Difetto di giurisdizione per multe e contributi INPS

La Corte di Cassazione ha stabilito il difetto di giurisdizione del giudice tributario per le controversie relative a contributi previdenziali e sanzioni stradali, assegnandole al giudice ordinario. La sentenza chiarisce anche le regole per la notifica degli atti: è valida la consegna al portiere con semplice invio della raccomandata informativa, ma non quella basata su una erronea dichiarazione di irreperibilità assoluta del contribuente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difetto di Giurisdizione: Multe e Contributi non sono Competenza del Giudice Tributario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale per i contribuenti: il difetto di giurisdizione delle corti tributarie su crediti di natura non fiscale, come contributi previdenziali e multe stradali. Questa decisione non solo chiarisce i confini tra le competenze dei giudici, ma offre anche importanti precisazioni sulle complesse regole di notificazione degli atti di riscossione. Analizziamo insieme i dettagli di questo caso e le sue implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso

La vicenda nasce da un’intimazione di pagamento notificata da un concessionario della riscossione a una contribuente. L’atto richiedeva il saldo di diverse cartelle di pagamento e avvisi di addebito, i cui crediti erano di natura eterogenea: imposte sui redditi (IRPEF), contributi previdenziali e violazioni del codice della strada.

La contribuente ha impugnato l’atto davanti alla Commissione Tributaria Provinciale, che ha accolto il suo ricorso. L’ente di riscossione ha quindi presentato appello alla Commissione Tributaria Regionale, la quale ha però confermato la decisione di primo grado, respingendo il gravame. Non soddisfatto, l’ente ha portato la questione davanti alla Corte di Cassazione, basando il proprio ricorso su tre motivi principali: il presunto errore sul difetto di giurisdizione e due vizi relativi alla procedura di notificazione delle cartelle.

La Decisione della Corte: il Difetto di Giurisdizione e le Regole sulla Notifica

La Corte di Cassazione ha esaminato i tre motivi di ricorso, accogliendone due e rigettandone uno. La decisione ha avuto un impatto significativo, cassando parzialmente la sentenza impugnata e rinviando la causa a un’altra sezione della Corte di Giustizia Tributaria regionale.

Ecco i punti salienti della decisione:

1. Accoglimento del motivo sul difetto di giurisdizione: La Corte ha affermato che le commissioni tributarie non hanno giurisdizione sulle controversie relative a contributi previdenziali e sanzioni per violazioni del codice della strada. Tali materie sono di esclusiva competenza del giudice ordinario (rispettivamente, il giudice del lavoro e il giudice di pace o il tribunale civile).
2. Accoglimento del motivo sulla notifica al portiere: La Corte ha chiarito che la notifica di una cartella di pagamento effettuata tramite consegna al portiere dello stabile (ai sensi dell’art. 139 c.p.c.) si perfeziona con l’invio della raccomandata informativa al destinatario. Non è necessaria la prova della ricezione di tale raccomandata, ma è sufficiente la prova del suo invio.
3. Rigetto del motivo sulla notifica per irreperibilità: La Corte ha ritenuto infondato il motivo relativo a un’altra cartella, la cui notifica era stata eseguita secondo la procedura di ‘irreperibilità assoluta’. Poiché la contribuente si era semplicemente trasferita in un altro indirizzo all’interno dello stesso Comune, si trattava di ‘irreperibilità relativa’. Il messo notificatore avrebbe dovuto effettuare le opportune ricerche prima di applicare una procedura più grave e residuale, rendendo di fatto invalida la notifica.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha motivato le sue decisioni basandosi su principi consolidati e sulla corretta interpretazione delle norme procedurali.

Per quanto riguarda il difetto di giurisdizione, i giudici hanno ribadito che la competenza delle corti tributarie è limitata per legge alle sole controversie in materia di tributi. Crediti di altra natura, anche se riscossi tramite cartella di pagamento, devono essere contestati davanti al giudice che ha la competenza specifica sulla materia (giudice ordinario o del lavoro). Confondere queste competenze significa violare un principio fondamentale dell’ordinamento giudiziario.

In merito alla notifica al portiere, la Corte ha sottolineato la differenza sostanziale tra la procedura ex art. 139 c.p.c. (consegna a persona diversa dal destinatario, come il portiere) e quella ex art. 140 c.p.c. (irreperibilità o rifiuto di ricevere l’atto). Nel primo caso, la legge presume un rapporto di fiducia tra il destinatario e chi riceve l’atto, motivo per cui il legislatore ha previsto una forma di comunicazione ‘semplificata’ e garantita, che richiede solo la prova dell’invio della raccomandata informativa.

