Edificabilità fiscale: basta il Piano Strutturale?

Un Comune ha impugnato la decisione di una commissione tributaria che aveva escluso la tassabilità di un terreno di proprietà di una società, in quanto, pur essendo inserito nel Piano Strutturale Comunale (PSC), mancava il Piano Operativo Comunale (POC) attuativo. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, affermando il principio consolidato secondo cui l’edificabilità fiscale di un’area, e la sua conseguente tassazione basata sul valore venale, deriva dalla sua qualificazione nello strumento urbanistico generale, indipendentemente dall’approvazione di piani attuativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Edificabilità Fiscale: Quando un Terreno è Tassabile? La Cassazione Chiarisce

Comprendere il concetto di edificabilità fiscale è cruciale per proprietari di terreni e amministrazioni comunali, poiché determina quando un’area diventa soggetta a tassazione in base al suo valore di mercato anziché a quello catastale, con un impatto economico significativo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per la tassazione, è sufficiente l’inserimento del terreno in un piano urbanistico generale, anche in assenza di piani attuativi specifici. Analizziamo insieme la vicenda.

I Fatti del Caso: Il Comune contro la Società

Un Comune emiliano aveva richiesto a una società il pagamento dell’imposta comunale sugli immobili (ICI) per un terreno, considerandolo area edificabile. La società si era opposta, sostenendo che il terreno, pur essendo incluso nel Piano Strutturale Comunale (PSC), non fosse ancora concretamente edificabile. La normativa regionale, infatti, prevedeva che il diritto a costruire (ius aedificandi) venisse conferito solo da un successivo strumento, il Piano Operativo Comunale (POC), all’epoca non ancora approvato.

La Decisione della Commissione Tributaria Regionale

Inizialmente, la Commissione Tributaria Regionale aveva dato ragione alla società. I giudici regionali avevano ritenuto che, senza l’approvazione del POC, mancasse la concreta possibilità di vantare un diritto edificatorio. Pertanto, secondo questa interpretazione, l’inclusione del terreno nel solo PSC non era sufficiente a qualificarlo come ‘edificabile’ ai fini del pagamento dell’imposta basata sul valore venale.

Il concetto di Edificabilità Fiscale nel Ricorso del Comune

Il Comune non si è arreso e ha presentato ricorso in Cassazione. La tesi dell’ente locale si basava su un punto cruciale: la nozione di edificabilità fiscale è più ampia di quella puramente urbanistica. Ai fini tributari, ciò che rileva non è il diritto immediato a costruire, ma la potenzialità edificatoria che un’area acquisisce nel momento in cui uno strumento di pianificazione generale la qualifica come tale. Questa qualificazione è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, che è la base imponibile per l’imposta.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente le argomentazioni del Comune, cassando la sentenza regionale. I giudici supremi hanno ribadito il loro orientamento consolidato, supportato anche da norme di interpretazione autentica. Hanno spiegato che l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicazione del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione attribuita dal piano regolatore generale (o strumento equivalente come il PSC).

La Corte ha sottolineato che questa qualificazione è indipendente sia dall’approvazione del piano da parte della Regione, sia dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. Il motivo è semplice ed economico: l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è di per sé sufficiente a incrementare il valore di mercato del terreno. L’aspettativa di edificabilità è un fattore che il mercato prezza immediatamente. Pertanto, per la legge tributaria, l’area è già ‘edificabile’ in senso potenziale e deve essere tassata di conseguenza.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La decisione riafferma una distinzione fondamentale tra il diritto a costruire (ius aedificandi), che richiede piani attuativi, e la natura edificabile del terreno ai fini fiscali, che sorge con il piano generale. Per i contribuenti, ciò significa che l’obbligo di pagare l’IMU (erede dell’ICI) su un’area come ‘edificabile’ scatta non appena il Comune la inserisce nel proprio strumento urbanistico generale (PRG, PSC, etc.). Non è possibile attendere l’approvazione dei piani di dettaglio per iniziare a versare l’imposta calcolata sul valore di mercato. Questa ordinanza fornisce certezza giuridica e orienta Comuni e proprietari terrieri nella corretta applicazione delle imposte immobiliari.

Per la tassazione di un’area, è sufficiente che sia inserita nel Piano Strutturale Comunale (PSC)?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, ai fini fiscali, l’inclusione di un’area in uno strumento urbanistico generale come il PSC è sufficiente per qualificarla come edificabile e tassarla in base al suo valore venale, anche in assenza di un piano attuativo.

