Diniego implicito TARSU: quando un atto è impugnabile?

Una società, dopo aver ottenuto una sentenza favorevole per la riduzione della TARSU, ha richiesto il rimborso delle somme versate in eccesso. Il Comune ha emesso un nuovo invito al pagamento per l’importo ricalcolato. La società ha impugnato quest’ultimo atto, considerandolo un diniego implicito della richiesta di rimborso. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che un mero atto di quantificazione e richiesta di pagamento, emesso in attuazione di una precedente sentenza, non costituisce un diniego implicito impugnabile. La Corte ha sottolineato che la pretesa al rimborso era stata respinta con un separato e non impugnato atto di diniego esplicito, rendendo la questione definitiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Diniego Implicito e Tasse Comunali: La Cassazione Chiarisce i Limiti dell’Impugnazione

L’interpretazione degli atti emessi dagli enti pubblici è spesso fonte di contenzioso, specialmente in materia tributaria. Un contribuente che riceve una comunicazione da un Comune dopo aver chiesto un rimborso può trovarsi di fronte a un dilemma: si tratta di un diniego implicito alla sua richiesta e quindi va impugnato, oppure è un atto di natura diversa? Con l’ordinanza n. 4942 del 2024, la Corte di Cassazione offre un importante chiarimento su questo punto, tracciando una linea netta tra un atto di diniego e un mero atto di attuazione di una precedente sentenza.

I Fatti del Caso

Una società si trovava a contendere con un Comune riguardo al pagamento della TARSU per gli anni dal 2006 al 2010. In un precedente giudizio, la società aveva ottenuto una sentenza favorevole che riconosceva il suo diritto a una riduzione del 75% delle superfici tassabili. Forte di questa decisione, la contribuente aveva spontaneamente versato un importo che, a seguito della riduzione, si rivelava superiore al dovuto, e aveva quindi presentato un’istanza di rimborso per la somma pagata in eccesso.

Successivamente, il Comune notificava alla società un atto con cui, ricalcolando l’imposta dovuta sulla base della sentenza, chiedeva il pagamento di una somma residua. La società, interpretando questo nuovo atto come un rigetto implicito della sua richiesta di rimborso, decideva di impugnarlo davanti alla Commissione Tributaria. Tuttavia, i giudici di merito respingevano il ricorso, sostenendo che l’atto non fosse un diniego, ma un semplice invito al pagamento e che, peraltro, il Comune avesse già emesso un diniego esplicito con un’altra nota, mai impugnata dalla società.

La questione del diniego implicito secondo la Cassazione

La società ricorreva quindi in Cassazione, lamentando principalmente tre aspetti:
1. Errata interpretazione dell’atto: secondo la ricorrente, l’invito al pagamento doveva essere qualificato come un diniego implicito della sua istanza di rimborso.
2. Violazione del giudicato: la società sosteneva che il Comune, con un nuovo atto, avesse violato la precedente sentenza.
3. Omissione di un fatto decisivo: i giudici non avrebbero considerato il pagamento già effettuato, che dimostrava il suo diritto al rimborso.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibili tutti i motivi del ricorso, fornendo spiegazioni dettagliate.

In primo luogo, riguardo all’interpretazione dell’atto, i giudici hanno ribadito un principio consolidato: l’interpretazione di un atto amministrativo è compito del giudice di merito. In sede di Cassazione, tale interpretazione può essere contestata solo se si dimostra la violazione di specifici canoni legali (come quelli previsti per i contratti), cosa che la ricorrente non aveva fatto. La Corte ha ritenuto logica e corretta la conclusione dei giudici di merito: l’atto era un semplice invito al pagamento derivante dall’applicazione della sentenza, non un diniego implicito. La richiesta di rimborso era stata invece respinta con un atto esplicito e separato che la società non aveva mai contestato, rendendo definitiva quella decisione.

In secondo luogo, la Corte ha escluso la violazione del giudicato. L’atto del Comune non era un nuovo accertamento, ma una mera attuazione della precedente sentenza. Anziché contrastarla, l’atto ne quantificava gli effetti, assicurando il rispetto del decisum del giudice tributario. Pertanto, non vi era alcuna violazione.

Infine, per quanto riguarda l’omissione del fatto decisivo (l’avvenuto pagamento), la Corte ha chiarito che tale circostanza non era “decisiva” ai fini della controversia. La logica della decisione impugnata si basava sulla natura giuridica dell’atto (invito al pagamento) e non sul diritto sostanziale al rimborso. Poiché l’atto non era qualificabile come diniego, il fatto che la società avesse pagato in eccesso era irrilevante per decidere sulla sua impugnabilità.

