICI relativa all’anno 2008. L’imposta era richiesta su alcune aree che, a seguito dell’adozione di un nuovo Piano Regolatore Generale da parte del Comune, erano state classificate come ‘zona C3 di espansione residenziale-turistica’, divenendo quindi fabbricabili.
Il proprietario ha impugnato l’atto, sostenendo che su quei terreni gravava, fin dal 1992, un vincolo di inedificabilità assoluta. Inizialmente, la Commissione Tributaria Provinciale gli ha dato ragione. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, ha ribaltato la decisione, accogliendo le ragioni del Comune. Secondo i giudici di secondo grado, la qualifica di area edificabile discende direttamente dalla classificazione nel PRG adottato, indipendentemente dall’approvazione regionale o da piani attuativi. Contro questa sentenza, il contribuente ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’Edificabilità Fiscale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del contribuente, consolidando un orientamento giurisprudenziale ormai stabile in materia di edificabilità fiscale.

Il Principio dell’Adozione del Piano Urbanistico

Il punto centrale della decisione si basa sull’interpretazione autentica fornita dalla normativa (in particolare l’art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006). Secondo questa norma, un’area deve essere considerata edificabile ai fini ICI dal momento in cui viene qualificata come tale nel piano regolatore generale adottato dal Comune. Non è necessario attendere né l’approvazione definitiva del piano da parte dell’ente sovraordinato (la Regione), né l’adozione di strumenti urbanistici attuativi.
Questa ‘potenzialità edificatoria’, anche se solo in itinere, costituisce un elemento oggettivo che incrementa il valore del terreno e rappresenta, quindi, un indice di capacità contributiva tassabile ai sensi dell’art. 53 della Costituzione.

L’Irrilevanza dei Vincoli ai Fini dell’An Debetur

Il contribuente lamentava che la Commissione Regionale non avesse considerato il vincolo di inedificabilità e l’asservimento permanente dell’area ad altri immobili, fattori che, a suo dire, azzeravano il valore venale. La Cassazione ha chiarito che tali elementi non sono sufficienti a escludere la debenza dell’imposta (an debeatur). Eventuali vincoli, la ridotta dimensione del lotto o la necessità di accorpamento con fondi vicini non eliminano la natura edificabile del terreno. Tali circostanze, infatti, incidono sulla sola determinazione del valore venale dell’area, che è la base per calcolare l’imposta (quantum debeatur), ma non ne cancellano il presupposto impositivo.

Le Motivazioni della Sentenza

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione richiamando numerosi precedenti conformi, inclusa una pronuncia della Corte Costituzionale. È stato affermato che la potenzialità edificatoria, anche se non immediatamente concretizzabile, è un vantaggio economico rilevante. Il criterio del valore venale permette di adeguare la valutazione alle specifiche condizioni di fatto del bene, incluse le probabilità, più o meno elevate, di rendere attuali le potenzialità edificatorie. La Corte ha implicitamente ritenuto che, applicando questo principio consolidato, la Commissione Regionale avesse correttamente considerato irrilevanti gli argomenti del contribuente ai fini dell’esclusione totale dell’imposta. Pertanto, non vi è stata alcuna omissione di pronuncia. I vincoli esistenti, se non determinano una inedificabilità assoluta e permanente, non escludono la tassazione ma possono al massimo ridurre il valore commerciale dell’immobile, aspetto che deve essere adeguatamente provato dal contribuente in sede di merito.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Proprietari di Terreni

L’ordinanza in esame offre un’importante lezione pratica: i proprietari di terreni devono monitorare attentamente l’iter di adozione dei nuovi strumenti urbanistici comunali. Dal momento in cui il consiglio comunale adotta una delibera che classifica un’area come edificabile, scatta l’obbligo di pagare l’imposta comunale (oggi IMU) sulla base del suo valore venale come area fabbricabile. Appellarsi a vincoli preesistenti o alla mancanza di piani attuativi non è, di regola, sufficiente per evitare la tassazione. Tali elementi potranno essere utilizzati per sostenere un valore di mercato più basso e, di conseguenza, un’imposta meno onerosa, ma non per escludere del tutto la soggettività passiva del tributo.

Da quale momento un’area si considera edificabile ai fini del pagamento dell’ICI (ora IMU)?
Un’area si considera edificabile fiscalmente dal momento della sua qualificazione come tale nel Piano Regolatore Generale (PRG) adottato dal Comune, anche se non ancora approvato in via definitiva dalla Regione o privo di piani attuativi.

