Difetto legittimazione processuale: ricorso inammissibile

La Cassazione dichiara inammissibile il ricorso di un agente della riscossione per difetto legittimazione processuale del difensore, un avvocato del libero foro anziché l’Avvocatura dello Stato. Accoglie invece il ricorso dell’Amministrazione finanziaria, chiarendo la validità di una notifica eseguita da un messo notificatore ai sensi dell’art. 140 c.p.c. e non da un operatore postale privato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difetto di legittimazione processuale: quando il patrocinio sbagliato costa il processo

Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale in materia di contenzioso tributario: il difetto di legittimazione processuale del difensore può portare alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso. Il caso analizzato offre uno spaccato interessante su come le regole sulla rappresentanza in giudizio degli enti pubblici, in particolare dell’Agente della Riscossione, non ammettano deroghe se non nei casi espressamente previsti dalla legge, con conseguenze drastiche per l’esito del giudizio.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione da parte di un contribuente di un preavviso di iscrizione ipotecaria, emesso a seguito del mancato pagamento di una cartella esattoriale. In secondo grado, la Commissione Tributaria Regionale aveva dato ragione al contribuente, annullando l’atto. La motivazione dei giudici d’appello si fondava sulla ritenuta inesistenza della notifica della cartella di pagamento originaria, in quanto effettuata da un operatore postale privato in un’epoca in cui tale attività era riservata in via esclusiva al fornitore del servizio universale per gli atti giudiziari e amministrativi.

Contro questa decisione, sia l’Agente della Riscossione sia l’Amministrazione Finanziaria proponevano separati ricorsi per cassazione. Tuttavia, l’Agente della Riscossione sceglieva di farsi rappresentare da un avvocato del libero foro, una decisione che si rivelerà fatale per le sorti del suo gravame.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha emesso una pronuncia netta, trattando in modo distinto i due ricorsi.

1. Ricorso dell’Agente della Riscossione: È stato dichiarato inammissibile. La Corte ha rilevato d’ufficio il difetto di legittimazione processuale del difensore. Si è evidenziato che, in base a un orientamento consolidato e a specifici protocolli d’intesa, l’Agente della Riscossione deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura Generale dello Stato per i giudizi di legittimità. L’utilizzo di un avvocato privato è un’eccezione consentita solo in casi specifici (conflitto di interessi, indisponibilità dell’Avvocatura, apposita delibera motivata), la cui sussistenza non era stata provata. La procura conferita al legale privato è stata quindi ritenuta invalida, vizio che si ripercuote sull’intero ricorso, rendendolo improcedibile.

2. Ricorso dell’Amministrazione Finanziaria: È stato parzialmente accolto. La Corte ha rigettato il primo motivo, con cui si lamentava che il contribuente avesse sollevato la questione della notifica invalida solo in appello. Secondo i giudici, una contestazione generica sulla mancata notifica in primo grado è sufficiente a investire il giudice del potere di verificare l’intero procedimento notificatorio. Ha invece accolto gli altri motivi, cassando la sentenza impugnata. La Corte ha chiarito che la notifica non era avvenuta tramite un operatore privato, come erroneamente ritenuto dai giudici di merito, ma tramite un messo notificatore abilitato secondo la procedura dell’art. 140 c.p.c., che prevede il deposito presso la casa comunale e l’invio della raccomandata informativa tramite il servizio postale universale. Tale procedura è stata ritenuta pienamente valida.

La Corte ha quindi cassato la sentenza e rinviato la causa alla Commissione Tributaria Regionale per un nuovo esame alla luce dei principi affermati.

Le motivazioni

La motivazione centrale della decisione risiede nella rigida interpretazione delle norme sulla rappresentanza in giudizio delle amministrazioni pubbliche. La Cassazione ribadisce che il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato non è una mera facoltà, ma una regola generale per enti come l’Agente della Riscossione nei giudizi di legittimità. Il difetto legittimazione processuale che deriva dalla violazione di questa regola è un vizio così grave da non poter essere sanato, comportando l’inammissibilità dell’atto. Questa severità si giustifica con l’esigenza di garantire uniformità e correttezza nella difesa degli interessi pubblici.

Per quanto riguarda il ricorso dell’Amministrazione Finanziaria, la Corte ha distinto correttamente tra la notifica a mezzo di un servizio postale privato (all’epoca illegittima) e la notifica eseguita da un messo notificatore secondo le forme del codice di procedura civile. Quest’ultima, anche se attivata su richiesta di un concessionario, è un atto pubblico che segue un iter legale specifico e garantito, culminante nell’uso del servizio postale universale per la comunicazione di avvenuto deposito. L’errore dei giudici di merito è stato confondere le due fattispecie.

