Disapplicazione delibere comunali: il potere del giudice

Un’azienda agricola contesta un avviso di accertamento per la tassa sui rifiuti, sostenendo l’illegittimità della delibera comunale che assimilava i rifiuti speciali a quelli urbani. La Corte di Cassazione accoglie il ricorso, affermando il potere-dovere del giudice tributario di procedere alla disapplicazione delle delibere comunali ritenute illegittime, senza dover attendere un annullamento da parte del giudice amministrativo. Il caso è stato rinviato per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Disapplicazione Delibere Comunali: La Cassazione Conferma il Potere del Giudice Tributario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale nel contenzioso tributario: il potere del giudice di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi. Questa pronuncia chiarisce che, di fronte a una delibera comunale carente dei requisiti di legge, il giudice tributario ha il dovere di intervenire direttamente, senza demandare la questione al giudice amministrativo. L’analisi del caso, che coinvolge un’azienda agricola e un Comune in merito alla tassa sui rifiuti (TARSU), offre importanti spunti sulla disapplicazione delle delibere comunali e sulla tutela del contribuente.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un avviso di accertamento relativo alla TARSU per l’anno 2012, notificato da un Comune a un’azienda agricola. L’azienda sosteneva di non essere tenuta al pagamento per due ragioni principali:
1. Il Comune basava la sua pretesa su una delibera di assimilazione dei rifiuti speciali (prodotti dall’azienda) ai rifiuti urbani, che l’azienda riteneva illegittima in quanto priva dei criteri qualitativi e quantitativi imposti dalla normativa nazionale.
2. Le aree in questione erano in parte inidonee alla produzione di rifiuti o destinate alla produzione di rifiuti speciali, per i quali l’azienda provvedeva autonomamente allo smaltimento, avendo quindi diritto a un’esenzione.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che la Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado avevano respinto le ragioni dell’azienda, affermando erroneamente che la valutazione sulla legittimità delle delibere comunali spettasse esclusivamente alla giurisdizione amministrativa.

Il Potere di Disapplicazione delle Delibere Comunali

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nel primo motivo di ricorso. La Corte ha censurato la sentenza di secondo grado per aver confuso il potere di annullamento, tipico del giudice amministrativo, con il potere di disapplicazione, che invece compete a qualsiasi giudice ordinario, incluso quello tributario.

Il giudice tributario, quando esamina una controversia su un tributo, deve valutare tutti gli atti che ne costituiscono il presupposto, comprese le delibere comunali. Se ritiene che una delibera sia illegittima – ad esempio perché non rispetta i criteri di legge per l’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani – ha il potere e il dovere di disapplicarla. La disapplicazione ha effetto solo tra le parti in causa (incidenter tantum): la delibera non viene cancellata dall’ordinamento, ma semplicemente non viene applicata per risolvere quel contenzioso specifico.

Questo potere, sancito dall’articolo 7 del D.Lgs. 546/1992, è cruciale per garantire una tutela piena ed efficace al contribuente, che non è costretto a intraprendere un separato e oneroso giudizio amministrativo per far valere le proprie ragioni.

La Questione dell’Esenzione per Rifiuti Speciali

Anche il secondo motivo di ricorso è stato accolto. L’azienda agricola aveva documentato di produrre rifiuti speciali su determinate aree e di smaltirli in autonomia, invocando l’esenzione prevista dall’articolo 62 del D.Lgs. 507/1993. La Corte di secondo grado aveva eluso la questione, citando una norma inesistente e omettendo di verificare la sussistenza dei presupposti per l’esenzione richiesta.

La Cassazione ha sottolineato che il giudice di merito avrebbe dovuto valutare nel dettaglio la documentazione prodotta e stabilire se, in fatto e in diritto, l’azienda avesse diritto all’esenzione. L’omessa valutazione di questo aspetto cruciale costituisce un vizio della sentenza.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte Suprema sono radicate in principi consolidati. Il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e tributario non impedisce a quest’ultimo di esaminare la legittimità degli atti amministrativi che fondano la pretesa fiscale. Il potere di disapplicazione è un corollario del principio di legalità e della necessità di assicurare che l’imposizione tributaria si fondi su presupposti legittimi. La Corte ha ribadito che la disapplicazione è possibile anche quando l’atto amministrativo è divenuto inoppugnabile (perché non impugnato nei termini davanti al giudice amministrativo), a meno che la sua legittimità non sia già stata accertata con una sentenza passata in giudicato.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado, in diversa composizione, per un nuovo esame. Il nuovo giudice dovrà:
1. Valutare la legittimità della delibera comunale di assimilazione dei rifiuti, procedendo alla sua disapplicazione qualora risulti priva dei requisiti di legge.
2. Verificare, sulla base delle prove fornite, se l’azienda agricola abbia diritto all’esenzione dalla tassa per le aree produttive di rifiuti speciali smaltiti autonomamente.

Questa ordinanza rappresenta un’importante conferma a tutela dei contribuenti, specialmente per le imprese che producono rifiuti speciali, riaffermando che la legittimità dell’azione impositiva deve essere sempre verificabile dal giudice tributario in ogni suo aspetto.