Infine, sul tema della notifica per irreperibilità, la Corte ha censurato l’operato del messo notificatore. La procedura per l’irreperibilità assoluta (art. 60, lett. e, d.P.R. 600/1973) è un’opzione estrema, applicabile solo quando non sia possibile individuare il destinatario dopo aver effettuato ricerche diligenti. Nel caso di un semplice cambio di residenza all’interno dello stesso Comune, il messo ha l’obbligo di effettuare tali ricerche. Limitarsi a una dichiarazione generica su un modello prestampato, senza documentare le attività svolte, rende la notifica nulla e non permette alcun controllo sul suo operato.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione offre tre importanti lezioni pratiche. In primo luogo, conferma che è essenziale identificare il giudice corretto a cui rivolgersi: impugnare una cartella per contributi INPS davanti al giudice tributario è un errore che porta a una dichiarazione di difetto di giurisdizione. In secondo luogo, fa chiarezza sulla validità delle notifiche: se un atto viene lasciato al portiere, la procedura può essere valida anche senza la prova di ricezione della raccomandata informativa. Infine, rafforza le tutele per il contribuente in caso di presunta irreperibilità, imponendo agli agenti della riscossione un dovere di ricerca attiva prima di poter dichiarare un destinatario ‘assolutamente irreperibile’.

A quale giudice devo rivolgermi per contestare una cartella di pagamento per contributi previdenziali o multe stradali?
La competenza non è del giudice tributario. Per i contributi previdenziali (es. INPS) la giurisdizione spetta al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. Per le multe stradali, la giurisdizione è del giudice ordinario (es. Giudice di Pace).

La notifica di una cartella è valida se viene consegnata al portiere e io non ricevo la successiva raccomandata informativa?
Sì, la notifica può essere considerata valida. Secondo la Corte, per le notifiche ai sensi dell’art. 139 c.p.c. (consegna a persona diversa dal destinatario, come il portiere), è sufficiente che l’agente notificatore dimostri di aver spedito la raccomandata informativa, non essendo necessaria la prova della sua effettiva ricezione.

Cosa succede se l’agente di riscossione dichiara che sono ‘irreperibile’ quando in realtà ho solo cambiato indirizzo nello stesso Comune?
In questo caso, la notifica è invalida. Si tratta di ‘irreperibilità relativa’ e non ‘assoluta’. L’agente notificatore ha l’obbligo di effettuare ricerche anagrafiche per trovare il nuovo indirizzo prima di poter applicare la procedura per l’irreperibilità assoluta. Se non lo fa, la notifica è nulla.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27060 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27060 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/10/2025

INTIMAZIONE DI PAGAMENTO -TRIBUTI ERARIALI E ALTRO.

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7761/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Direttore protempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato dalla quale è rappresentata e difesa ex lege ;

–

ricorrente –

contro

COGNOME rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME in virtù di procura speciale allegata al controricorso;

-controricorrente –

avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Lombardia n. 3882/2022, depositata l’11 ottobre 2022; udita la relazione della causa svolta nell’adunanza in camera di consiglio del 2 luglio 2025 dal consigliere dott. NOME COGNOME

– Rilevato che:

Il concessionario per la riscossione, in data 10 giugno 2015, notificava a COGNOME intimazione di pagamento ex art. 50, comma 2, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, n. 068-20159070994734-000, per il mancato pagamento di pregresse cartelle di pagamento n. 068-2013-0221796605-000 e n. 0682014-0015770549-000, nonché degli avvisi di addebito nn. 368-2012-0004850859-000, 368-2012-0012253356-000, 3682013-0004416267-000, 368-2013-0011667035-000 e 3682014-0000204360-000, riguardanti IRPEF, contributi previdenziali e violazioni del codice della strada.
Avverso l’intimazione di pagamento in questione, ed i sottesi cartelle di pagamento ed avvisi di addebito, COGNOME NOME proponeva ricorso dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Milano la quale, con sentenza n. 1371/2017, depositata in segreteria il 15 febbraio 2017, ritenendo tardiva la costituzione della Equitalia RAGIONE_SOCIALE.p.a. ed inammissibile la documentazione prodotta, accoglieva il ricorso, compensando le spese.

Interposto gravame da ll’Agenzia delle Entrate -Riscossione, la Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, con sentenza n. 3882/2022, pronunciata il 4 luglio 2022 e depositata in segreteria l’11 ottobre 2022, rigettava l’appello, compensando le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’Agenzia delle Entrate Riscossione, sulla base di tre motivi (ricorso notificato il 7 aprile 2023).