Qual è la differenza tra edificabilità urbanistica ed edificabilità fiscale?
L’edificabilità urbanistica si riferisce al diritto concreto di costruire (ius aedificandi), che sorge solo con l’approvazione di piani attuativi (come il POC). L’edificabilità fiscale, invece, è una nozione più ampia che si basa sulla potenzialità edificatoria e sul conseguente aumento di valore di mercato del terreno, che si manifesta già con la sua inclusione nel piano generale.

La mancanza di un Piano Operativo Comunale (POC) può rendere un’area non tassabile come edificabile?
No. La Corte ha stabilito che la mancanza di un piano particolareggiato o attuativo non inficia la qualifica di area edificabile ai fini fiscali. La sola previsione nel piano urbanistico generale è dirimente per l’assoggettamento al tributo basato sul valore di mercato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6258 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6258 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 08/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15839/2016 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del l.r. elettivamente do.to presso lo studio dell’AVV_NOTAIO del foro di Roma alla INDIRIZZO -rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, giusta procura a margine del controricorso.

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. EMILIA-ROMAGNA n. 2944/2015 depositata il 22/12/2015.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Il Comune di Argelato propone un solo motivo di ricorso per la cassazione della sentenza n. 2944 depositata il 22.12.2015 e non notificata, con la quale la commissione tributaria regionale dell’Emilia Romagna, nel confermare la prima decisione, ha ritenuto il difetto della qualità della edificabilità dell’area di proprietà della società RAGIONE_SOCIALE, in quanto il PSC introdotto dalla normativa regionale non attribuisce potestà edificatoria alle aree, atteso che in base alla legge regionale dell’Emilia Romagna n. 20 del 2000, la potestà edificatoria è riconosciuta al piano operativo comunale ( P.O.C. ).
La commissione tributaria regionale, in particolare, ha ritenuto che l’inclusione di un terreno fra quelli edificabili secondo la previsione del PSC non è sufficiente per integrare gli elementi richiesti per l’inclusione fra quelli tassabili ex art. 2 della l. n. 504/92 in mancanza della concreta possibilità per i terreni di vantare un diritto edificatorio escluso dalla normativa regionale.

Resiste con controricorso il contribuente.

In data 22.01.2023, la contribuente ha depositato istanza di sospensione del processo per poter aderire alla definizione agevolata; procedura mai attivata.

Considerato che

Con un unico articolato motivo di ricorso il Comune lamenta – ex art.360, 1^ co., n. 3, cod.proc.civ. -violazione dell’art. 2 d.lgs n. 30 dicembre 1992, n. 504 nonché dell’art. 36 d.l.4 luglio 2006, n. 223 e congiuntamente l’illegittimità della sentenza nella parte in cui rileva il difetto della qualità di area edificabile, pur in vigenza di un piano urbanistico generale (PSC); deduce altresì a violazione di precetti costituzionali di ripartizione dei poteri tra Stato, Regioni e

Comuni ai sensi degli artt. 23, 118 e 119 Cost, in relazione alla valenza fiscale dell’art. 28 L.R.

3. La censura è fondata.

L’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicazione del criterio di determinazione della base imponibile, fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita dal piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione di esso da parte della Regione e dell’adozione di strumenti urbanistici attuativi (cfr. tra le altre, Cass. sez. 5, 27 luglio 2007, n. 16174; Cass. sez. 5, 16 novembre 2012, n. 20137; Cass. sez. 5, 5 marzo 2014, n. 5161; Cass. sez. 5, 27 febbraio 2015, n. 4091; Cass. sez. 6-5, ord. 27 aprile 2017, n. 10476).
Dette considerazioni evidentemente sono esattamente riproponibili nel rapporto tra previsione generale di piano e norme attuative, quali siano le denominazioni in concreto assunte anche secondo le legislazioni regionali (si veda in proposito, con specifico riferimento a rapporti tra piano strutturale comunale e piano operativo comunale nell’ambito della legislazione urbanistica di riferimento dell’Emilia -Romagna, Cass. 5, 27 gennaio 2017, n. 2109).

