Edificabilità di fatto: niente rimborso IMU automatico

Un contribuente ha richiesto il rimborso dell’IMU versata per un terreno, dopo che il piano urbanistico che lo qualificava come edificabile è stato annullato dal giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che, ai fini fiscali, rileva non solo l’edificabilità legale ma anche l’edificabilità di fatto. Quest’ultima, basata su elementi concreti come la posizione e le infrastrutture, non viene meno con l’annullamento del piano, giustificando così il mantenimento dell’imposta versata e negando il diritto automatico al rimborso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Edificabilità di Fatto: Quando l’Annullamento del Piano Urbanistico non Dà Diritto al Rimborso IMU

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 14697 del 27 maggio 2024, ha affrontato una questione cruciale per molti proprietari di terreni: cosa succede all’IMU pagata se il piano urbanistico che rendeva un’area edificabile viene annullato? La risposta della Suprema Corte si fonda su un principio chiave del diritto tributario: la distinzione tra edificabilità di diritto e edificabilità di fatto. Quest’ultima prevale, negando un diritto automatico al rimborso dell’imposta.

I Fatti del Caso

La vicenda nasce dalla richiesta di un contribuente di ottenere il rimborso dell’IMU versata per l’anno 2012. Il pagamento era stato effettuato sulla base del valore di un terreno considerato edificabile secondo il Piano di Governo del Territorio (PGT) adottato dal Comune. Successivamente, le delibere di adozione e approvazione di tale PGT venivano annullate dal giudice amministrativo. Di conseguenza, il contribuente riteneva che il terreno dovesse essere riconsiderato agricolo sin dall’origine, con un valore imponibile molto inferiore, e che l’imposta pagata in eccesso costituisse un indebito oggettivo da restituire.

La Distinzione tra Edificabilità di Diritto e Edificabilità di Fatto

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella distinzione tra due concetti di edificabilità:

* Edificabilità di Diritto: È quella formalmente sancita da uno strumento urbanistico (come il PGT). Se il piano classifica un’area come edificabile, questa lo è ‘di diritto’.
* Edificabilità di Fatto: È una potenzialità intrinseca del terreno, che esiste a prescindere dalla qualificazione formale. Si basa su indici concreti e oggettivi come la vicinanza a un centro abitato, lo sviluppo edilizio delle zone circostanti, la presenza di servizi pubblici essenziali e opere di urbanizzazione (strade, fognature, ecc.).

Secondo la Corte, ai fini fiscali, l’edificabilità di fatto è giuridicamente rilevante tanto quanto quella di diritto. Anche un terreno non qualificato come edificabile da un piano può avere una vocazione edificatoria che ne aumenta il valore venale, e tale valore è la base per il calcolo di imposte come l’IMU.

L’Impatto dell’Annullamento del PGT sull’Edificabilità di Fatto

La Cassazione ha stabilito che l’annullamento del PGT da parte del giudice amministrativo fa venire meno solo l’edificabilità di diritto. Tuttavia, non ha alcun effetto retroattivo sull’edificabilità di fatto che il terreno possedeva già. Se il terreno si trovava in una posizione strategica, servita da infrastrutture e vicina a zone già urbanizzate, la sua potenzialità edificatoria e il suo valore di mercato non sono svaniti con l’annullamento di un atto amministrativo.

La Decisione della Corte di Cassazione

Di conseguenza, la Corte ha rigettato il ricorso del contribuente. L’annullamento del piano urbanistico non giustifica automaticamente il rimborso dell’imposta, perché la base imponibile non era legata solo alla qualificazione formale, ma anche e soprattutto al valore concreto del bene, determinato dalla sua edificabilità di fatto.

Le motivazioni

La Suprema Corte motiva la sua decisione richiamando un orientamento consolidato. La legislazione tributaria (in particolare per ICI e IMU) considera edificabile un’area non solo se inserita come tale in un piano, ma anche se possiede le caratteristiche fattuali che ne determinano un’elevata potenzialità di sviluppo. L’inizio di un procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale di un immobile, e le vicende successive (come un annullamento) possono incidere sul prelievo futuro, ma non danno diritto a un rimborso automatico per il passato.

Inoltre, i giudici sottolineano come la normativa stessa (art. 59, d.lgs. n. 446/1997) preveda che sia facoltà discrezionale del Comune, e non un obbligo, concedere rimborsi per le aree “successivamente divenute inedificabili”. L’applicazione dell’art. 2033 c.c. sull’indebito oggettivo è quindi esclusa, poiché in materia tributaria il diritto alla ripetizione può essere limitato o escluso dal legislatore. L’imposta era dovuta non per un errore, ma sulla base di una valutazione concreta e legittima del valore del terreno in quel periodo d’imposta.

