Domanda riconvenzionale: l'interesse dell'ente

La Corte di Cassazione ha stabilito che un ente impositore ha sempre interesse a proporre una domanda riconvenzionale per ottenere una sentenza di condanna, anche se è già in possesso di un’ingiunzione fiscale esecutiva. Il caso riguardava un istituto di credito che si opponeva a un’ingiunzione per penalità. La Corte ha chiarito che la sentenza giudiziale offre una tutela maggiore, trasformando la pretesa in un giudicato e consentendo l’iscrizione di un’ipoteca giudiziale, strumento distinto e ulteriore rispetto a quello derivante dal titolo amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Domanda riconvenzionale: l’interesse dell’ente a un titolo giudiziale

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un importante principio processuale: l’Amministrazione finanziaria ha sempre un interesse concreto a formulare una domanda riconvenzionale per ottenere una sentenza di condanna, anche quando possiede già un titolo esecutivo stragiudiziale come l’ingiunzione fiscale. Questa pronuncia sottolinea la differenza sostanziale tra un atto amministrativo, per quanto esecutivo, e un provvedimento giurisdizionale munito di autorità di giudicato.

I fatti del caso

La vicenda trae origine da un’ingiunzione fiscale emessa dall’Amministrazione Finanziaria nei confronti di un importante istituto di credito. La sanzione, di oltre 5,7 milioni di euro, era dovuta alla tardiva trasmissione di somme che i contribuenti avevano delegato alla banca per il pagamento delle imposte. L’istituto di credito si era opposto a tale ingiunzione, instaurando un giudizio civile. Nel corso del processo, l’ente impositore si era costituito e, oltre a chiedere il rigetto dell’opposizione, aveva proposto una domanda riconvenzionale per ottenere una condanna giudiziale al pagamento della stessa somma. La Corte d’Appello aveva accolto la richiesta dell’ente, spingendo la banca a ricorrere in Cassazione, sostenendo la carenza di ‘interesse ad agire’ dell’Amministrazione, poiché già titolare di un atto esecutivo.

La decisione della Corte sulla domanda riconvenzionale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della banca, confermando la piena legittimità della decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che l’interesse dell’ente creditore a ottenere una pronuncia giudiziale di condanna sussiste e si manifesta sotto un duplice profilo, anche in presenza di un titolo esecutivo amministrativo.

Le motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su argomentazioni chiare e consolidate in giurisprudenza, distinguendo nettamente la natura e gli effetti di un titolo amministrativo rispetto a una sentenza.

L’interesse ad ottenere un titolo giudiziale

Il primo e fondamentale interesse risiede nella trasformazione della pretesa creditoria. Un’ingiunzione fiscale, pur essendo un titolo esecutivo, rimane un atto amministrativo, espressione del potere di autoaccertamento della Pubblica Amministrazione. Come tale, non acquista mai l’efficacia di giudicato. Al contrario, una sentenza di condanna, una volta passata in giudicato, rende l’accertamento del credito definitivo e inattaccabile. Questo ‘rafforzamento’ del titolo conferisce al creditore una stabilità e una certezza giuridica che l’atto amministrativo non può garantire, consolidando la pretesa in modo incontrovertibile.

La differenza tra ipoteca fiscale e ipoteca giudiziale

Il secondo profilo di interesse, ugualmente rilevante, riguarda gli strumenti di tutela patrimoniale a disposizione del creditore. L’Amministrazione finanziaria, sulla base dell’iscrizione a ruolo, può procedere all’iscrizione di un’ipoteca ai sensi dell’art. 77 del d.P.R. 602/1973. Tuttavia, la giurisprudenza ha costantemente qualificato questa garanzia come una figura distinta e diversa sia dall’ipoteca legale sia da quella volontaria o giudiziale. L’accoglimento della domanda riconvenzionale, con la conseguente emissione di una sentenza di condanna, consente all’ente di iscrivere un’ipoteca giudiziale. Quest’ultima rappresenta uno strumento di garanzia autonomo e di natura diversa rispetto a quella precedentemente iscritta, ampliando così le facoltà di tutela del credito a disposizione dell’Amministrazione. Questo duplice vantaggio giustifica pienamente l’interesse ad agire dell’ente creditore.

Conclusioni

L’ordinanza in commento ribadisce un principio di notevole importanza pratica: il possesso di un titolo esecutivo stragiudiziale non rende superflua la richiesta di una condanna in sede giurisdizionale. La sentenza offre una tutela qualitativamente superiore, sia perché cristallizza il diritto di credito con l’autorità del giudicato, sia perché apre la via a ulteriori strumenti di garanzia patrimoniale, come l’ipoteca giudiziale. Pertanto, la scelta dell’Amministrazione Finanziaria di agire con una domanda riconvenzionale in un giudizio di opposizione è pienamente legittima e fondata su un interesse concreto e meritevole di tutela.