Ha resistito con controricorso COGNOME NOME.

Con decreto del 4 aprile 2025 la discussione del ricorso è stata fissata per l’adunanza in camera di consiglio del 2 luglio 2025, ai sensi degli artt. 375, comma 2, e 380bis .1 c.p.c.

La controricorrente ha depositato memoria.

– Considerato che:

Il ricorso in esame, come si è detto, è affidato a tre motivi.

1.1. Con il primo motivo l’Agenzia delle Entrate Riscossione denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 19 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nonché il difetto di giurisdizione con riferimento ai crediti di natura non tributaria, in relazione all’art. 360, comma 1, num. 3), c.p.c.

Deduce, in particolare, il concessionario per la riscossione che cinque delle sette cartelle di pagamento/avvisi di addebito in relazione ai quali era stata emessa l’intimazione di pagam ento riguardavano crediti non tributari, per cui erroneamente la C.T.R. aveva rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata in primo grado e ribadita in grado di appello.

1.2. Con il secondo motivo viene dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 139 c.p.c. e 2679 c.c., in relazione all’art. 360, comma 1, num. 3), c.p.c.

Rileva, in particolare, la ricorrente che erroneamente la C.T.R. aveva ritenuto insufficiente, ai fini della prova dell’avvenuta notificazione , la documentazione prodotta con riferimento alla cartella di pagamento n. NUMERO_DOCUMENTO ovverossia l’avviso di ricevimento e l’attestazione di avvenuta spedizione della c.d. ‘raccomandata informativa’, posto che, come si evinceva dall’avviso di ricevimento suddetto, il relativo plico era stato ritirato dal portiere dello stabile, e quindi, con riferimento alla predetta raccomandata informativa, ai fini del perfezionamento della
notificazione era sufficiente la sola prova dell’invio, e non anche della ricezione di essa.

1.3. Con il terzo motivo di ricorso, infine, l ‘Agente per la Riscossione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 60 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, nonché dell’art. 2679 c.c., in relazione all’art. 360, comma 1, num. 3), c.p.c.

Deduce, in particolare, che, con riferimento alla cartella di pagamento n. 068-2014-0015770549-000, la C.T.R. aveva erroneamente ritenuto insufficiente, ai fini della prova della notificazione, la prova dell’avvenuta spedizione della raccomandata informativa, trattandosi di notificazione effettuata ai sensi dell’art. 140 c.p.c.

Procedendo quindi allo scrutinio dei motivi in questione, la Corte osserva quanto segue.

2.1. Con riferimento al primo motivo, deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del lo stesso, per difetto del requisito della c.d. ‘autosufficienza’, in relazione all’art. 366, comma 1, num. 6), c.p.c.

Ritiene, in particolare, che, con riferimento all’eccezione di difetto di giurisdizione, non avendo, parte ricorrente, prodotto l’intimazione di pagamento, né avendo riprodotto , nel corso del ricorso, il contenuto di detta intimazione, la Corte non sarebbe in grado di valutare la natura dei crediti e, quindi, di verificare la sussistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario.

Tale eccezione è infondata.

Dal contenuto del ricorso, invero, si evince chiaramente quali sono le cartelle di pagamento presupposte dell’intimazione di pagamento impugnata, e qual è la natura dei crediti portati dalle cartelle di pagamento e dagli avvisi di addebito presupposti, per

i quali è stata sollevata, sin dal primo grado, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice tributario.

Peraltro, anche dalla sentenza impugnata, ritualmente allegata al ricorso, è ben possibile evincere per quali cartelle di pagamento l’Ufficio aveva sollevato il difetto di giurisdizione, in favore dell’A.G.O.

2.1.1. Nel merito, il motivo è fondato.

Occorre, in primo luogo evidenziare come la cartella n. NUMERO_CARTA riguardi un credito per contravvenzione al Codice della Strada, mentre le cartelle di pagamento/avvisi di addebito nn. 368-2012-0004850859-000, n. 368-20120012253356-000, n. 368-2013-0004416267-000, n. NUMERO_CARTA e n. 368-2014-0000204360-000 recano partite di ruolo iscritte per contributi previdenziali, per le quali la giurisdizione a conoscere della correttezza e della ritualità delle notifiche appartiene al giudice ordinario in relazione alla natura stessa del credito.
Secondo l’orientamento ormai consolidato di questa Corte, infatti, la cognizione sulla materia dei contributi INPS appartiene alla giurisdizione del Giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro: «sono attribuite alla competenza giurisdizionale della Commissioni tributarie, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, d.lgs. n. 546/1992 le sole controversie concernenti gli interessi e gli altri accessori nelle materie e per le imposte e i tributi espressamente e tassativamente indicati nel primo comma della stessa disposizione; tra questi non rientrano gli interessi dovuti per mancato pagamento di contributi previdenziali, per controversie relative ai quali sussiste la giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U., 25 ottobre 1999, n. 741). Va, pertanto, dichiarato in relazione alle cartelle di pagamento
aventi ad oggetto contributi previdenziali della categoria Invalidità Vecchiaia Superstiti il difetto di giurisdizione del giudice tributario» (Cass. 25 gennaio 2023, n. 2359).