Le Conclusioni

Questa ordinanza della Corte di Cassazione è di grande importanza pratica per i contribuenti. Essa insegna che non tutti gli atti ricevuti da un ente impositore sono automaticamente impugnabili come rigetto di una propria istanza. È fondamentale analizzare la natura e la funzione dell’atto: se esso si limita a dare esecuzione a una decisione giudiziaria precedente, non può essere interpretato come un diniego implicito di una diversa pretesa, come quella di rimborso.

La lezione principale è duplice: da un lato, bisogna prestare massima attenzione a tutti gli atti ricevuti dall’amministrazione, impugnando tempestivamente quelli che negano esplicitamente un diritto (come il diniego esplicito di rimborso in questo caso). Dall’altro, è essenziale non confondere un atto esecutivo con un atto provvedimentale, per evitare di intraprendere azioni legali infondate e destinate al rigetto.

Un invito al pagamento di un tributo ricalcolato può essere considerato un diniego implicito di rimborso?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che un atto che si limita a quantificare e richiedere il pagamento di un’imposta in attuazione di una precedente sentenza non costituisce un diniego implicito di un’istanza di rimborso e, pertanto, non è impugnabile come tale.

Come si può contestare in Cassazione l’interpretazione di un atto amministrativo data da un giudice di merito?
Per contestare l’interpretazione di un atto amministrativo, non è sufficiente affermare che sia errata. È necessario, a pena di inammissibilità, indicare in modo specifico quali canoni legali di interpretazione (ad esempio, quelli previsti dal codice civile per i contratti) sono stati violati nella decisione impugnata.

Cosa accade se un contribuente non impugna un atto di diniego esplicito di rimborso?
Se un contribuente riceve un diniego esplicito a una sua richiesta di rimborso e non lo impugna nei termini previsti dalla legge, la decisione dell’amministrazione diventa definitiva. La pretesa al rimborso si consolida come respinta e non può più essere messa in discussione in un giudizio successivo, salvo l’eventuale esercizio del potere di autotutela da parte dell’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4942 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4942 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CANDIA COGNOME

Data pubblicazione: 23/02/2024

TARSU INVITO AL PAGAMENTO

sul ricorso iscritto al n. 18738/2018 del ruolo generale, proposto

RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE), con sede in Busto Arsizio, alla INDIRIZZO, in persona del legale rappresentante pro tempore, NOME COGNOME, rappresentata e difesa, in forza di procura speciale e nomina rilasciate in calce al ricorso, dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE), quest’ultimo con studio in Roma, al INDIRIZZO.

– RICORRENTE –

CONTRO

il RAGIONE_SOCIALE(codice fiscale CODICE_FISCALE), con sede alla INDIRIZZO , in persona del Sindaco pro tempore, AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale e nomina poste in calce al controricorso, dagli

AVV_NOTAIO (codice fiscale CODICE_FISCALE) ed NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE), quest’ultimo con studio in Roma, alla INDIRIZZO.

– CONTRORICORRENTE – per la cassazione della sentenza n. 1183/2/2018 della Commissione tributaria regionale della Lombardia (Milano), depositata il 20 marzo 2018;

UDITA la relazione della causa svolta dal consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 19 ottobre 2023;

RILEVATO CHE:

con atto n. NUMERO_DOCUMENTO il Comune di Busto Arsizio chiedeva alla contribuente il pagamento della somma di 3.161,19 € a titolo di TARSU per gli anni di imposta 2006/2010;

la Commissione tributaria regionale della Lombardia (Milano) con l’impugnata sentenza rigettava l’appello proposto dalla suindicata società contro la pronuncia n. 141/3/2017, assumendo che:

-« la materia del contendere non è il rimborso delle somme richieste dal contribuente giacchè, diversamente da quanto sostenuto nell’appello, non si può qualificare come diniego implicito l’emissione dell’invito di pagamento emesso dal Comune di Busto Arsizio »;

« La richiesta di rimborso, infatti, vedeva uno specifico provvedimento di diniego espresso dal Comune di Busto con nota numero n. 49906/2016 notificata a mezzo pec al difensore della COGNOME e COGNOME in data 9/6/2016 e da questi ricevuta in pari data » e non oggetto di impugnazione;

« La materia controversa è pertanto quella che concerne l’invito al pagamento emesso dal Comune di Busto Arsizio in data 23 maggio 2006 », il quale « non può ritenersi una rettifica di un

avviso di accertamento che è stato solo parzialmente annullato, bensì un ricalcolo della Tarsu dovuta in applicazione del principio espresso dalla CTP di Varese con la sentenza 100/12/2013 che ha concesso la riduzione al 75% delle aree utilizzate dalla società »;