L’ente impositore può chiedere una condanna in giudizio se ha già un’ingiunzione fiscale esecutiva?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che l’ente ha sempre un interesse giuridicamente rilevante a proporre una domanda riconvenzionale per ottenere una sentenza di condanna, anche se è già in possesso di un titolo esecutivo amministrativo come l’ingiunzione fiscale.

Perché una sentenza di condanna è più vantaggiosa di un’ingiunzione fiscale per l’ente creditore?
Una sentenza di condanna offre una tutela superiore per due ragioni principali: 1) una volta passata in giudicato, rende l’accertamento del credito definitivo e inattaccabile, a differenza dell’ingiunzione che resta un atto amministrativo; 2) consente all’ente di iscrivere un’ipoteca giudiziale, uno strumento di garanzia diverso e ulteriore rispetto a quello derivante dal solo titolo amministrativo.

Il pagamento di una somma contestata, con riserva di ripetizione, fa venir meno l’interesse alla causa?
No. Secondo la Corte, il pagamento effettuato con espressa riserva di chiederne la restituzione non estingue la controversia. Al contrario, dimostra la persistente contestazione sulla sussistenza della pretesa, mantenendo vivo l’interesse delle parti a ottenere una decisione definitiva sul merito della questione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 32864 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 32864 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6331/2021 R.G. proposto

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore ed elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che l a rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore

Oggetto: Penalità ex art. 17, L. n. 576/1975 -Ingiunzione ex art. 2, r.d. n. 639/1910 -Opposizione -Domanda riconvenzionale di condanna -Interesse ex art. 100 c.p.c. -Sussistenza

RNUMERO_DOCUMENTO.N. NUMERO_DOCUMENTO

Ud. 12/11/2025 CC

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Ministro pro tempore domiciliati ope legis l’RAGIONE_SOCIALE che li rappresenta e difende

in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso -controricorrente – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO ROMA n. 6586/2020 depositata il 22/12/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 12/11/2025 dal Consigliere AVV_NOTAIO. NOME AVV_NOTAIONOME COGNOME;

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 6586/2020, pubblicata in data 22 dicembre 2020, la Corte d’appello di Roma, decidendo sull’appello principale di RAGIONE_SOCIALE e sugli appelli incidentali proposti congiuntamente da RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, ha respinto l’appello principale e, in accoglimento dell’appello incidentale, ha condannato RAGIONE_SOCIALE a corrispondere all’RAGIONE_SOCIALE la somma di € 5.761.196,05 .

RAGIONE_SOCIALE aveva proposto opposizione avverso l’ingiunzione fiscale emessa da RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 2, r.d. n. 639/1910, con la quale era stato ingiunto alla Banca il pagamento della somma di € 5.761.196 ,05 a titolo di penalità dovuta ex art. 17, L. n. 576/1975 per tardiva trasmissione, da parte dell’istituto di credito , in favore dell’Amministrazione finanziaria, RAGIONE_SOCIALE somme ricevute dai contribuenti che avevano delegato la Banca al pagamento RAGIONE_SOCIALE imposte.
Le Amministrazioni convenute si erano costituite chiedendo il rigetto dell’opposizione e in via riconvenzionale la condanna della

stessa RAGIONE_SOCIALE al pagamento della somma oggetto di ingiunzione.

La Corte d’appello di Roma ha accolto l’appello incidentale con il quale le Amministrazioni censuravano il Tribunale capitolino per non essersi pronunciato sulla domanda riconvenzionale di condanna al pagamento della somma già oggetto di ingiunzione e deducevano la sussistenza di un interesse ex art. 100 c.p.c. a fruire di un titolo giudiziale di condanna, argomentando che il titolo esecutivo stragiudiziale non avrebbe consentito alle stesse Amministrazioni di avvalersi di alcune facoltà, quale quella di iscrivere ipoteca.
La Corte d’appello ha aderito alla tesi RAGIONE_SOCIALE odierne controricorrenti, ritenendo sussistente l’interesse RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni a conseguire un titolo esecutivo giudiziale.

Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Roma ricorre RAGIONE_SOCIALE SPA.

Resistono congiuntamente con controricorso RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE .

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è affidato a due motivi.

1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 5, c.p.c., ‘ omesso esame di fatto controverso e decisivo ‘ .

