Disapplicazione regolamento comunale: i limiti del giudice

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 6924/2024, ha annullato la decisione di un giudice di merito che aveva operato la disapplicazione di un regolamento comunale sulla tassa rifiuti (TARSU). La Corte ha chiarito che il potere del giudice di disapplicare un atto è limitato a vizi di legittimità evidenti e non può estendersi a una valutazione di merito sulle scelte discrezionali dell’ente locale, qualora queste siano fondate su criteri normativi oggettivi, come i coefficienti di produzione dei rifiuti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Disapplicazione regolamento comunale: quando il giudice non può sostituirsi al Comune

Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 6924 del 14 marzo 2024) ha tracciato una linea netta sui limiti del potere del giudice tributario in materia di disapplicazione regolamento comunale. Il caso, relativo alla Tassa sui Rifiuti (TARSU), ha visto contrapposti un’impresa di ristorazione e un Comune, ponendo la questione fondamentale: fino a che punto un giudice può sindacare le scelte tariffarie di un ente locale?

I fatti del caso: Ristorante vs Mensa, una questione di tariffa

Una società che gestiva un’attività di ristorazione ha impugnato un avviso di accertamento per la TARSU, contestando la legittimità della delibera comunale che stabiliva le tariffe. Secondo il contribuente, il Comune aveva previsto una tariffa per i ristoranti notevolmente più alta rispetto a quella applicata alle mense, birrerie e hamburgherie. A suo avviso, tale differenziazione era ingiustificata e irragionevole, dato che le attività erano assimilabili per produzione di rifiuti, e chiedeva quindi la disapplicazione del regolamento per eccesso di potere.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione al contribuente. I giudici di merito avevano ritenuto la differenziazione tariffaria priva di una giustificazione logica, sostenendo che, a parità di superficie e coperti, le mense avrebbero dovuto produrre persino più rifiuti. Di conseguenza, avevano disapplicato la delibera comunale e rideterminato l’imposta applicando la tariffa, più favorevole, prevista per le mense.

I limiti alla disapplicazione regolamento comunale secondo la Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Comune, ribaltando completamente la decisione. I giudici di legittimità hanno chiarito che il potere di disapplicazione, concesso al giudice tributario dall’art. 7 del D.Lgs. 546/1992, non è illimitato. Può essere esercitato solo in presenza di vizi di legittimità palesi dell’atto amministrativo, come l’incompetenza, la violazione di legge o, appunto, l’eccesso di potere.

Nel caso specifico, tuttavia, non sussisteva alcun vizio. Le scelte del Comune non erano arbitrarie, ma fondate su criteri oggettivi stabiliti dalla normativa nazionale.

Le motivazioni della decisione

La Corte ha evidenziato come il Comune, nel definire le tariffe, avesse correttamente applicato il cosiddetto ‘metodo normalizzato’ previsto dal d.P.R. n. 158/1999. Questa normativa, in attuazione del principio comunitario ‘chi inquina paga’, classifica le utenze non domestiche in categorie omogenee e assegna a ciascuna un coefficiente potenziale di produzione di rifiuti (qn).

Nel dettaglio:
* I ristoranti e le trattorie rientrano nella classe 22, con un coefficiente di 60,24 Kg/m² annui.
* Le mense, birrerie e hamburgherie rientrano nella classe 23, con un coefficiente di 32,2 Kg/m² annui.

La differenza tariffaria non era quindi frutto di una scelta irragionevole, ma la diretta conseguenza dell’applicazione di coefficienti legalmente predeterminati, che riflettono una diversa presunzione di produttività di rifiuti. I giudici di merito, secondo la Cassazione, hanno errato nel fondare la loro decisione su un ‘ragionamento meramente empirico’ e congetturale, ignorando la base normativa e tecnica che giustificava la scelta del Comune. In questo modo, si sono sostituiti all’amministrazione in una valutazione di merito che esula dalla loro giurisdizione.