4.Invero l’affermazione di edificabilità del terreno ai fini della determinazione del suo valore venale non può -una volta riconosciuta tale edificabilità da uno strumento urbanistico generale -ritenersi inficiata dalla (eventuale) mancanza di un piano particolareggiato o attuativo, atteso l’indirizzo giurisprudenziale di legittimità incentrato sull’art.36 co. 2. d.l. 4 luglio 2006, n. 223 cit. convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 secondo il quale <in tema di Ici, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11quaterdecies, comma 16, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito,
con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, lettera b), del d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi» (Cass. n. 21156/2016; Cass. n. 11182/2014; Cass. n. 15792/2012 ed altre ). Si tratta di orientamento che recepisce quanto stabilito dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 25506/06, la quale ha osservato che: .
4.1.Anche allorquando la legge regionale preveda che il Piano strutturale comunale, inteso quale strumento di pianificazione urbanistica generale da adottarsi dai Comuni per delineare le scelte strategiche di assetto e sviluppo, non attribuisca la potestà

edificatoria alle aree né conferisca alle stesse una potenzialità edificatoria subordinata all’approvazione del piano operativo comunale, potendo solo il piano operativo comunale regolare la reale possibilità di trasformazione del territorio, comunque esso è assimilabile ai piani attuativi previsti dalla normativa statale. Benché la valenza “programmatica” di tale strumento sembrerebbe prima facie escludere una sua diretta incidenza sulla natura delle aree, occorre, tuttavia, considerare che la nozione di edificabilità da un punto di vista urbanistico si discosta dalla relativa nozione in ambito fiscale che sembra far leva su un concetto più ampio di “potenzialità edificatoria”. In altri termini, ai fini tributari sono edificabili tutti quei terreni che tali sono qualificati da uno strumento urbanistico, indipendentemente dalla sussistenza dell’approvazione regionale dello strumento urbanistico e di strumenti attuativi che rendano possibile in concreto il rilascio della concessione edilizia in quanto è di comune esperienza la circostanza che la vocazione edificatoria di un suolo formalizzata in uno strumento urbanistico, ancorché non operativo, è sufficiente a far lievitare il suo valore venale secondo le leggi di mercato. Va precisato però, che (Cass. n.17933/2021). Ed a nulla rileva il fatto che la potestà edificatoria possa conseguire unicamente dall’inclusione del terreno nel successivo piano operativo comunale, trattandosi di strumento urbanistico che incide sul mero ius edificandi laddove la natura edificabile del terreno consegue all’approvazione dello strumento generale di pianificazione (vedi
Sez. 5 del 27.01.2017. n. 2109; Sez. 5, del 27.03.2019, n. 8549; Sez. 5, del 3.04.2019, n. 12938). Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’affermazione di edificabilità del terreno ai fini della determinazione del suo valore venale – una volta riconosciuta tale edificabilità da uno strumento urbanistico generale – non può ritenersi inficiata dalla (eventuale) mancanza di un piano particolareggiato o attuativo, atteso l’indirizzo giurisprudenziale di legittimità incentrato sull’art. 36, co. 2, d.l. 223/2006 cit., secondo il quale l’edificabilità deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi» (Cass. 5 novembre 2018, n. 28175; Cass. 27 gennaio 2017, n. 2109; Cass. 19 ottobre 2016, n. 21156; Cass. 21 maggio 2014, n. 11182). ( v. Cass. dell’11.03.2022, n. 7928 e Corte cost. n. 64/2021) .
5.Nel caso di specie è dunque dirimente osservare come il terreno dovesse considerarsi edificabile, e dunque sottoponibile a stima secondo il valore venale di mercato ex art.5. co. 5. d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, cit., quand’anche in assenza di adozione di uno strumento particolareggiato attuativo, per il solo fatto che l’edificabilità di esso era prevista dal piano strutturale comunale. Ed a nulla rileva il fatto che la potestà edificatoria potesse conseguire unicamente dall’inclusione del terreno nel successivo piano operativo comunale, trattandosi di strumento urbanistico che incide sul mero ius edificandi laddove la natura edificabile del terreno consegue all’approvazione dello strumento generale di pianificazione (Cass. nn. 2107, 2108, 2109 del 2017).
6.In conclusione, il ricorso va accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell’Emilia -Romagna per statuire sulle

altre doglianze proposte dalla società contribuente concernenti il valore assunto a base dell’imposta dovuta.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso:

cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Emilia-Romagna, in altra composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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