Diritto edificatorio: la Cassazione chiarisce la tassa

Un Comune ha concesso a un privato un diritto edificatorio in cambio della realizzazione di opere pubbliche. L’Agenzia delle Entrate ha tentato di tassare l’atto come un trasferimento immobiliare, ma la Corte di Cassazione ha respinto tale interpretazione. La sentenza chiarisce che il diritto edificatorio non è un diritto reale e, pertanto, la sua costituzione o trasferimento non è soggetto all’imposta di registro proporzionale prevista per gli atti traslativi di diritti reali immobiliari.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Diritto Edificatorio e Tassazione: la Cassazione Fa Chiarezza

L’attribuzione di un diritto edificatorio da parte di un ente pubblico solleva spesso interrogativi sul corretto trattamento fiscale. Si tratta di un trasferimento di un bene equiparabile a un immobile, soggetto quindi a imposta di registro, ipotecaria e catastale in misura proporzionale? Con la sentenza n. 2291 del 2024, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo che il diritto edificatorio non è un diritto reale e, di conseguenza, non sconta la tassazione tipica dei trasferimenti immobiliari.

I Fatti di Causa: Un Accordo tra Comune e Privato

Il caso nasce da un’iniziativa di un Comune altoatesino. L’ente locale, attraverso una delibera, aveva modificato il regime urbanistico di un’area, attribuendo a un proprietario terriero il diritto di costruire sul proprio fondo. In cambio, il privato si era impegnato a realizzare, a sue spese, degli alloggi destinati agli anziani, in esecuzione di una convenzione urbanistica.

L’Agenzia delle Entrate, valutando l’operazione, ha emesso un avviso di liquidazione, applicando all’atto il regime fiscale previsto per i trasferimenti di diritti reali immobiliari. Secondo l’amministrazione finanziaria, l’attribuzione di cubatura era un atto con effetti equivalenti alla cessione di un diritto reale, e come tale doveva essere assoggettato a maggiore imposta di registro, ipotecaria e catastale.

La Controversia Fiscale sul Diritto Edificatorio

Il contribuente ha impugnato l’avviso di liquidazione e i giudici di primo e secondo grado gli hanno dato ragione. La Commissione Tributaria Provinciale ha stabilito che nella fattispecie non si configurava alcun trasferimento di proprietà né di altri diritti reali. La concessione ad edificare, secondo i giudici di merito, non crea diritti nuovi, ma semplicemente rimuove un divieto di edificazione preesistente, imposto nell’interesse pubblico.

L’Agenzia delle Entrate, non soddisfatta, ha presentato ricorso in Cassazione, denunciando la violazione delle norme sull’imposta di registro (art. 2 del d.P.R. 131/1986). L’Agenzia sosteneva che la variazione oggettiva del diritto di realizzare una data cubatura, a fronte di un corrispettivo, avesse determinato un effetto analogo al trasferimento di diritti reali immobiliari.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Agenzia, offrendo un’analisi approfondita sulla natura giuridica del diritto edificatorio. Il punto centrale della motivazione risiede nella distinzione fondamentale tra diritti edificatori e diritti reali.

I diritti reali (come la proprietà, l’usufrutto, le servitù) costituiscono un “numero chiuso”, ovvero sono solo quelli espressamente previsti e disciplinati dalla legge. Il diritto edificatorio non rientra in questo elenco.

A conferma di ciò, la Corte sottolinea l’importanza dell’art. 2643, n. 2-bis, del codice civile, che prevede la trascrivibilità degli atti che costituiscono o trasferiscono diritti edificatori. Secondo la Cassazione, questa norma dimostra che tali diritti non sono reali: se lo fossero, infatti, sarebbero stati già trascrivibili in base alla disciplina generale, senza bisogno di una previsione specifica. L’introduzione di una norma ad hoc ne sancisce la natura non reale.

Richiamando una precedente pronuncia delle Sezioni Unite (n. 16080/2021) in tema di cessione di cubatura tra privati, la Corte estende lo stesso principio al caso in esame, dove il diritto è attribuito da un ente pubblico. Il diritto edificatorio è qualificato come un diritto a contenuto patrimoniale di natura non reale.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

La sentenza stabilisce un principio di diritto chiaro: in tema di imposta di registro, i diritti edificatori non sono diritti reali. Di conseguenza, gli atti che li costituiscono, attribuiscono o trasferiscono, siano essi privati o pubblici, non sono soggetti all’imposta proporzionale prevista dall’art. 1, parte I, della tariffa allegata al d.P.R. n. 131/1986 per i trasferimenti immobiliari.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche per il settore immobiliare e per gli enti locali. Conferma un regime fiscale più favorevole per le operazioni di sviluppo urbanistico basate su convenzioni e accordi che prevedono l’attribuzione di cubatura, riducendo gli oneri fiscali e potenzialmente incentivando operazioni di riqualificazione urbana e partenariato pubblico-privato.

L’attribuzione di un diritto edificatorio da parte di un Comune è soggetta alla stessa tassazione della vendita di un immobile?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il diritto edificatorio non è un diritto reale, quindi l’atto che lo costituisce o trasferisce non è soggetto all’imposta di registro proporzionale prevista per i trasferimenti di diritti reali immobiliari.

Che cos’è esattamente un diritto edificatorio?
È la facoltà, derivante dagli strumenti di pianificazione urbanistica, di realizzare una costruzione su un determinato fondo. Non è un diritto di proprietà sul bene, ma una potenzialità edificatoria legata al fondo stesso, di natura patrimoniale ma non reale.