Le conclusioni

Questa sentenza ha importanti implicazioni pratiche. I proprietari di terreni devono essere consapevoli che il valore fiscale di un’area non dipende esclusivamente dalla sua classificazione in un piano urbanistico. L’annullamento di tale piano non comporta un automatico diritto al rimborso delle imposte già versate se il terreno mantiene una concreta e oggettiva potenzialità edificatoria. La decisione rafforza il principio dell’edificabilità di fatto come criterio stabile e primario per la determinazione della base imponibile ai fini delle imposte patrimoniali immobiliari, tutelando le entrate degli enti locali da fluttuazioni derivanti da complesse vicende amministrative.

L’annullamento di un piano urbanistico che rende un’area edificabile dà automaticamente diritto al rimborso dell’IMU pagata?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’annullamento del piano non dà diritto a un rimborso automatico perché ai fini fiscali rileva anche l’edificabilità di fatto, che non viene meno con la cancellazione della qualifica giuridica.

Cosa si intende per edificabilità di fatto ai fini fiscali?
È la potenzialità edificatoria di un terreno che si desume da elementi oggettivi e concreti, quali la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio delle zone adiacenti, la presenza di servizi pubblici essenziali e di opere di urbanizzazione. Questi fattori determinano un valore di mercato superiore a quello agricolo, indipendentemente dalla classificazione formale del terreno.

Il diritto al rimborso per le aree divenute inedificabili è sempre garantito?
No. La legge (art. 59 del d.lgs. 446/1997) stabilisce che la previsione del diritto al rimborso per le aree successivamente divenute inedificabili è una facoltà discrezionale dei Comuni, i quali possono stabilirne termini, limiti e condizioni nei propri regolamenti. Non si tratta di un diritto automatico del contribuente.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14697 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 14697 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/05/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 17645/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE GESTIONE ENTRATE TRIBUTARIE E PATRIMONIALI ENTI LOCALI, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

nonchè contro

COMUNE DI SEGRATE rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE CODICE_FISCALE digitale PEC

-controricorrente-

avverso SENTENZA della COMM.TRIB.REG. della LOMBARDIA n. 3020/2020 depositata il 17/12/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Sentito il AVV_NOTAIO il quale ha chiesto il rigetto del ricorso.

Uditi i difensori delle parti i quali hanno concluso riportandosi ai rispettivi scritti difensivi.

FATTI DI CAUSA

1. La Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, con la sentenza n. 3020/15/2020 depositata in data 17 dicembre 2020 e non notificata, in controversia su impugnazione di diniego di rimborso dell’IMU relativa all’anno 2012 a seguito dell’annullamento delle deliberazioni adottate dal Consiglio Comunale il 15 luglio 2011 n. 36 ed il 14 febbraio 2012 n. 11, rispettivamente per l’adozione e l’approvazione del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE del Territorio , con sentenza T.A.R. per la Lombardia il 27 febbraio 2015 n. 576, confermata con sentenza Consiglio di Stato, Sez. 4^, il 28 giugno 2016 n. 2921, in relazione alla proprietà di un terreno sito nel territorio comunale, esteso mq. 25.020 e compreso tra le aree di trasformazione urbanistica del
predetto RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE del Territorio (in particolare nell’ambito di trasformazione TR2), rigettava l’appello proposto dal contribuente NOME COGNOME nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (BA) e della “RAGIONE_SOCIALE” (quest’ultima nella qualità di concessionaria del servizio di gestione delle entrate tributarie per il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (MI)), avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Milano n. 1274/12/2019, con condanna alla rifusione delle spese giudiziali.

1.1. I giudici di appello confermavano la decisione di primo grado sul presupposto che l’edificabilità andava valutata in relazione alle mere potenzialità edificatorie dell’area.

Contro detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, affidato ad un unico motivo, cui hanno resistito il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE

In ragione della rilevanza nomofilattica della questione, con ordinanza interlocutoria in data 28.9.2023 la causa è stata rimessa in pubblica udienza.