Il giudice tributario può ignorare una delibera comunale se la ritiene illegittima?
Sì. Il giudice tributario ha il potere e il dovere di disapplicare una delibera comunale (o qualsiasi altro atto amministrativo) che costituisce il presupposto di un tributo, se la ritiene illegittima. Tale disapplicazione ha effetto solo per il caso specifico in esame.

Qual è la differenza tra annullare e disapplicare un atto amministrativo?
L’annullamento, di competenza del giudice amministrativo, elimina l’atto dall’ordinamento giuridico con effetti generali per tutti. La disapplicazione, di competenza del giudice ordinario e tributario, consiste nel non applicare l’atto illegittimo solo per decidere la specifica controversia, lasciando che l’atto resti formalmente in vigore.

Cosa deve fare un’azienda per ottenere l’esenzione dalla tassa sui rifiuti per le aree che producono rifiuti speciali?
L’azienda deve dimostrare che in determinate aree si producono rifiuti speciali non assimilabili agli urbani e che provvede in autonomia al loro smaltimento, come previsto dalla normativa di riferimento (in questo caso, l’art. 62, comma 3, del D.Lgs. 507/1993). È fondamentale documentare adeguatamente sia la natura dei rifiuti sia l’avvenuto smaltimento autonomo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34267 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34267 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al numero 2838 del Ruolo Generale dell’anno 2024, proposto

RAGIONE_SOCIALE , in persona del titolare, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, come in atti domiciliata,

RICORRENTE

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore ,

INTIMATO

avverso la sentenza numero 478/23 della Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria, pubblicata in data 30 giugno 2023.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza numero 478/23, pubblicata in data 30 giugno 2023, la Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria rigettava l’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza numero 366/19 della

Commissione Tributaria Provinciale di Imperia, con la quale era stato rigettato il ricorso proposto avverso l’avviso di accertamento numero 11/16, avente ad oggetto l’omesso pagamento di somme dovute, in relazione all’anno 2012, a titolo di TARSU.

RAGIONE_SOCIALE proponeva ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza, affidandone l’accoglimento a due motivi di gravame.

Il Comune di Diano San Pietro non si costituiva in giudizio, rimanendo intimato.

La causa, alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025, udita la relazione del Consigliere designato, AVV_NOTAIO. NOME AVV_NOTAIO, veniva decisa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è fondato ed, in quanto tale, merita accoglimento.

Con il primo motivo di gravame la ricorrente, denunciando la violazione o falsa applicazione dell’articolo 21, comma 2, lettera G, del decreto legislativo numero 22 del 1997, nonché dell’articolo 7, comma 5, del decreto legislativo numero 546 del 1992, ha evidenziato come avesse prospettato nell’ambito delle sue articolate difesel’illegittimità dell’atto impugnato ‘per essere … il frutto dell’applicazione di una delibera di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani da ritenersi nulla in assenza dell’esplicitazione all’interno della medesima degli elementi e dei presupposti per l’assimilazione, oltre che dei criteri qualitativi e quantitativi previsti dall’articolo 21, comma 2, del decreto legislativo numero 22 del 1997’, e come -ciò nonostanteil solo riferimento rinvenibile nella sentenza impugnata a siffatte ragioni di doglianza attenesse alla
richiamata ‘giurisdizione del giudice amministrativo’ sulla ‘eventuale illegittimità di delibere comunali’. La Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria, confondendo indebitamente il potere di annullamento degli atti amministrativi con quello di disapplicarli, aveva omesso di esaminare, in tal modo, ‘la richiesta di disapplicazione della delibera’, possibile in virtù dell’articolo 7, comma 5, del decreto legislativo numero 546 del 1992, e di pervenire, quindi, ‘alla conclusione della palese illegittimità della stessa per effetto del mancato adeguamento alle previsioni poste dall’articolo 21, comma 2, lettera G, del decreto legislativo numero 22 del 1997’. La violazione o falsa applicazione dell’articolo 7, comma 5, del decreto legislativo numero 546 del 1992 era resa ancor più manifesta, inoltre, dal contrasto sussistente tra la suddetta delibera e ‘le prescrizioni poste dal decreto Ronchi’, essendo ‘supinamente adagiata sulla nota deliberazione C.I.P.E. del 27 luglio 1984’, della quale era una ‘mera riproduzione’, non contenendo alcuna ‘doverosa combinazione del criterio qualitativo con quello quantitativo’.
Il motivo è fondato.

3.1. Invero, al cospetto della denunciata illegittimità della delibera comunale di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani, l’autorità giudiziaria adita in secondo grado avrebbe dovuto procedere al suo esame, valutando se fosse o meno legittima, ben potendo (dovendo), in caso di reputata illegittimità, disapplicarla.