Allo stesso modo, in ordine alle cartelle recanti iscrizione a ruolo di sanzioni per violazioni al codice della strada ex L. 689/81, la cognizione, secondo l’orientamento ormai consolidato di questa Corte, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non trattandosi di crediti tributari.

Ne consegue che, per le cartelle di pagamento suindicate, la C.T.R. avrebbe dovuto declinare la propria giurisdizione, in favore di quella del Giudice ordinario.

Né appare conferente al caso di specie, il richiamo, operato dalla C.T.R., alla sentenza di questa Corte del 15 marzo 2022, n. 8465. Invero, dalla lettura della sentenza ora richiamata si evince che, in ogni caso, spetta alla giurisdizione del giudice tributario ogni questione attinente alla sussistenza della pretesa impositiva, e quindi all’esistenza del tributo, mentre spetta al giudice ordinario «la cognizione delle questioni inerenti alla forma e dunque alla legittimità formale dell’atto esecutivo come tale, sia se esso fosse conseguito ad una valida notifica della cartella o dell’intimazione, non contestate come tali, sia se fosse conseguito in situazione di mancanza, inesistenza o nullità della notificazione di tali atti (non deducendosi come vizio dell’atto esecutivo tale situazione), nonché dei fatti incidenti sulla pretesa sostanziale tributaria azionata in executivis successivi al momento della valida notifica della cartella o dell’intimazione, o successivi – nell’ipotesi di nullità, mancanza o inesistenza della detta notifica – all’atto esecutivo che avesse assunto la funzione di mezzo di conoscenza della cartella o dell’intimazione (e dunque avesse legittimato ad impugnarli davanti alla
giurisdizione tributaria)», ma deve pur sempre trattarsi di crediti aventi natura tributaria, mentre, nel caso di crediti non tributari, la giurisdizione -sia per la fase di cognizione, che per la fase esecutiva -spetta in ogni caso al giudice ordinario.

Peraltro, in assenza di qualsivoglia atto esecutivo disposto dall’odierna ricorrente, è evidente come le doglianze non possano che attenere alla formazione del titolo e, di conseguenza, le cartelle inerenti a contributi previdenziali e contravvenzioni al codice della strada, non rientrino nella giurisdizione del giudice tributario, ai sensi dell’art. 2 d.lgs. n. 546/92.

2.2. Anche il secondo motivo è fondato.

Pure in questo caso, deve preliminarmente essere rigettata l’eccezione di inammissibilità del motivo, sollevata dalla difesa del controricorrente.

Il motivo, infatti, è stato correttamente formulato come violazione di legge ex art. 360, comma 1, num. 3), c.p.c., in quanto non si verte in tema di vizio di motivazione, ma di violazione della normativa riguardante la notificazione delle cartelle di pagamento , con particolare riferimento all’art. 139 c.p.c.

Con riguardo alla cartella di pagamento n. 068-20130221796605-000, trattasi di notificazione ex art. 139 c.p.c. a mani del portiere, che -a differenza della notificazione ex art. 140 c.p.c. – non richiede la ricezione della raccomandata informativa (Cass., sez. un., 15 aprile 2021, n. 10012).

La disciplina della notificazione ex art. 140 c.p.c. (e 8 l. 20 novembre 1982, n. 890), infatti, si differenzia nettamente da quella dell’art. 139 c.p.c., comma 4, ovvero della l. 890/1982, art. 7, u.c., disciplinanti i casi di consegna dell’atto notificando

a persona diversa dal destinatario e che in tal caso prevedono che venga spedita a quest’ultimo una raccomandata “semplice” che gli dia notizia dell’avvenuta notificazione dell’atto medesimo.