Un vincolo di inedificabilità o un asservimento a un altro immobile escludono il pagamento dell’imposta?
No. Secondo la Corte, eventuali vincoli, se non determinano una inedificabilità assoluta e permanente, non escludono la debenza dell’imposta. Tali fattori possono però incidere sulla determinazione del valore venale dell’area, riducendo la base imponibile su cui si calcola il tributo.

L’approvazione finale del Piano Regolatore Generale (PRG) da parte della Regione è necessaria per considerare un’area fiscalmente edificabile?
No, non è necessaria. La sola adozione del PRG da parte del Comune è sufficiente a far sorgere il presupposto impositivo, in quanto attribuisce al terreno una potenzialità edificatoria che ne incrementa il valore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 9532 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 9532 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso 19528/2018 proposto da:

NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE), nato a Agrigento il DATA_NASCITA ed ivi residente alla INDIRIZZO, rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE), presso il cui studio in Roma, alla INDIRIZZO, elegge domicilio (indirizzo pec: EMAIL; n. fax: NUMERO_TELEFONO);

-ricorrente –

contro

Comune di Agrigento (C.F.: CODICE_FISCALE), in persona del Sindaco e legale rappresentante p.t., domiciliato per la carica presso il Palazzo Comunale, autorizzato a resistere nel presente giudizio con determinazione sindacale n. 87 del 13/7/2018, rappresentato e difeso, come da procura in calce al

ICI -Omessa dichiarazione aree divenute edificabili -Perenne asservimento ad altri immobili

contro

ricorso, d all’ AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE; indirizzo di posta elettronica: EMAIL; pec: EMAIL) ed elettivamente domiciliato presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, in INDIRIZZO;

-controricorrente –

-avverso la sentenza n. 1172/12/2018 emessa dalla CTR Sicilia in data 14/03/2018 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO;

Ritenuto in fatto

COGNOME NOME proponeva ricorso davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Agrigento avverso un avviso di accertamento ICI per l’anno 2008 riguardante l’omessa dichiarazione di aree divenute fabbricabili a seguito del loro inserimento nel PRG adottato dal Comune e classificate in zona C3 di espansione residenziale-turistica.

La Commissione Tributaria Provinciale accoglieva il ricorso, evidenziando che sui terr eni oggetto dell’accertamento era stato costituito sin dal 1992 un vincolo di inedificabilità assoluta.

Sull’appello del Comune di Agrigento, la Commissione Tributaria Regionale Veneto accoglieva il gravame, affermando che l’edificabilità di un’area dov eva essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel PRG adottato dal Comune, a prescindere dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi, che il contribuente avrebbe dovuto dimostrare no n solo l’esistenza di atti citati nell’avviso a lui sconosciuti, ma anche che gli stessi erano necessari per integrarne la motivazione, che la delibera di Giunta Comunale n. 65 del 27.5.2011 (a cui l’atto impugnato faceva riferimento), con la quale il Comune aveva preso a riferimento i valori medi individuati in una relazione tecnicoestimativa dell’RAGIONE_SOCIALE, risultava regolarmente pubblicata e che, pertanto, il contribuente era stato posto in grado di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali.
Avverso la sentenza della CTR propone ricorso per cassazione COGNOME NOME sulla base di quattro motivi. Il Comune di Agrigento ha resistito

con controricorso.

Ritenuto in diritto

Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione degli artt. 112 e 277 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per aver la CTR omesso di pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità dell’appello proposto dal Comune, avendo il Sindaco conferito la delega a ricorrere in appello al funzionario responsabile del RAGIONE_SOCIALEo Tributi NOME COGNOME, pur in presenza della specifica figura dirigenziale preposta al RAGIONE_SOCIALE NOME AVV_NOTAIO, nel cui ambito il servizio risultava incardinato.
1.1. Il motivo è infondato.