L’assunto rinvenibile nella sentenza impugnata, secondo il quale ‘l’eventuale illegittimità di delibere comunali rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo’ (cfr. la sentenza impugnata, a pagina 3), non è condivisibile, perché, fermo il

riparto di attribuzioni tra giustizia amministrativa e giustizia tributaria (cfr. Cons. Stato n. 3170/23), è pur sempre riservato al giudice tributario -ricorrendo, ovviamente, i presupposti all’uopo necessari -il potere di disapplicazione, ai sensi dell’articolo 7, comma 5, del decreto legislativo numero 546 del 1992 (cfr. Cass., sez. un., n. 6265/06, Cass. n. 17485/17, Cass. n. 10023/22 e Cass. n. 16287/24).

3.2. Il potere di disapplicazione, infatti, non è inibito dalle attribuzioni del giudice amministrativo sulla cognizione, in sede di legittimità, degli atti amministrativi, sussistendo anche quando essi siano divenuti inoppugnabili per lo spirare dei termini previsti per la loro impugnazione, non potendo essere esercitato, viceversa, solamente quando la loro legittimità sia stata affermata dal giudice amministrativo nel contraddittorio delle parti e con autorità di giudicato (cfr. Cass. n. 25935/24).
Esso si inscrive, del resto, nel potere, più generale, di decidere incidenter tantum su questioni attribuite alla competenza di altre giurisdizioni, essendo espressione di un principio generale dell’ordinamento, enucleabile dall’articolo 5 della legge numero 2248, allegato E, del 1865, operante anche prima dell’espresso riconoscimento avvenuto -tramite l’articolo 12, comma 2, della legge numero 448 del 2001con l’introduzione del nuovo testo dell’articolo 2 del decreto legislativo numero 546 del 1992 (cfr. Cass. n. 5929/07).
La verifica dovrà essere operata, in sede di rinvio, avendo a mente l’indicazione dei criteri sia qualitativi sia quantitativi dell’assimilazione.

Con il secondo motivo di gravame la ricorrente ha censurato, ai sensi dell’articolo 360, comma 1, numero 3, del codice di procedura civile, la violazione o falsa applicazione

dell’articolo 62, comma 3, del decreto legislativo numero 507 del 1993, avendo la Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria omesso di decidere in ossequio al suo contenuto precettivo ed avendo, altresì, citato, nella motivazione della sentenza impugnata, una fonte normativa inesistente (articolo 8, comma 1, lettera L, del regolamento TARI del Ministero delle Finanze). Con il quarto ed il quinto motivo di ricorso, invero, aveva deAVV_NOTAIOo la sussistenza di aree non tassabili, per le loro precipue caratteristiche (perché vuote o inutilizzate o strutturalmente inidonee alla produzione di rifiuti, ecc.), e di aree produttive di rifiuti speciali, non assimilabili agli urbani, dei quali aveva provveduto in autonomia allo smaltimento. In relazione a tali aree aveva diritto all’esenzione disciplinata dall’articolo 62, comma 3, del decreto legislativo numero 507 del 1993, che era stato violato o falsamente applicato dalla corte territoriale, la quale aveva applicato una norma inesistente, omettendo di valutare la sussistenza di tutti i presupposti -che aveva debitamente documentatoper l’applicazione dell’esenzione alla quale aveva diritto.
5. Il motivo è fondato.

5.1. Avendo la ricorrente prospettato la sussistenza di aree non tassabili per le loro peculiari caratteristiche (perché vuote o inutilizzate o strutturalmente inidonee alla produzione di rifiuti, ecc.) e di aree produttive di rifiuti speciali, non assimilabili agli urbani, dei quali -almeno a suo dire- aveva provveduto in autonomia allo smaltimento, la Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria avrebbe dovuto valutare -diversamente da quanto è avvenuto- se sussistessero o meno i presupposti -in fatto ed in dirittoper l’applicazione
dell’esenzione invocata dalla contribuente ai sensi dell’articolo 62, comma 3, del decreto legislativo numero 507 del 1993.

5.2. L’autorità giudiziaria adita in secondo grado, invece, si è limitata -in termini, peraltro, alquanto apodittici- a richiamare, nella motivazione che sorregge la decisione, una fonte normativa non ben individuata, che disciplinerebbe, oltre tutto, un’esenzione, in materia di TARI, per ‘immobili di stretta pertinenza di fondi destinati all’esercizio dell’agricoltura, dell’allevamento, del florovivaismo e della silvicoltura’ (cfr. la sentenza impugnata, a pagina 3), in tal modo omettendo di stabilire -pur disattendendo le difese della contribuente- se ricorressero o meno, nel caso di specie, i presupposti per l’applicazione dell’esenzione da essa specificamente evocata a sostegno delle sue pretese.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria, in diversa composizione, affinché effettui un nuovo giudizio, oltre a regolamentare le spese di lite del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, Sezione Tributaria, nella composizione di cui in intestazione, definitivamente pronunciando, così provvede: -accoglie il ricorso e, per l’effetto, cassa la sentenza impugnata; -rinvia alla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Liguria, in diversa composizione, affinché effettui un nuovo giudizio, oltre a regolamentare le spese di lite del giudizio di legittimità.

Roma, 2 dicembre 2025 .

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.