Tale, significativa, differenziazione normativa ha un senso evidente, posto che nei casi di consegna a “persona diversa” vi può essere una ragionevole aspettativa che l’atto notificato venga effettivamente conosciuto dal destinatario, trattandosi di persone (famigliari, addetti alla casa, personale di servizio, portiere, dipendente, addetto alla ricezione) che hanno con lo stesso un rapporto che il legislatore riconosce come astrattamente idoneo a questo fine; è per questo, pertanto, che ha prescelto una forma di comunicazione dell’avvenuta consegna garantita, ma semplificata.
Diversamente nel caso della l. n. 890/1982, ai sensi dell’ art. 8 (e dell’art. 140 c.p.c.), non si realizza alcuna consegna, ma solo il deposito dell’atto notificando presso l’ufficio postale (ovvero nella notifica codicistica presso la Casa comunale).

Ed è per tale, essenziale ragione, che la legge, con maggiore rigore, prevede che di tale adempimento venga data comunicazione dall’agente notificatore al destinatario, del tutto ignaro della notifica, secondo due distinte e concorrenti modalità: l’affissione dell’avviso di deposito nel luogo della notifica (immissione in cassetta postale) ed appunto la spedizione di lettera raccomandata con avviso di ricevimento; con la conseguenza che la prova del perfezionamento della notificazione potrà essere data soltanto con la produzione dell’avviso di ricevimento della raccomandata che comunica l’avvenuto deposito dell’atto notificando presso l’ufficio postale
(c.d. CAD), non essendo a tal fine sufficiente la prova dell’avvenuta spedizione della raccomandata medesima.

Nel caso di specie, dunque, trattandosi di notificazione effettuata ai sensi dell’art. 139 c.p.c., in quanto il plico contenente l’atto tributario è stato ritirato dal portiere dello stabile di residenza/domicilio del destinatario, con successivo inoltro della comunicazione di avvenuta notifica, tale notificazione deve ritenersi perfezionata, non essere necessaria la produzione dell’avviso di ricevimento della suddetta comunicazione di avvenuta notifica.

2.3. Il terzo motivo è, invece, infondato.

Con specifico riferimento alla cartella di pagamento presupposta n. 068-2014-0015770549-000, la notificazione è stata eseguita non a mani del portiere.

In particolare, dall’avviso di ricevimento postale, datato 20 maggio 2014, risulta che il portiere del fabbricato sito in Milano, INDIRIZZO ha dichiarato che il destinatario era trasferito.

Il messo notificatore ha, quindi, proceduto alla notifica dell’atto ex art. 60, comma 1, lett. e ), d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, senza però effettuare ulteriori particolari ricerche oltre le informazioni assunte in loco dal portiere.

A tal proposito, è stato affermato che «in tema di procedura di notificazione semplificata ex art. 60, comma 1, lett. e ), del d.P.R. n. 600 del 1973, il messo notificatore, quando accerta l’irreperibilità assoluta del destinatario, deve indicare le ricerche che ha effettuato, con conseguente invalidità della notifica se il predetto si è limitato a sottoscrivere un modello prestampato, che, riportando generiche espressioni, impedisce ogni controllo del suo operato, non essendovi, in tal caso, attestazioni del
pubblico ufficiale notificatore, impugnabili mediante querela di falso». (Cass. 12 gennaio 2025, n. 781; Cass. 24 maggio 2024, n. 14658).

Nel caso di specie, la contribuente ha documentato che il proprio trasferimento era consistito nel mero mutamento di indirizzo nell’ambito dello stesso Comune del domicilio fiscale con conseguente, indubbia, applicabilità in fattispecie del procedimento notificatorio previsto nel caso di irreperibilità relativa del destinatario.

Correttamente, quindi, la C.T.R. ha ritenuto che la notificazione della cartella di pagamento in questione non si fosse perfezionata, versandosi in ipotesi di ‘irreperibilità relativa’, e non risultando effettuate le necessarie ricerche per l’applicazione della procedura prevista per l”irreperibilità assoluta’.

In definitiva, deve rigettarsi il terzo motivo di ricorso, confermandosi l’annullamento dell’intimazione di pagamento unicamente con riferimento al credito di cui alla cartella di pagamento n. 068-2014-0015770549-000.

La sentenza impugnata deve invece essere cassata, con riferimento ai primi due motivi, con rinvio, per nuovo giudizio, alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, la quale procederà anche alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo e secondo motivo di ricorso; rigetta il terzo motivo.

Cassa la sentenza impugnata, in relazione ai motivi accolti, e rinvia per nuovo giudizio alla Corte di Giustizia Tributaria di

secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per la regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 2 luglio 2025.

Il Presidente Dott. NOME COGNOME

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