Si censura la decisione della Corte territoriale per aver omesso di considerare sia che RAGIONE_SOCIALE aveva già provveduto all’iscrizione a ruolo -ai sensi dell’art. 10 , d.P.R. n. 602/ 1973 e dell’art. 17, D. Lgs. n. 46/1999 -della medesima somma portata dall’ingiunzione opposta ‘con la conseguenza di risultare perciò munita

di tutte le facoltà previste per la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE somme spettanti allo Stato, decisamente più incisive e penetranti rispetto a quelle accordate per l’esecuzione forzata RAGIONE_SOCIALE sentenze esecutive dal codice di procedura ‘ , sia che la stessa ricorrente, ricevuta la notificazione della cartella di pagamento relativa all’iscrizione a ruolo, aveva provveduto all’immediato pagamento di quanto ivi intimato ‘rendendo perciò del tutto superflua la comminazione della condanna ad eseguire quanto, in realtà, già spontaneamente adempiuto’ .
1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, testualmente, ‘ nullità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 100 c.p.c. in relazione all’art. 360, comma primo, n. 4 c.p.c. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639, degli artt. 17, 18 e 21 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 nonché degli artt. da 76 a 85 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 c.p.c. ‘ .

La ricorrente deduce che le Amministrazioni controricorrenti erano prive di interesse ex art. 100 c.p.c. a conseguire un titolo esecutivo giudiziale, essendo quest’ultimo inidoneo ad attribuire loro una tutela maggiore di quella già accordata loro dall’ ingiunzione fiscale, dal momento che quest’ultima – costituendo ex art. 2, r.d. n. 639/1910 e 17, D. Lgs. n. 46/1999, titolo esecutivo a favore dell’Amministrazione che l’ha adottata – consente ‘ di avvalersi RAGIONE_SOCIALE facoltà previste per la riscossione coattiva dei crediti erariali, contraddistinte dall’auto esecutività dei provvedimenti amministrativi ivi assunti e, pertanto, ben più incisive ed estese di quelle previste per l’esecuzione forzata dei titoli giudiziali ‘ , compresa, ex artt. 18, D. Lgs. n. 46/1999 e 77, d.P.R. n. 602/1973, la facoltà di iscrivere ipoteca.
I due motivi possono essere esaminati congiuntamente e sono privi di pregio.

2.1. Quanto al dedotto vizio ex art. 360, n. 5, invero, si deve preliminarmente rilevare che il ricorso, se, da un lato, individua e localizza gli atti per mezzo dei quali la deduzione di cui si assume l’omesso esame sarebbe stata svolta (pag. 10) , dall’altro lato omette radicalmente di indicare in quale sede processuale -sia di primo grado sia di appello – il profilo sarebbe stato poi oggetto di specifica discussione tra le parti, non essendo stato in alcun modo indicato né se la decisione di prime cure si sia pronunciata sul tema né se, al di là RAGIONE_SOCIALE indicazioni contenute nel ricorso, vi sia stata in primo o in secondo grado effettiva discussione tra le parti, non potendo invero ritenersi che la mera proposizione dell’appello incidentale da parte RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni sia venuta ad integrare ‘discussione’, come invece deduce -in via meramente presuntiva -la ricorrente (pagg. 14-15 del ricorso).
2.2. Al di là di tale prima carenza, vi è da rilevare ulteriormente, che -quanto al profilo dell’avvenuto pagamento spontaneo della somma oggetto di ingiunzione -è la stessa ricorrente ad affermare specificamente (sempre pag. 10 del ricorso) che il pagamento medesimo era avvenuto con espressa riserva di ripetizione, e quindi nella persistente contestazione della sussistenza della pretesa originariamente avanzata con l’ingiunzione.

È, allora, evidente che il pagamento medesimo non valeva di per sé a superare l’originaria contestazione sulla debenza della somma richiesta dalle Amministrazioni, dovendosi concordare con il controricorso, nel momento in cui lo stesso argomenta che solo con la mancata impugnazione della decisione assunta da lla Corte d’appello in ordine alla legittimità dell’ingiunzione può ritenersi venuta meno la possibilità di contestare quest’ultima e, conseguentemente, di procedere alla ripetizione RAGIONE_SOCIALE somme spontaneamente versate.
2.3. Passando alla valutazione dell’altro profilo in relazione al quale, da un lato, si assume l’omesso esame -inadeguatamente, come evidenziato poc’anzi e, dall’altro lato, si deduce la nullità della decisione impugnata e la violazione e falsa applicazione di norme di legge, si deve in primo luogo rammentare che questa Corte ha reiteratamente chiarito che l’ingiunzione fiscale, quale manifestazione del potere di autoaccertamento ed autotutela della pubblica Amministrazione in materia tributaria, ha natura giuridica di atto amministrativo, che cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto, ma è insuscettibile di acquistare efficacia di giudicato, al punto che, anche in pendenza del giudizio di opposizione ad una precedente ingiunzione, l’Amministrazione può procedere alla rinnovazione dell’ingiunzione medesima sino a che il credito d’imposta non sia stato integralmente soddisfatto e, quindi, per il conseguimento della pretesa nella sua parte residuale o nella misura accresciutasi per il maturare degli interessi (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 260 del 01/02/1974; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 2902 del 22/07/1976; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 1046 del 13/02/1980; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 2965 del 07/05/1981).
Operato tale chiarimento, si osserva che sia la radicale assenza di decisività -quanto all’art. 360, n. 5), c.p.c. sia la infondatezza -quanto all’art. 360, n. 3), c.p.c. – del profilo ora in rilievo discendono direttamente dall’orientamento espresso da questa Corte, a mente del quale l’opposizione all’ingiunzione fiscale apre un processo di cognizione avente ad oggetto l’esistenza del credito e la ritualità della procedura seguita, con la duplice conseguenza che la sentenza emessa in tale giudizio ha sempre natura di sentenza di accertamento dell’illegittimità o della legittimità dell’ingiunzione -e che, per trasformare la pronuncia in una sentenza di condanna, occorre che
l’ente pubblico creditore proponga una domanda riconvenzionale contro l’attore opponente, al fine di ottenere, in luogo dell’accertamento della legittimità dell’ingiunzione -che è atto amministrativo – una pronunzia giudiziale di condanna (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 1603 del 19/09/1970).