Tutte le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONE_SOCIALE, nel depositare la propria memoria ha segnalato, con apposita istanza, un problema tecnico del sistema informatico ai fini del deposito di detta memoria, assumendo che la stessa doveva essere ritenuta in ogni caso tempestiva e rituale. Tale memoria, che risulta ritualmente scambiata e discussa in udienza, anche in difetto di eccezione da parte del ricorrente, deve essere ritenuta ammissibile in ragione del rappresentato impedimento tecnico effettivamente riscontrato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con unico motivo parte contribuente denuncia, ai sensi dell’ art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 164 e 165, legge n. 296/2006, 2033 cod. civ., 11quaterdecies , comma 16, del d.l. 30 settembre 2005 n. 203, convertito, con modificazioni, dalla Legge 2 dicembre

2005 n. 248, 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito, con modificazioni, dalla Legge 4 agosto 2006 n. 248, e 5, comma 5, del D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 504, per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di appello che l’annullamento dello strumento urbanistico da parte del giudice amministrativo non escludesse, ab origine, l’edificabilità del terreno in questione, con la conseguenza che la rideterminazione in minus del valore imponibile ai fini dell’ICI e dell’IMU giustificasse la rimborsabilità, ex art. 2033 cod. civ., dell’eccedenza indebitamente versata a tale titolo nell’ anno 2012.
1.1. Ad avviso di parte ricorrente non occorrerebbe indagare circa l’effettiva portata della nozione tributaria di area edificabile, né valutare la sussistenza di un diritto al rimborso d’imposta (art. 59, comma 1, lett. f), d. lgs. n. 446/1997), bensì collocare la fattispecie nell’ambito dei principi generali in tema di indebito oggettivo.

Il ricorso deve essere rigettato per le ragioni appresso specificate.

Questa Corte, occupandosi in modo specifico dei riflessi dell’annullamento giudiziale degli atti relativi al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (MI) sulla rimborsabilità dell’IMU versata in eccedenza da altro contribuente per rispetto alla determinazione del valore imponibile di aree ricondotte ope iudicis alla originaria destinazione agricola, con la pronunzia n. 30372/2021 -le cui conclusioni sono state fatte proprie anche da Cass. 31174/2022 – ha chiarito che nel caso di specie l’annullamento delle delibere di adozione ed approvazione del RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE del Territorio (PGT) non poteva avere alcuna diretta incidenza sulla
qualifica di edificabilità del terreno.

Secondo l’iter argomentativo di cui alle citate pronunzie, l’edificabilità fiscale si divide in due specie: l’area edificabile di diritto, così qualificata in un piano urbanistico, e l’area edificabile di fatto, vale a dire quella del terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può nondimeno avere una vocazione edificatoria che si individua attraverso la constatazione dell’esistenza di taluni fattori

indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, e l’esistenza di qualsiasi altro elemento obiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica (Cass., Sez. 5″, 14 novembre 2012, n. 19851; Cass., Sez. 5″, 16 novembre 2012, n. 20137; Cass., Sez. 5″, 11 novembre 2016, n. 23023). L’edificabilità di fatto è ritenuta giuridicamente rilevante in quanto specificamente considerata dalla legge sia ai fini dell’ICI (art. 2, comma 1, lett. b, del D.L.vo 30 dicembre 8 1992 n. 504), sia ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione (artt. 5-bis, comma 3, del D.L. 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, dalla Legge 8 agosto 1992 n.359 e 37, comma 5, del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327), ed anche, avendo riflessi sul valore del bene immobile, ai fini delle imposte di registro e dell’INVIM (Cass., Sez. 5^, 19 aprile 2006, n. 9131; Cass., Sez. 5^, 14 novembre 2012, n. 19851).
Si è pure evidenziato che anche in tema di imposta di registro, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito, con modificazioni, dalla Legge 4 agosto 2006 n. 248, che ha fornito l’interpretazione autentica del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, l’edificabilità di un’area, ai fini di sostenere l’inapplicabilità del sistema di valutazione automatica previsto dall’art. 52, comma 4, del D.P.R. 26 aprile 1986 n. 131, dev’essere desunta dalla qualificazione ad esso attribuita nel piano regolatore generale adottato dal RAGIONE_SOCIALE, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi, atteso che l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, senza che assumano alcun rilievo eventuali vicende successive incidenti sulla sua edificabilità, quali la mancata approvazione o la modificazione dello strumento urbanistico,
considerato che la valutazione del bene dev’essere compiuta in riferimento al momento del suo trasferimento, che costituisce il fatto imponibile, avente carattere istantaneo (Cass., Sez. 5^, 21 maggio 2014, n. 11182; Cass., Sez. 6^-5, 29 ottobre 2018, n. 27426).