Le conclusioni

La pronuncia ha due importanti implicazioni pratiche. La prima è un monito per gli enti pubblici: la scelta del difensore non è libera ma vincolata a precise norme di legge, e un errore su questo punto può precludere l’accesso alla giustizia. Il difetto legittimazione processuale è un’insidia procedurale che può vanificare anche le ragioni di merito più solide. La seconda è un chiarimento fondamentale sulla validità delle notifiche: è essenziale distinguere la modalità di consegna dell’atto. Una notifica eseguita da un messo abilitato nel rispetto delle procedure codicistiche è valida, a prescindere da chi ne abbia fatto richiesta, e non può essere confusa con una spedizione affidata a un corriere privato non autorizzato.

Perché il ricorso dell’Agente della Riscossione è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per un difetto di legittimazione processuale del difensore. L’Agente della Riscossione, per i giudizi davanti alla Corte di Cassazione, deve essere rappresentato dall’Avvocatura dello Stato, salvo eccezioni specifiche (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) che nel caso di specie non sono state dimostrate. La procura rilasciata a un avvocato del libero foro è stata quindi ritenuta invalida, invalidando l’intero ricorso.

È possibile contestare per la prima volta in appello una specifica irregolarità della notifica?
Sì, secondo la Corte è possibile. Se il contribuente ha contestato in primo grado, anche solo genericamente, la mancata notificazione dell’atto presupposto, il giudice è tenuto a verificare la regolarità dell’intero procedimento notificatorio. Di conseguenza, l’introduzione in appello di un motivo specifico, come l’irregolarità della notifica tramite operatore privato, non costituisce una domanda nuova e inammissibile, ma una mera specificazione di una censura già sollevata.

La notifica eseguita da un messo notificatore su incarico del concessionario è valida?
Sì, la Corte ha stabilito che la notifica è valida. È stato chiarito che la procedura seguita non era quella di una spedizione tramite operatore postale privato, ma una notificazione eseguita da un messo abilitato ai sensi dell’art. 140 c.p.c. (per temporanea assenza del destinatario). Tale procedura, che include il deposito dell’atto presso la Casa comunale e l’invio di una raccomandata informativa tramite il servizio postale universale (Poste Italiane), è rituale e pienamente conforme alla legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 22132 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 22132 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/07/2025

ordinanza

sul ricorso iscritto al n. 24845/2018 R.G. proposto da

Agenzia delle Entrate-Riscossione (già RAGIONE_SOCIALE), r appresentata e difesa dall’ avvocato NOME COGNOME in forza di procura speciale in calce al ricorso (PEC: EMAIL

-ricorrente –

Contro

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’ avvocato NOME COGNOME in forza di procura speciale in calce al controricorso (PEC: avv.EMAILpec.pacestudiolegale.net)

-controricorrente -e nei confronti di

Agenzia delle Entrate , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO

-ricorrente incidentale – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale dell ‘Umbria n. 112/01/18, depositata il 19.02.2018.

Oggetto:

Tributi

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del l’8 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

La CTP di Perugia rigettava il ricorso di COGNOME NOME avverso un preavviso di iscrizione ipotecaria n. NUMERO_CARTA emesso da Equitalia Centro s.p.a. a seguito del mancato pagamento della cartella n. NUMERO_CARTA relativa ad IVA e altro, per l’ anno 1997, notificata il 26.01.2006;

con la sentenza indicata in epigrafe, la Commissione tributaria regionale dell ‘Umbria accoglieva l’appello del contribuente e, per l’effetto, annullava l’atto impugnato , rilevando, per quanto qui interessa, che:

doveva considerarsi inesistente la notifica della prodromica cartella di pagamento che era stata effettuata in data 26.01.2006, ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ. dal concessionario privato del servizio postale (RAGIONE_SOCIALE s.r.l. Recapiti Espressi), in quanto, secondo la disciplina all’epoca vigente, per gli invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie, la notificazione spettava al fornitore del servizio universale (Ente Poste s.p.a.); pertanto, stante il carattere assorbente della contestazione, non essendo l’inesistenza della notificazione sanabile ex art. 156 cod. proc. civ., doveva dichiararsi l’illegittimità del preavviso di iscrizione ipotecaria impugnato.
l ‘Agenzia delle entrate-Riscossione impugnava la sentenza della CTR con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo;

COGNOME NOME resisteva con controricorso, illustrato con memoria;

anche l ‘Agenzia delle entrate proponeva autonomo ricorso per cassazione, affidato a tre motivi.