Sebbene la C TR abbia effettivamente omesso di pronunciarsi sull’eccezione in oggetto, alla luce dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo come costituzionalizzato nell’art. 111, comma 2, Cost., nonché di una lettura costituzionalmente orientata dell’attuale art. 384 c.p.c. ispirata a tali principi, una volta verificata l’omessa pronuncia su un motivo di gravame, la Suprema Corte può omettere la cassazione con rinvio della sentenza impugnata e decidere la causa nel merito allorquando la questione di diritto posta con quel motivo risulti infondata, di modo che la statuizione da rendere viene a confermare il dispositivo della sentenza di appello (determinando l’inutilità di un ritorno della causa in fase di merito), sempre che si tratti di questione che non richiede ulteriori accertamenti di fatto (Sez. 5, Sentenza n. 16171 del 28/06/2017; conf. Sez. 5, Ordinanza n. 9693 del 19/04/2018).
L’art. 20 del Regolamento per la Gestione delle Entrate del Comune di Agrigento prevede che ‘La rappresent anza processuale può essere delegata al funzionario responsabile del tributo con specifico provvedimento’.

In base al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ferma rimanendo la esclusiva spettanza al sindaco – e non anche ai dirigenti dell’ente – del potere di rappresentanza processuale del Comune, deve ritenersi legittimo il rilascio della procura alle liti al difensore da parte di un dirigente comunale (nella

fattispecie, il funzionario titolare dell'”ufficio tributi”) in virtù di delega sindacale all’esercizio del suddetto potere, allorché la delega contenga la specificazione, attraverso il richiamo ai soli affari di competenza dell’ufficio di cui il dirigente sia responsabile – in ordine ai quali è perciò dotato dei poteri di rappresentanza sostanziale chiaramente attribuitigli dall’art. 107 del citato d.lgs. n. 267 del 2000, – dei rapporti cui deve intendersi riferito il conferimento dei poteri di rappresentanza processuale: ciò consente, infatti, di escludere sia che sussistano elementi di indeterminatezza della delega sindacale, sia che si sia realizzata una surrettizia sostituzione del legale rappresentante dell’ente (Sez. U, Ordinanza n. 5463 del 17/03/2004; conf. Sez. 5, Sentenza n. 22197 del 24/11/2004 e Sez. 1, Sentenza n. 13421 del 22/06/2005).
Fermo rimanendo, in ordine alla capacità di stare in giudizio degli enti locali, ai sensi dell’art. 11, comma terzo, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, che il Comune sta in giudizio mediante il sindaco, quale organo di rappresentanza previsto dall’ordinamento dell’ente, deve ritenersi che, poiché, come risulta dall’art. 15, comma secondo bis, del decreto citato, a tale organo di rappresentanza è consentito di farsi assistere nel giudizio da funzionari comunali, questi debbono considerarsi pienamente abilitati a sottoscrivere – beninteso in nome dell’organo rappresentativo e non già dell’ufficio ricoperto – tutti gli atti necessari per lo svolgimento della funzione di assistenza ad essi specificamente demandata, compreso, onde rendere pieno ed effettivo l’esercizio del diritto di difesa dell’ente, il potere di sottoscrivere gli atti introduttivi o di costituzione in giudizio. In quest’ottica, Sez. 5, Sentenza n. 15639 del 12/08/2004 ha ritenuto v alida la costituzione del Comune nel giudizio di appello effettuata con atto sottoscritto dal funzionario responsabile dell’Ufficio tributi non in virtù dell’ufficio ricoperto, ma in quanto delegato dal sindaco alla difesa dell’ente. Orbene, ne caso di specie, correttamente il sindaco ha delegato il funzionario responsabile del servizio tributi, atteso che era questo il settore di pertinenza con riferimento alla tipologia di contenzioso da portare avanti.
Con il secondo motivo il ricorrente lamenta l’om essa pronuncia, in

violazione degli artt. 112 e 277 c.p.c., con riferimento all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per aver la CTR omesso di pronunciarsi sul motivo di appello concernente il non avvenuto superamento del vincolo di inedificabilità assoluta a seguito delle più favorevoli previsioni del nuovo PRG e la totale mancanza di valore venale dell’immobile come area edificabile a causa del suo perenne asservimento ad altri immobili.

Con il terzo motivo il ricorrente denuncia, in via subordinata, la violazione degli artt. 36, comma 2, n. 4, e 61 d.lgs. n. 546/1992 e 118, comma 1, disp. att. c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per aver la CTR omesso qualsivoglia riferimento sia al principale motivo di appello (concernente l’asseri to avvenuto superamento del vincolo di inedificabilità assoluta a seguito delle più favorevoli previsioni del nuovo PRG) sia alle difese prospettate da lui in appello (circa la totale mancanza di valore venale dell’immobile come area edificabile a causa de l suo perenne asservimento ad altri immobili).
Con il quarto motivo il ricorrente deduce, in via ulteriormente subordinata, la nullità della sentenza, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per aver la CTR omesso di esaminare due fatti decisivi per il giudizio: a) l’azzeramento del valore venale, quale area edificabile, della p.lla 34 a seguito del suo asservimento totale e permanente ad altri immobili; b) l’irrilevanza delle sopravvenienze urbanistiche a lui più favorevoli (cambiamento di de stinazione d’uso e maggiorazione dell’indice di fabbricabilità).
I tre motivi, da trattare congiuntamente, siccome strettamente connessi, sono infondati.