Perché la trascrizione è un elemento chiave per definire la natura del diritto edificatorio?
La Corte spiega che se il diritto edificatorio fosse un diritto reale, sarebbe già trascrivibile secondo le norme generali del codice civile. Il fatto che il legislatore abbia introdotto una norma specifica per la sua trascrizione (art. 2643, n. 2-bis, c.c.) dimostra che non appartiene alla categoria dei diritti reali, che è a numero chiuso.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2291 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 2291 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 2511/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO (P_IVAP_IVA, che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME, domiciliato ex lege in INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE e rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.PROVINCIALE DI II GRADO DI BOLZANO n. 63/2017 depositata il 14/06/2017, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Silandro ha impugnato l’avviso di liquidazione, con cui l’RAGIONE_SOCIALE, applicando il regime degli atti traslativi di diritti reali immobiliari, ha preteso la maggiore imposta di registro, ipotecaria e catastale in ordine alla delibera comunale del 18 aprile 2013, per cambio di regime urbanistico, con cui è stato attribuito a COGNOME NOME il diritto di costruire sul suo fondo, quale corrispettivo dell’impegno dello stesso di realizzare alloggi per anziani in esecuzione di una convenzione urbanistica.
Il ricorso è stato accolto in primo grado.

L’appello dell’RAGIONE_SOCIALE è stato rigettato. Nella decisione di secondo grado si legge «non ricorre nella fattispecie alcun trasferimento né di proprietà né di diritti reali immobiliari ….la concessione ad edificare non è attributiva di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti …il Comune … toglie un divieto di edificazione imposto nell’interesse pubblico».

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE.

Si è costituito con controricorso il Comune, che ha depositato successiva memoria.

La Procura Generale della Cassazione ha depositato conclusioni scritte, con cui ha chiesto rigettarsi il ricorso.

La causa è stata trattata all’udienza pubblica dell’11 gennaio 2024, in cui è stata decisa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente ha denunciato la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli artt. 2 del d.P.R. n. 131 del 1986, 1, parte I, della tariffa allegata al medesimo d.P.R., nonché 2643, n. 2-bis, cod.civ., atteso che la convenzione urbanistica, con cui il Comune ha riconosciuto alla controparte una variazione oggettiva del diritto di realizzare una data cubatura in cambio della realizzazione di alloggi per anziani del valore di euro 290.000,00, ha determinato un effetto equivalente alla cessione di cubatura, a sua volta analoga al trasferimento di diritti reali immobiliari.
2. Il motivo è infondato e va rigettato.

2.1.Questa Corte ha chiarito che il negozio di cessione di cubatura tra privati, con cui il proprietario di un fondo distacca, in tutto o in parte, la facoltà inerente al suo diritto dominicale di costruire nei limiti della cubatura assentita dal piano regolatore e, formandone un diritto a sè stante, lo trasferisce a titolo oneroso al proprietario di altro fondo urbanisticamente omogeneo, è atto immediatamente traslativo di un diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedente la forma scritta ad substantiam e trascrivibile ex art. 2643, n. 2bis, c.c., sicché ne ha ritenuto l’assoggettabilità, ai fini del registro, all’imposta proporzionale ai sensi dell’art. 9 della Tariffa, parte prima, allegata al d.P.R. n. 131 del 1986 nonché, in caso di trascrizione e voltura, ad imposta ipotecaria e catastale nella misura fissa propria degli atti diversi da quelli traslativi o costitutivi di un diritto reale immobiliare ex artt. 4 della Tariffa allegata al d.lgs. n. 347 del 1990 e 10, comma 2, del d.lgs. cit. (Cass., Sez. U., 9 giugno 2021, n. 16080).
Tali conclusioni rilevano anche nella presente fattispecie in cui si discute non di una cessione di cubatura tra privati, ma di una delibera comunale di cambio di regime urbanistico, con cui è stato attribuito un diritto edificatorio, sub specie di una

maggiore cubatura, ad un privato, a fronte dell’assunzione, da parte dello stesso, di alcuni obblighi di facere.

Il diritto edificatorio non rientra, difatti, nel novero dei diritti reali, che costituiscono un numero chiuso, come confermato dalla previsione di cui all’art. 2643, n. 2 -bis cod.civ.: difatti, una specifica ed autonoma previsione di trascrivibilità dei diritti edificatori in quanto tali non avrebbe avuto ragion d’essere, né logica né pratica, qualora questi ultimi, partecipando di natura reale, risultassero comunque già prima trascrivibili in base alla disciplina generale. A ciò si aggiunga che proprio l’art. 2643, n. 2-bis, cod.civ. assegna un ruolo di normazione, in materia di diritti edificatori, alla normativa regionale ed agli strumenti di pianificazione territoriale, che mal si concilia con l’esigenza che le restrizioni reali al diritto di proprietà rinvenienti dall’ordinamento civile vengano dettate in maniera uniforme e centralizzata, ex art. 117 lett. l) Cost., dal legislatore statale.
Alla luce di tali premesse, il motivo deve essere rigettato (a prescindere dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l’art. 20 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, riferito alle convenzioni, mentre oggetto del presente giudizio è una delibera comunale), in virtù del seguente principio di diritto: in tema di imposta di registro, i diritti edificatori non sono diritti reali, sicché gli atti che li costituiscono, attribuiscono o trasferiscono, siano essi privati o pubblici, non sono soggetti all’art. 1, parte I, della tariffa allegata al d.P.R. n. 131 del 1986.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità liquidate in euro 6.500,00, oltre ad euro 200,00 per esborsi ed oltre rimborso forfettario RAGIONE_SOCIALE spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge.

Così deciso in Roma, 11 gennaio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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