Le conclusioni: cosa insegna questa sentenza

La pronuncia della Corte di Cassazione ribadisce un principio cruciale: la discrezionalità amministrativa dell’ente locale nella determinazione dei tributi è ampia e non può essere messa in discussione dal giudice sulla base di una mera valutazione di ‘ragionevolezza’ o di opportunità. La disapplicazione regolamento comunale è un rimedio eccezionale, attivabile solo quando l’atto dell’ente locale si ponga in aperto contrasto con la legge o sia palesemente illogico o contraddittorio, integrando un vizio di legittimità.

Per il contribuente, ciò significa che contestare una tariffa tributaria richiede la dimostrazione di una specifica violazione di legge, non essendo sufficiente sostenere che un’altra categoria, apparentemente simile, goda di un trattamento più favorevole. L’onere della prova ricade su chi contesta l’atto, il quale deve dimostrare l’illegittimità della scelta amministrativa e non semplicemente la sua opinabilità.

Quando un giudice tributario può disapplicare un regolamento comunale sulle tasse?
Un giudice tributario può disapplicare un regolamento comunale solo se rileva un vizio di legittimità, come incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere. Non può farlo basandosi su una valutazione di merito o di opportunità che spetta all’ente locale.

È sufficiente ritenere una tariffa ‘irragionevole’ per chiederne la disapplicazione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una valutazione basata su un ragionamento meramente empirico o su una presunta irragionevolezza non è sufficiente. È necessario dimostrare che la scelta dell’amministrazione viola specifici criteri di legge o è viziata da palese illogicità.

In base a quali criteri un Comune può stabilire tariffe diverse per attività apparentemente simili come ristoranti e mense?
Un Comune può e deve stabilire tariffe diverse basandosi su criteri oggettivi previsti dalla normativa nazionale, come i coefficienti di produttività dei rifiuti stabiliti dal d.P.R. 158/1999. Questi coefficienti classificano le attività in categorie con diversa presunzione di produzione di rifiuti, giustificando così tariffe differenziate.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6924 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 6924 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CANDIA COGNOME

Data pubblicazione: 14/03/2024

di cui all’art. 115, secondo comma, cod. proc. civ., né altrimenti inquadrabile nelle regole della comune esperienza, in quanto prive dei requisiti di gravità, precisione e concordanza.

Con la terza doglianza RAGIONE_SOCIALE ha eccepito, con riferimento al paradigma censorio di cui all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ, la violazione e falsa applicazione dell’art. 7,

comma 5, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, in relazione agli artt. 61, 65, 68, 69 d.lgs. 15 novembre 1992, n. 507, ponendo in rilievo, dopo aver riepilogato i contenuti della normativa di riferimento, che l’ente locale, nel determinare le singole tariffe, non può scegliere valori diversi da quelli ricompresi tra i valori minimi e massimi indicati nelle tabelle alle allegate al d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 e che la scelta – come nella specie -di adottare valori tariffari medi si sottrae ad ogni sindacato di legittimità, aggiungendo che il potere di disapplicazione che spetta al giudice tributario può esercitarsi solo in presenza di precisi vizi di legittimità dell’atto, tenendo conto dello spazio di discrezionalità di orientamento politico amministrativo, come tale insindacabile in sede giudiziaria.
Con la quarta ragione di impugnazione la società ha contestato, con riguardo alla previsione dell’art. 360, primo comma, num. 1, cod. proc. civ, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, osservando che il AVV_NOTAIO dell’appello, nel rideterminare la tariffa applicabile nella misura di 11,61 €/mq, equiparandola a quella stabilita per le RAGIONE_SOCIALE, avrebbe operato un’indebita ingerenza nelle prerogativa dell’Amministrazione competente alla quale è demandata la riedizione del potere amministrativo, stante le connesse valutazioni discrezionali, ponendo ancora in rilievo che la domanda di annullamento integrale dell’atto impugnato era stata implicitamente rigettata dal primo AVV_NOTAIO, che aveva accolto quella subordinata di rideterminazione della tassa, senza che fosse stato proposto appello avverso la prima (implicita) decisione, con la conseguenza di dover considerare rinunciata detta originaria domanda di annullamento integrale dell’atto impugnato.
Il ricorso va accolto per le ragioni che seguono.