Tale domanda riconvenzionale, infatti, risulta ammissibile perché -come da questa Corte già chiarito – sebbene l’ingiunzione fiscale di cui al r.d. 14 aprile 1910 n. 639 costituisca il mezzo ordinario di realizzazione della pretesa erariale in forza del potere di autotutela dell’amministrazione impositrice, nulla vieta che l’A mministrazione medesima, una volta contestata in sede giudiziaria la legittimità della pretesa, possa realizzare la pretesa stessa, sia pure diversamente strutturata, mediante il titolo costituito dalla sentenza del giudice, regolarmente investito della questione mediante domanda riconvenzionale (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 3595 del 25/05/1983; Cass. Sez. 3, Sentenza n. 3341 del 11/02/2009; Cass. Sez. 3, Sentenza n. 2355 del 29/01/2019).
Correttamente, quindi, la decisione impugnata ha ritenuto sussistente un interesse RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni a formulare una domanda riconvenzionale volta a conseguire la condanna dell’ odierna ricorrente e, conseguentemente, l’acquisizione di un titolo giudiziale con piena valenza di giudicato.

Interesse che, in primo luogo, poteva e può ravvisarsi nel fatto che, con l’accoglimento della domanda riconvenzionale e la pronuncia della sentenza di condanna, al mero accertamento della legittimità dell’ingiunzione e della sussistenza della pretesa dell’Amministrazione -accertamento che costituisce il contenuto della statuizione di rigetto dell’opposizione – si veniva ad affiancare una statuizione di condanna

idonea ad integrare un giudicato avente contenuto ulteriore rispetto a quello riferibile al rigetto dell’opposizione .

Interesse che, in secondo luogo, può ravvisarsi anche in relazione al profilo dell’iscrizione ipotecaria, dovendosi qui rammentare che l’iscrizione ipotecaria ai sensi dell’art. 77, d.P.R. n. 602/1973 costituisce -per costante giurisprudenza di questa Corte (Sez. 1, Sentenza n. 4464 del 07/03/2016; Sez. 1, Sentenza n. 14534 del 15/07/2016; Sez. 1, Sentenza n. 19749 del 09/08/2017; Sez. 3, Ordinanza n. 23661 del 27/10/2020) -figura diversa sia dall’ipoteca legale sia dall’ipoteca volontaria sia dall’ipotec a giudiziale, sicché adove l’accoglimento della domanda riconvenzionale formulata dalle Amministrazioni viene a consentire a queste ultime di procedere all’iscrizione anche di un’ ipoteca giudiziale, di natura quindi diversa da quella precedentemente iscritta.
Duplice interesse che, evidentemente, viene pienamente ad integrare il presupposto di cui all’art. 100 c.p.c., risultando quindi radicalmente infondata la tesi della ricorrente.

. Il ricorso deve quindi essere respinto, con conseguente condanna della ricorrente alla rifusione in favore RAGIONE_SOCIALE controricorrenti RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, liquidate direttamente in dispositivo.

Stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della “sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto” , spettando all’amministrazione giudiziaria verificare la debenza in concreto del contributo, per la inesistenza di cause

originarie o sopravvenute di esenzione dal suo pagamento (Cass. Sez. U, Sentenza n. 4315 del 20/02/2020).

P. Q. M.

La Corte, rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente a rifondere alle controricorrenti le spese del giudizio di Cassazione, che liquida in € 23.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 comma 1quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte Suprema di Cassazione, il giorno 12 novembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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