Ed, ancora, che analogamente, in tema di imposta sulle successioni, l’edificabilità di un’area va desunta dalla qualificazione attribuita nel piano regolatore generale adottato dal RAGIONE_SOCIALE, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi, poiché l’art. 36, comma 2, del D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito, con modificazioni, dalla Legge 4 agosto 2006 n. 248, è norma d’interpretazione autentica, che ha portata retroattiva e valenza generale, per cui si applica anche alle fattispecie anteriori alla sua entrata in vigore ed ai tributi diversi da quelli in essa espressamente contemplati, in tutti i casi in cui venga in rilievo l’utilizzazione edificatoria di terreni (Cass., Sez. 5^, 19 dicembre 2014, n. 27077; Cass., Sez. 5^, 23 settembre 2016, n. 18655).
3.2. Più in generale si è reiteratamente affermato che l’annullamento della delibera di adozione ed approvazione del piano regolatore generale da parte del giudice amministrativo non ha diretta incidenza sulla qualificazione edificatoria delle aree ex agricole, e non giustifica il rimborso dell’imposta versata in eccedenza rispetto alla determinazione del valore imponibile di aree ricondotte ” ope iudicis ” alla originaria destinazione agricola, poiché ai fini fiscali rileva non solo l’edificabilità di diritto, derivante dal piano urbanistico, ma appunto anche l’edificabilità di fatto, da individuarsi sulla base di indici quali la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio delle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali e l’esistenza di qualsiasi elemento obiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica (così Cass., 21 ottobre 2022, n. 31174; v. altresì, quanto al criterio della edificabilità di fatto, Cass., 29 ottobre 2021, n. 30732; Cass., 9 luglio 2019, n. 18368; Cass., 21 dicembre 2016, n.
26494; Cass., 16 novembre 2012, n. 20137; Cass., 19 aprile 2006, n. 9131).

3.3. Un simile approccio ermeneutico appare, del resto, pienamente in linea con il dettato normativo e con i principi affermati dalle S.U. che, nella nota pronunzia n. 25506/2006, hanno avuto modo di chiarire che l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il RAGIONE_SOCIALE non ritenga di riconoscerlo, ai sensi del
, lett. f).

3.4. Non può, peraltro, sottacersi che una tale conclusione trovi proprio conferma specificatamente per l’ICI, nella formulazione dell’ art. 59 citato in tema di potestà regolamentare in tema di imposta comunale sugli immobili: orbene, fra le facoltà ‘discrezionalmente’ rimesse ai singoli Comuni impositori nello specifico settore, è espressamente contemplata, alla lett. f) del primo comma, quella di prevedere il diritto al rimborso dell’imposta pagata per le aree ‘ successivamente divenute inedificabili ‘ , stabilendone termini, limiti temporali e condizioni, avuto anche riguardo alle modalità ed alla frequenza delle varianti apportate agli strumenti urbanistici.
3.5. Dunque, la regola è l’inammissibilità del rimborso del tributo relativamente alle aree divenute non più edificabili e, quindi, dell’insussistenza di un ‘diritto al rimborso’ ma è rimessa alla libera discrezionalità dei Comuni la (semplice) facoltà di ammettere rimborsi, nei tempi ed alle condizioni indicati negli appositi

regolamenti, per l’ICI versata, non potendo dunque trovare applicazione l’invocato art. 2033 cod. civ.

3.6. In disparte ogni ulteriore valutazione in ordine alla configurabilità di un ‘indebito oggettivo’ in senso stretto va, del resto, osservato che stessa Corte Costituzionale, con la sentenza n. 332/2002, ha affermato che il diritto alla ripetizione ex art. 2033 cod. civ. si atteggia diversamente in materia tributaria e può essere legittimamente limitato od escluso dal legislatore.

3.7. Va, dunque, ribadito il principio di diritto secondo cui ‘ In tema di ICI e di IMU, l’annullamento della delibera di adozione ed approvazione del piano regolatore generale da parte del giudice amministrativo non ha diretta incidenza sulla qualificazione edificatoria delle aree ex agricole e non giustifica il rimborso dell’imposta versata in eccedenza rispetto alla determinazione del valore imponibile di aree ricondotte ” ope iudicis ” alla originaria destinazione agricola, poiché ai fini fiscali rileva non solo l’edificabilità di diritto, derivante dal piano urbanistico, ma anche l’edificabilità di fatto, da individuarsi sulla base di indici quali la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio delle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali e l’esistenza di qualsiasi elemento obiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica. (Sez. 5 – , Ordinanza n. 31174 del 21/10/2022, Rv. 666085 – 01), non potendo, sic et simpliciter , trovare applicazione il disposto di cui all’art. 2033 cod. civ. anche alla luce del dettato di cui all’
, lett. f). d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

‘.

Conseguentemente il ricorso proposto dal contribuente deve essere rigettato e lo stesso va condannato al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità in favore del RAGIONE_SOCIALE e della RAGIONE_SOCIALE, liquidate come da dispositivo.

4.1. Ricorrono i presupposti processuali per dare atto -ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115

del 2002 -della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente a rifondere al RAGIONE_SOCIALE ed alla RAGIONE_SOCIALE le spese del giudizio di legittimità, liquidate (per ciascuna parte) in euro 2.500,00 per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge, se dovuti; ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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