Va disattesa la prima ragione di censura.

6.1. Si resta nel solco di un orientamento ampiamente consolidato di questa Corte nel ritenere che l’ipotesi di motivazione apparente ricorra allorché essa, pur graficamente e, quindi,

materialmente esistente, come parte del documento in cui consiste il provvedimento giudiziale, non renda tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perché costituita da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento, non consentendo, in tal modo, alcun effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice, lasciando all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture.
Siffatta motivazione si considera -come suol dirsi – non attingere la soglia del “minimo costituzionale” richiesto dall’art. 111, sesto comma, Cost., il che rende nulla la sentenza per violazione (censurabile ai sensi dell’art. 360, primo comma, num. 4, cod. proc. civ.) anche dell’art. 132, secondo comma, num. 4), cod. proc. civ. o, nel processo tributario, ex 36, comma 2, n. 4, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.

Va, invece, va esclusa (in seguito alla riformulazione dell’art. 360, primo comma, num. 5, cod. proc. civ., disposta dall’art. 54, comma 1, lett. b) del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 134, applicabile r atione temporis al caso in esame) qualunque rilevanza al semplice difetto di “sufficienza” della motivazione .

6.2. Tanto chiarito sul piano dei principi, va riconosciuto che dal resoconto dei contenuti della sentenza impugnata emergono, con ogni evidenza, le ragioni della decisione impugnata , basate sul rilievo secondo il quale non sussisteva e non era stata fornita alcuna giustificazione per distinguere, peraltro in termini economici rilevanti, le tariffe applicabili a settori di attività (ristorazione e mensa) reputati omogenei, così confermando la disapplicazione del regolamento comunale e determinando l’imposta dovuta sulla base della minore tariffa prevista per le RAGIONE_SOCIALE.
Si tratta di una motivazione perfettamente intellegibile, che rende manifesto il ragionamento seguito, il che vale ad escludere il dedotto vizio, dovendo piuttosto osservarsi che il motivo di impugnazione, largamente sviluppatosi sulla critica alla decisione assunta dal AVV_NOTAIO a quo, è, in realtà, diretto a porre in rilievo i motivi della non condivisione della stessa, ipotesi questa riconducibile ad una valutazione errata, non certo ad una motivazione assente od apparente.

Vanno esaminati unitariamente il secondo, il terzo ed il quarto motivo, siccome interconnessi nella contestazione concernente la valutazione di merito compiuta dal AVV_NOTAIO regionale, tramite la conferma della disapplicazione del regolamento comunale in relazione alla tariffa determinata per i RAGIONE_SOCIALE in termini differenti da quella stabilita per le RAGIONE_SOCIALE, con applicazione di quest’ultima, minore, tariffa per la Tarsu relativa all’unità immobiliare del contribuente destinata ad attività di ristorazione.
I motivi, come anticipato, sono fondati.

7.1. Va premesso che « il potere di disapplicare l’atto amministrativo in relazione alla decisione del caso concreto, che spetta al giudice tributario, può conseguire solo alla dimostrazione della sussistenza di ben precisi vizi di legittimità dell’atto (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), di tal che la contestazione della validità dei criteri seguiti dal Comune nell’adottare la delibera non è sufficiente per pervenire alla

dichiarazione (incidentale) d’illegittimità della stessa, tanto più che, nell’ambito degli atti regolamentari dei comuni, esiste uno spazio di discrezionalità di orientamento politico-amministrativo, insindacabile in sede giudiziaria» (così Cass., Sez. T, 4 marzo 2015, n. 4321 e nel medesimo senso, tra le tante, Cass., Sez. T, 6 agosto 2019, nn. 20964, 20965, 20966 e la giurisprudenza ivi richiamata).