CONSIDERATO CHE

-Preliminarmente occorre rilevare l’inammissibilità del ricorso proposto dall’Agenzia delle entrate – Riscossione, in conseguenza del difetto di legittimazione processuale del difensore, avvocato del libero Foro, per invalidità della procura speciale ad litem .

è orientamento consolidato di questa Corte, al quale va dato continuità, quello secondo cui « In tema di difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate – Riscossione si avvalgono dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle convenzioni con quest’ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, quali le condizioni di cui art. 43, comma 4, del R.d. n. 1611 del 1933 oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; ne consegue che non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcun’altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario, per il quale la convenzione esime le predette Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria, prevedendola espressamente, invece, per quello di legittimità, rispetto al quale, dunque, in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità, con conseguente inammissibilità del ricorso » (Cass., Sez. 5, ordinanza n. 28199 del 31/10/2024, Rv. 672626 -01; in termini, Cass., Sez. 3, sentenza n. 26531 del 20/11/2020, Rv. 661376 -02; Cass., Sez. L, sentenza n. 6931 del 08/03/2023, Rv. 666977 -01; Cass., Sez. 3, ordinanza n. 1806 del 17/01/2024, Rv. 669825 -01; Cass., Sez. U, sentenza n. 30008 del 19/11/2019, Rv. 656068 – 01);
si rammenta, invero, che il Protocollo del 22 giugno 2017 tra l’Agenzia delle Entrate – Riscossione (AdER) e l’Avvocatura Generale dello Stato, che è anteriore alla proposizione del presente giudizio di legittimità, prevede che il patrocinio della prima davanti alla Corte di

cassazione è convenzionalmente affidato alla seconda, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933; ne consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura rilasciata dall’Agenzia delle entrate -Riscossione ad un avvocato del libero foro deve ritenersi invalida e – poiché indispensabile per la regolare costituzione del rapporto processuale – tale invalidità può essere rilevata d’ufficio dal giudice, anche nel giudizio di legittimità, comportando l’inammissibilità del ricorso (in tal senso, Cass. n. 6931/2023 cit.);
-orbene, poiché nel caso in esame non v’è traccia, né in atti né nella procura alle liti, dei presupposti per le deroghe sopra indicate ed in particolare della sussistenza della relativa delibera, deve concludersi per l’invalidità della procura, con conseguente inammissibilità del ricorso proposto dall’ADER;

-ciò posto, va esaminato il ricorso proposto tempestivamente dall’Agenzia delle entrate ;

c on il primo motivo l’Agenzia delle entrate deduce la violazione degli artt. 112 cod. proc. civ., 18, 24, 53, 56 e 57 del d.lgs. 546/1992, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. , per avere la CTR annullato l’ atto impugnato, sebbene il contribuente avesse eccepito solo con il ricorso in appello l’illegittimità della cartella di pagamento sotto il profilo della irrituale notifica tramite operatore postale privato, anziché nel giudizio di primo grado, mediante proposizione di motivi aggiunti ex art. 24 del d.lgs. n. 546 del 1992;
il motivo è infondato;

come si evince dal contenuto dello stesso ricorso per cassazione, nella parte in cui riproduce i motivi del ricorso originario, il contribuente aveva censurato con quest’ultimo, in generale, la mancata notificazione della presupposta cartella di pagamento,

dovendosi ritenere in detta censura ricompresa anche la doglianza su specifici vizi attinenti alle modalità di notificazione, come quella riguardante la notifica tramite operatore postale privato;

sul punto va ribadito, invero, che il rilievo sulla validità della notificazione, quand’anche genericamente proposto in primo grado, impone al giudice di verificare comunque la regolarità di tutto il procedimento notificatorio, sicché l’introduzione per la prima volta in appello di uno specifico segmento dello stesso non costituisce domanda nuova (cfr. Cass. n. 14285 del 25/5/2021; n. 36305 del 28/12/2023);

non era necessario, dunque, che la ricorrente in primo grado, a fronte della documentazione prodotta dall’agente della riscossione, relativa alla regolarità del procedimento di notificazione della cartella di pagamento, presentasse memoria ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto la contestazione sulla notificazione eseguita dall’operatore postale privato non integrava un nuovo motivo di ricorso rispetto alla già dedotta irregolarità della notificazione;