RAGIONE_SOCIALE impugnava detta pronuncia con ricorso notificato in data 14 giugno 2018 al Comune di Busto Arsizio e ad RAGIONE_SOCIALE, formulando tre motivi di impugnazione, successivamente depositando, in data 5 ottobre 2023, memoria ex art. 380bis . 1, cod. proc. civ.;

il Comune RAGIONE_SOCIALE Busto Arsizio resisteva con controricorso notificato in data 24 luglio 2018;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo di ricorso la contribuente ha dedotto, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., l’errata interpretazione dell’art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e l’erronea interpretazione del provvedimento impugnato, assumendo che « a fronte di espressa richiesta di rimborso da parte della Contribuenti e del successivo scambio di corrispondenza tra il procuratore di RAGIONE_SOCIALE a cui lo stesso provvedimento 45493 del 23.05.2016 fa riferimento, una richiesta infine formulata dall’Ente di ulteriore pagamento non può che qualificarsi come diniego implicito dell’originale istanza di rimborso », come del resto si desume dallo stesso provvedimento del 9 giugno 2016 n. 50408 secondo cui «’ come già espressamente comunicato in via informale e poi con nota prot. 45493 del 23.05.2016 … è pertanto evidente che alcun rimborso può essere riconosciuto ‘, lasciando chiaramente intendere che la comunicazione di diniego fosse già stata data e che la comunicazione di questione non fosse che la conferma di quanto già in precedenza espresso », concludendo sul punto nel senso che « il vero atto di diniego venne formulato per la prima volta proprio con il provvedimento impugnato e avverso il primo atto qualificabile come diniego della proposta
istanza la ricorrente ha legittimamente proposto impugnativa» (v. pagina n. 7 del ricorso);

con la seconda censura la ricorrente ha lamentato la violazione del giudicato, ponendo in evidenza che il Comune non aveva mai impugnato la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Varese n. 100/12/2013 concernente la Tarsu per gli anni di imposta 2006/2010, che annullò l’avviso di accertamento ivi impugnato riconoscendo il diritto della contribuente alla riduzione del 75% delle superfici tassabili, il che aveva legittimato la società a richiedere il rimborso delle somme in eccedenza e spontaneamente versate sulla base dell’imposta erroneamente calcolata sull’intera superfice tassabile;
2.2. l’istante ha ancora eccepito che, esclusa la possibilità di una riscossione frazionata del tributo, il Comune con il provvedimento n. 45493/2016, oggetto di impugnazione, ha, con un nuovo accertamento, rideterminato la somma dovuta di cui all’originario di accertamento sulla base dell’interpretazione della sentenza della Commissione tributaria provinciale di Varese n. 100/12/13, così intercettando il limite decadenziale di cui all’art. 1, comma 161, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
con la terza ragione di impugnazione la società ha rimproverato alla Commissione regionale, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 5 cod. proc. civ., l ‘«omissione dell’esame delle circostanze di fatto complessivamente sottese al ricorso della Contribuente» (v. pagina n. 13 del ricorso), rilevando, in particolare, che sia il primo Giudice che la Commissione regionale avevano omesso di considerare che la contribuente aveva spontaneamente versato per gli anni di imposta 2006/2010 la somma di 11.035,38 € a titolo di TARSU, per poi impugnare il relativo avviso di accertamento che aveva liquidato la maggiore imposta di 11.382,00 €, chiedendo la riduzione del 75% delle superfici tassabili, come poi riconosciuto dalla menzionata sentenza n. 100/12/2013, dal cui esame derivava che l’imposta dovuta dalla
ricorrente ammontava all’importo di 5.604,35 € a fronte della somma di 11.035,38 € già versata;

4. il ricorso va rigettato per le seguenti ragioni;

il primo motivo del ricorso riposa sulla contestata interpretazione dell’atto impugnato, che la difesa della contribuente qualifica come diniego dell’istanza rimborso a fronte della versione offerta dal Giudice regionale secondo cui si tratterebbe di un mero invito al pagamento delle somme dovute a titolo di TARSU per gli anni di imposta 2006/2010, come rideterminate all’esito della citata sentenza n. 100/12/2013 della Commissione tributaria provinciale di Varese;

5.1. il motivo si rivela innanzitutto inammissibile poiché la difesa dell’istante, nel censurare per violazione di legge ex art. 360, primo comma, num. 3 cod. proc. civ. l’erronea interpretazione dell’atto impugnato, ha omesso di specificare i canoni che in concreto si assumano violati;