La CTR, infatti, non è incorsa nel denunciato vizio di omissione di pronuncia, atteso che ha richiamato il principio, enunciato da Sez. 5, Sentenza n. 25676 del 24/10/2008 (e reiterato da Sez. 5, Sentenza n. 11433 del 12/05/2010, Sez. 5, Sentenza n. 16485 del 05/08/2016, Sez. 5, Sentenza n. 21080 del 07/08/2019, Sez. 5, Ordinanza n. 12308 del 17/05/2017), secondo cui ‘In tema di ICI, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 11 -quaterdecies, comma 16, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito con
modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell’art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. La natura edificabile non viene meno, trattandosi di evenienze incidenti sulla sola determinazione del valore venale dell’area, né per le ridotte dimensioni e/o la particolare conformazione del lotto, che non incidono su tale qualità (salvo che siano espressamente considerate da detti strumenti attributive della stessa), essendo sempre possibile l’accorpamento con fondi vicini della medesima zona, ovvero l’asservimento urbanistico a fondo contiguo avente identica destinazione, né a seguito di decadenza del vincolo preordinato alla realizzazione dell’opera pubblica, da cui deriva non una situazione di totale inedificabilità, ma l’applicazione della disciplina delle c.d. “zone bianche” (nella specie quella di cui all’art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, applicabile “ratione temporis”), che, ferma restando l’utilizzabilità economica del fondo, in primo luogo a fini agricoli, configura pur sempre, anche se a titolo provvisorio, un limitato indice di edificabilità.’. A conforto di tale ragionamento, la CTR ha altresì riprodotto la pronuncia della Corte costituzionale che ha ritenuto ‘manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 2, del decretolegge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, nonché ai principi di ragionevolezza, razionalità, non contraddizione e di affidamento dei cittadini nella certezza giuridica. Infatti, la potenzialità edificatoria dell’area fabbricabile, anche se prevista da strumenti urbanistici solo in itinere o ancora inattuati, costituisce notoriamente un elemento oggettivo idoneo ad influenzare il valore del
terreno e, pertanto, rappresenta un indice di capacità contributiva adeguato, ai sensi dell’art. 53 Cost., in quanto espressivo di una specifica posizione di vantaggio economicamente rilevante; e ciò indipendentemente dall’eventualità che, nei contratti di compravendita, il compratore, in considerazione dei motivi dell’acquisto, si cauteli condizionando il negozio alla concreta edificabilità del suolo, trattandosi di una ipotetica circostanza di mero fatto, come tale irrilevante nel giudizio di legittimità costituzionale. Nè il criterio del valore venale può comportare una valutazione fissa ed astratta del bene, ma consente di attribuire al terreno (già qualificato come edificabile dallo strumento urbanistico generale) il suo valore di mercato, adeguando la valutazione alle specifiche condizioni di fatto del bene e, quindi, anche alle più o meno rilevanti probabilità di rendere attuali le potenzialità edificatorie dell’area.’.
In tal guisa ragionando, la CTR ha implicitamente ritenuto irrilevante, ai fini della totale esclusione di valore venale dell’immobile come area edificabile, il suo asservimento ad altri immobili.

5.1. Del resto, proprio Sez. 5, Ordinanza n. 15700 del 2017 invocata dal ricorrente ha affermato che <>.
Da ciò si desume che anche la futura utilizzabilità a scopo edificatorio rileva e che, comunque, eventuali vincoli, se non determinano una inedificabilità assoluta e permanente, non escludono la debenza dell’imposta, ma, a tutto concedere, possono incidere sul valore in comune commercio del bene immobile.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso non merita accoglimento.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al rimborso delle spese del presente giudizio, che si liquidano in € 2.000,00 per compensi ed € 200,00 per spese, oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, Iva e Cap;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Cosi deciso in Roma, nella camera di consiglio della V Sezione civile della

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