il motivo aggiunto, invero, amplia l’originario oggetto del giudizio e tale ampliamento si giustifica in ragione di una produzione documentale acquisita al processo, non conosciuta dalla controparte. Nel caso di specie, invece, l’oggetto del processo è già stato integralmente definito dalla originaria contestazione del contribuente, che ha evidenziato l’omessa notificazione della sottesa cartella di pagamento, sicchè l’ulteriore contestazione concernente l’irregolare notificazione della stessa mediante l’operatore postale privato non amplia l’oggetto del giudizio;
con il secondo motivo l’Agenzia delle entrate deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 26 d.P.R. n. 602/73, 60 d.P.R. n. 600/73, 139 e 140 cod. proc. civ., i n relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., per avere la CTR dichiarato l’inesistenza della

notificazione della cartella di pagamento, pro dromica all’atto impugnato, che, invece, era stata ritualmente notificata dall’Agente della riscossione, dato che la prima notificazione di detta cartella era stata validamente eseguita presso il corretto indirizzo in Cartura (PD) INDIRIZZO a mezzo Poste italiane ex art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, e si era perfezionata in data 14.11.2005 per compiuta giacenza, mentre la seconda notificazione, eseguita in via cautelativa, era stata effettuata non a mezzo posta, ma da un messo notificatore abilitato (avendo la concessionaria della riscossione per la provincia di Padova, RAGIONE_SOCIALE, affidato il recapito del plico a mani alla Defendini Recapiti RAGIONE_SOCIALE facente sempre capo al soggetto affidatario del relativo servizio), perfezionatasi per irreperibilità relativa secondo la disciplina di cui agli artt. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 e 140 cod. proc. civ., con deposito presso la Casa comunale e spedizione della raccomandata informativa a mezzo di Poste Italiane, come si evinceva dalla distinta di spedizione e dal timbro postale ivi riprodotto;
– con il terzo motivo denuncia l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ., per non aver la CTR considerato i seguenti elementi: l’esistenza di una prima notifica eseguita a mezzo posta (Poste Italiane) ex art. 26 d.P.R. 602/73, perfezionatasi per compiuta giacenza; il fatto che la seconda notifica -cautelativamente eseguita -non era una notifica a mezzo posta fatta da un agente postale ‘privato’, bensì una notifica a mezzo messo notificatore (notifica diretta, a mani), perfezionatasi, poi, per irreperibilità relativa ex artt. 26 d.P.R. n. 602/73, 60 d.P.R. n. 600/73 e 140 cod. proc. civ., con il deposito presso la Casa comunale e la spedizione della raccomandata d’avviso sempre a mezzo del servizio postale (Poste Italiane s.p.a.);
i predetti motivi, che vanno esaminato unitariamente essendo connessi, sono fondati;

dopo un primo tentativo di notifica eseguito a mezzo del servizio postale, la cartella sottesa all’atto impugnato è stata ritualmente notificata, in data 26.01.2006, tramite messo notificatore abilitato;

dalla documentazione relativa alla notificazione di detta cartella, riportata dalla ricorrente Agenzia, per autosufficienza, nel testo del ricorso per cassazione, si evince che la notificazione era stata eseguita, ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ., stante la temporanea assenza del destinatario, da un messo notificatore abilitato e nominato dal concessionario della riscossione, con successivo deposito dell’atto presso la Casa comunale e spedizione di raccomandata informativa a mezzo del servizio universale di Poste italiane, e, quindi, non mediante il servizio postale privato;
in conclusione, in accoglimento del secondo e terzo motivo, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio degli atti alla Corte di Giustizia tributaria dell ‘Umbria , in diversa composizione, per nuovo esame e per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità;

-nei confronti dell’Agenzia delle entrate – Riscossione, in virtù dell’art. 22 del d.l. 30 marzo 2023, n. 34, in vigore dal 31 marzo 2023 e di modifica dell’art. 12, comma 5, d.l. 2 marzo 2012, n. 16, non sussistono i presupposti processuali per dichiarare l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso proposto dall’Agenzia dell e entrate -Riscossione; accoglie il secondo e il terzo motivo del ricorso proposto dall’Agenzia delle entrate e rigetta il primo; cassa la

sentenza impugnata, con riguardo ai motivi accolti, e rinvia, anche per le spese, alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado dell ‘Umbria , in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale dell’8 aprile 2025

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