5.2. l’atto in questione ha, infatti, natura amministrativa e la relativa interpretazione, risolvendosi nell’accertamento della volontà dell’amministrazione è riservata al giudice di merito ed è incensurabile in sede di legittimità se sorretta da motivazione adeguata e coerente con le disposizioni dettate per l’interpretazione dei contratti (in particolare, gli artt. 1362, secondo comma, 1363 e 1366 cod. civ.), ma applicabili anche agli atti amministrativi. In tale prospettiva – come chiarito da questa Corte -« la parte che denunzi in cassazione l’erronea interpretazione, in sede di merito, di un atto amministrativo, è tenuta, a pena di inammissibilità del ricorso, a indicare quali canoni o criteri ermeneutici siano stati violati; e, in mancanza, l’individuazione della volontà dell’ente pubblico è censurabile non già quando le ragioni addotte a sostegno della decisione siano diverse da quelle della parte, bensì allorché esse si rivelino insufficienti o inficiate da contraddittorietà logica o giuridica (in termini: Cass. 23/07/2010, n. 17367; Cass. 02/04/2013, n. 7982; Cass. 15/12/2008, n.
29322) » (così, Cass. Sez. I, 23 febbraio 2022, n. 5966 e nello stesso senso, ex multis, Cass., Sez. I, 14 ottobre 2022, n. 30281);

5.3. il motivo in esame non contesta la violazione dei canoni interpretativi del provvedimento amministrativo secondo l’indicata prospettiva, la quale resta, come tale, del tutto estranea al motivo, con cui si finisce con l’invocare, invece, impropriamente, il vizio di violazione di legge, senza però porre in discussione i criteri interpretativi in tesi violati;

5.4. in definitiva, le censure in oggetto concernono il risultato dell’operazione interpretativa posta in essere dalla Giudice dell’appello ed integrano, al fondo, una contestazione di accertamenti di fatto da questa operati in ordine all’individuazione dell’effettivo contenuto dell’atto, così risolvendosi le doglianze nella proposta di una diversa interpretazione e dunque nella contestazione di accertamenti di fatto, il che non è consentito in sede di legittimità (cfr. Cass., Sez. III, 3 febbraio 2021, n. 2496, che richiama Cass, Sez. 1, Ordinanza n. 16987 del 27/06/2018, Rv. 649677 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 28319 del 28/11/2017, Rv. 646649 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 14355 del 14/07/2016, Rv. 640551 – 01; Sez. L, Sentenza n. 25728 del 15/11/2013, Rv. 628585 – 01; Sez. L, Sentenza n. 10554 del 30/04/2010, Rv. 613562 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 24539 del 20/11/2009, Rv. 610944 – 01; Sez. L, Sentenza n. 23569 del 13/11/2007, Rv. 600273 – 01; Sez. 1, Sentenza n. 22536 del 26/10/2007, Rv. 600183 -0);
5.5. può aggiungersi, per completezza, che correttamente il Giudice d’appello non ha qualificato l’atto impugnato come implicito rigetto della richiesta di rimborso delle somme in eccedenza versate, perché non vi era stato alcun rimborso parziale da parte dell’Ufficio (cfr. sul principio Cass. Sez. V, 22 ottobre 2020, n. 23157), giacchè l’invito oggetto di contestazione concerneva la diversa richiesta di pagamento del tributo (sia pure per il minor importo determinato dalla sentenza n. 100/12/2013), mentre il
diniego di rimborso veniva espresso con il successivo del 9 giugno 2016, pacificamente non impugnato dalla contribuente, il che aveva consolidato e reso definitiva la pretesa contenuta nell’istanza, precludendo il suo riesame, salvo le ipotesi qui non sussistenti riconducibili all’esercizio del potere di autotutela (cfr. Cass., Sez. V, 6 giugno 2023, n. 15754);

il secondo motivo risulta inammissibile, giacchè esso, nel contestare la violazione del giudicato, non coglie la ratio decisoria su cui si è basata la sentenza impugnata;

6.1. il Giudice dell’appello ha ritenuto che con l’atto impugnato il Comune si fosse adeguato al decisum della menzionata pronuncia n. 100/12/2013 della Commissione tributaria provinciale di Varese, chiedendo, per tale via, il pagamento delle somme corrispondenti a tale accertamento giudiziale; in tali termini, dunque, la Commissione ha considerato che l’invito al pagamento non si poneva in contrasto con il giudicato, ma ne dava attuazione, provvedendo a quantificare sulla scorta di esso le somme dovute, non calcolate nella predetta pronuncia;
6.2. il motivo in esame risulta, altresì, infondato nella parte in cui al netto dell’inconferente richiamo alla riscossione frazionata, trattandosi di attuazione di una sentenza passata in giudicato -è stata eccepita la decadenza di cui all’art. 1, comma 161, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in quanto il potere impositivo era stato all’epoca tempestivamente esercitato e con l’atto impugnato non sia è manifestata la riedizione di tale potere, non si è dato cioè corso ad un nuovo accertamento, avendo il citato invito al pagamento assicurato solo l’effetto conformativo ai contenuti della citata sentenza del giudice tributario;
il terzo motivo di impugnazione risulta inammissibile;