7.2. Dal contenuto del ricorso emerge che il AVV_NOTAIO regionale ha confermato la valutazione della Commissione tributaria provinciale che aveva accolto il ricorso del contribuente (il quale aveva contestato la legittimità delle delibere di approvazione delle tariffe Tarsu per violazione degli artt. 61, 65, 68 e 69 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, con riferimento al diverso regime tariffario previsto, da un lato, per ‘RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE‘ ecc. e, dall’altro, per ‘RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE‘), ritenendo il regolamento comunale viziato per eccesso di potere nella parte in cui aveva, in termini considerati non giustificati, previsto per i RAGIONE_SOCIALE una tariffa diversa da quelle stabilita per le RAGIONE_SOCIALE, dovendo semmai ritenersi che, a parità di coperti e metri quadri, le RAGIONE_SOCIALE dovrebbero produrre più rifiuti.
La disapplicazione è stata, dunque, disposta, reputando non giustificata e, al fondo, irragionevole una tariffa diversa e più esosa per attività assimilabili.

7.3. Senonchè, tale ordine di idee, fondato su di un ragionamento meramente empirico, ha omesso di considerare che nel quadro delle previsioni di cui agli artt. 65, 68 e 69 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, nonché delle tabelle previste dal d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, il regolamento Tarsu del Comune di Pisa, emanato con deliberazione n. 98 del 21 dicembre 2004, aveva proceduto ad una revisione delle classi di contribuzione della Tarsu in termini corrispondenti alla classificazione prevista, per le utenze non domestiche, dalla Tabella 4A del citato d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, mentre con delibera n. 169 dell’8 novembre 2004 il Comune definiva, per l’anno 2005 (ancora valido per l’anno 2012) un nuovo impianto tariffario.
Dal contenuto di tale atto nei termini opportunamente riepilogati nel ricorso (v. pagina n. 33) emerge, in particolare, un diverso coefficiente di produttività di rifiuti (qn) ricavato sui valori medi della Tabella 4a del d.P.R. 158/1999 pari, per i RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE (classe 22), a 60,24 Kg/m 2 anno, di gran lunga maggiore rispetto a quella stabilita per le utenze appartenenti alla classe 23 (RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE), pari a 32,2 Kg/m 2 anno.

In tali termini, quindi, si spiega e si giustifica la diversità di tariffa.

7.4. Ciò posto, non può di certo ritenersi viziato da illegittimità e, dunque, non può essere disapplicato, ai sensi dell’art. 7, comma 5, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, il citato regolamento comunale che, con riferimento alla determinazione della tariffa da applicare ai fini TARSU, ha utilizzato i criteri stabiliti di cui al d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 (c.d. ‘metodo normalizzato’), nel rispetto del principio comunitario ‘chi inquina paga’, commisurando la tariffa alle quantità (e qualità) media ordinaria di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi ed alla tipologia dell’attività svolte, nonché al costo del servizio del ciclo integrato dei rifiuti.
7.5. In conclusione, l’erronea valutazione dei Giudici regionali è stata quella di aver fondato la decisione su un ragionamento congetturale, non ravvisando una «sufficiente giustificazione di una tariffa distinta tra esercizi tra lo perfettamente assimilabili » , laddove le ragioni di tale diversificazione derivano dal predetto diverso coefficiente di produttività di rifiuti, come ricavati dalla menzionata tabella allegata al d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158

Erroneamente, dunque, è stato disapplicato il predetto regolamento comunale, benchè non fosse contrario ad alcuna disposizione di legge, né adottato con eccesso di potere.

Alla stregua delle valutazioni svolte, il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata cassata; non essendo necessari

ulteriori accertamenti di merito, deve essere rigettato l’originario ricorso proposto dal contribuente.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza, mentre quelle di merito vanno compensate.

P.Q.M.

la Corte accoglie il secondo, terzo e quarto motivo di ricorso, rigetta il primo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e, decidendo nel merito, rigetta l’originario ricorso del contribuente.

Condanna NOME COGNOME al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in favore della ricorrente nella somma di 4.500,00 €, oltre accessori ed all’importo di 200,00 € per spese vive.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.