7.1. con esso si lamenta l’ «omissione di esame di circostanze di fatto complessivamente sottese al ricorso della Contribuente» e segnatamente la circostanza che essa aveva spontaneamente

versato per il medesimo titolo la somma di 11.035,38 € e che quindi l’istante aveva diritto ad un rimborso di 5.431,03 € dopo che la Commissione provinciale, con la più volte menzionata sentenza n. 100/12/2013, aveva riconosciuto il diritto alla riduzione del 75% delle superfici in capo alla ricorrente;

7.2. va sul punto ricordato che oggetto del vizio di cui al novellato art. 360, comma primo, num. 5, cod. proc. civ., è «l’omesso esame circa un «fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione tra le parti», dove per «fatto», secondo pacifica acquisizione, deve intendersi non una «questione» o un «punto», ma: i) un vero e proprio «fatto», in senso storico e normativo, ossia un fatto principale, ex art. 2697 c.c., cioè un «fatto» costitutivo, modificativo impeditivo o estintivo, o anche un fatto secondario, vale a dire un fatto dedotto ed affermato dalle parti in funzione di prova di un fatto principale (cfr. Cass. n. 16655 del 2011; Cass. n. 7983 del 2014; Cass. n. 17761 del 2016; Cass. n. 29883 del 2017); ii) un preciso accadimento ovvero una precisa circostanza da intendersi in senso storico-naturalistico (cfr. Cass. n. 21152 del 2014; Cass. Sez. U. n. 5745 del 2015); iii) un dato materiale, un episodio fenomenico rilevante, e le relative ricadute di esso in termini di diritto (cfr. Cass. n. 5133 del 2014); iv) una vicenda la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali (cfr. Cass. Sez. U. n. 8053 del 2014). Il «fatto» il cui esame sia stato omesso deve, inoltre, avere carattere «decisivo», vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia. Non costituiscono, viceversa, «fatti», il cui omesso esame possa cagionare il vizio ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5: a) le argomentazioni o deduzioni difensive (cfr. Cass. n. 14802 del 2017; Cass. n. 21152 del 2015); b) gli elementi istruttori in quanto tali, quando il fatto storico da essi rappresentato sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché questi non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie astrattamente rilevanti (cfr. Cass. Sez. U. n. 8053 del 2014); c) una moltitudine di fatti e circostanze, o il «vario insieme dei materiali di causa» (cfr. Cass. n. 21439 del 2015); d) le
domande o le eccezioni formulate nella causa di merito, ovvero i motivi di appello, i quali costituiscono i fatti costitutivi della «domanda» in sede di gravame (v. Cass. n. 22786 del 2018) » (così, tra le tante, Cass., Sez. III, 7 giugno 2023, n. 18318 e Cass. 1915/2023 e le molte ivi citate);

7.3. nella specie, la censura non in altro si sostanzia se non nella rappresentazione delle argomentazioni esposte nei vari atti di causa, volte a perorare un diverso esito della lite, né il dedotto pagamento assume rilevanza decisiva per il giudizio, in quanto nella logica e nell’economia della decisione tale circostanza non poteva assumere alcuna incidenza su di essa, essendo le ragioni della sentenza impugnata basate sul rilievo della citata natura dell’atto impugnato (lo si ripete, invito al pagamento), non qualificabile come diniego implicito dell’istanza di rimborso delle somme versate in eccedenza;
alla stregua delle riflessioni che precedono il ricorso va complessivamente rigettato;

le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo;

va, infine, dato atto che ricorrono i presupposti di cui all’art 13, comma 1quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento da parte della ricorrente di una somma pari a quella eventualmente dovuta a titolo di contributo unificato per il ricorso;

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso e condanna RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in favore del Comune di Busto Arsizio nella misura di 2.200,00 € per competenze e 200,00 € per spese vive, oltre accessori;

Dà atto che ricorrono i presupposti di cui all’art 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento da parte

della ricorrente di una somma pari a quella eventualmente dovuta a titolo di contributo unificato per il ricorso;

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio il 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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