Difesa in giudizio ADER: la Cassazione fa chiarezza

L’Agente della Riscossione ha la facoltà di scegliere se essere rappresentato dall’Avvocatura dello Stato o da avvocati esterni. Una recente ordinanza della Cassazione ha ribaltato la decisione di una Corte di Giustizia Tributaria che aveva dichiarato inammissibile un appello per difetto di rappresentanza, chiarendo che la scelta dell’avvocato esterno è legittima. La questione verte sulla corretta interpretazione delle norme sulla difesa in giudizio ADER.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difesa in Giudizio ADER: la Cassazione conferma la validità degli avvocati esterni

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su un tema cruciale del contenzioso tributario: la difesa in giudizio ADER (Agenzia delle Entrate-Riscossione). La Suprema Corte ha stabilito che l’Agente della Riscossione può legittimamente avvalersi di avvocati del libero foro, senza che ciò comporti l’inammissibilità dell’atto. Questa decisione chiarisce i dubbi interpretativi e ribalta una pronuncia di merito che aveva sbarrato la strada all’appello dell’ente riscossore.

I Fatti di Causa

Tutto ha origine dall’impugnazione di un’intimazione di pagamento da parte di un contribuente. Il ricorso, presentato dinanzi alla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado, viene accolto. L’Agente della Riscossione, non condividendo la decisione, propone appello. Tuttavia, la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado dichiara l’appello inammissibile. Il motivo? Un presunto ‘difetto di jus postulandi’, ovvero la corte ha ritenuto che l’avvocato del libero foro incaricato dall’Agente della Riscossione non avesse il potere di rappresentarlo in giudizio, sostenendo che tale compito spettasse in via esclusiva all’Avvocatura dello Stato. Contro questa sentenza, l’Agente della Riscossione ha proposto ricorso per cassazione.

L’Ordinamento sulla difesa in giudizio ADER

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando con rinvio la sentenza di secondo grado. Il fulcro della decisione si basa sull’interpretazione delle norme che regolano la rappresentanza processuale dell’Agente della Riscossione. I giudici di legittimità hanno richiamato un principio consolidato, già affermato dalle Sezioni Unite, secondo cui l’ente ha una facoltà di scelta.

L’ordinamento prevede che l’Agente della Riscossione possa avvalersi:
1. Dell’Avvocatura dello Stato: In casi specifici previsti da una convenzione, come questioni di massima o con rilevanti riflessi economici.
2. Di avvocati del libero foro: In tutti gli altri casi, o quando l’Avvocatura dello Stato non sia disponibile ad assumere il patrocinio.

Questa flessibilità è fondamentale per garantire un’efficace difesa dell’ente in un vasto numero di contenziosi. La Corte ha sottolineato che la scelta di un avvocato esterno non necessita di particolari formalità o di una delibera specifica, in quanto la legge stessa offre questa possibilità.

Il Principio di Diritto espresso dalla Corte

La Suprema Corte ha chiarito che la costituzione in giudizio dell’Agenzia tramite un avvocato del libero foro implica necessariamente la sussistenza dei presupposti di legge per tale scelta. Non è quindi necessario allegare o provare la ragione specifica della scelta (es. indisponibilità dell’Avvocatura), poiché si presume che l’ente abbia agito conformemente alla normativa. La Corte di secondo grado ha quindi commesso un errore di diritto nel dichiarare l’inammissibilità dell’appello, non avendo correttamente applicato i principi consolidati in materia di difesa in giudizio ADER.

le motivazioni

La motivazione della Cassazione si fonda sull’articolo 4-novies del D.L. n. 34/2019, una norma di interpretazione autentica, e sulla giurisprudenza delle Sezioni Unite (in particolare, la sentenza n. 30008 del 2019). Queste fonti stabiliscono un sistema di difesa ‘plurale’ per l’Agente della Riscossione. Il giudice di merito non può sindacare la scelta del difensore, se non nei casi in cui la legge impone specifici vincoli, come nel giudizio di legittimità dove, di norma, il patrocinio è convenzionalmente affidato all’Avvocatura dello Stato. Nel caso di specie, trattandosi di un giudizio di appello, la scelta di un avvocato esterno era pienamente legittima. Pertanto, la Corte ha annullato la sentenza impugnata, rinviando la causa alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado, in diversa composizione, affinché proceda all’esame del merito dell’appello.

le conclusioni

Questa ordinanza rafforza la posizione dell’Agente della Riscossione nel contenzioso tributario, confermando la sua autonomia nella scelta del patrocinio legale. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che l’eccezione basata sul difetto di ‘jus postulandi’ dell’avvocato esterno incaricato dall’Agenzia ha scarse probabilità di essere accolta nei giudizi di merito. La decisione garantisce certezza del diritto e permette ai processi di concentrarsi sulle questioni sostanziali della pretesa tributaria, piuttosto che su aspetti procedurali relativi alla rappresentanza in giudizio dell’ente.

L’Agente della Riscossione può essere difeso da un avvocato privato in un processo tributario?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che l’Agente della Riscossione ha la facoltà di scegliere liberamente se avvalersi dell’Avvocatura dello Stato o di avvocati del libero foro, specialmente nei giudizi di merito.

La scelta di un avvocato privato da parte dell’Agente della Riscossione deve essere motivata?
No. Secondo la Corte, la costituzione in giudizio tramite un avvocato esterno implica la sussistenza dei presupposti di legge per tale scelta, senza che sia necessario fornire specifiche allegazioni o prove al riguardo.

Cosa succede se un giudice dichiara inammissibile un atto dell’Agente della Riscossione per difetto di rappresentanza del suo avvocato privato?
Se tale decisione non è fondata su una specifica norma che impone il patrocinio esclusivo dell’Avvocatura, la sentenza è errata in diritto e può essere annullata dalla Corte di Cassazione, come accaduto nel caso di specie. La causa viene quindi rinviata al giudice precedente per un nuovo esame nel merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30352 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30352 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21114/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE – RISCOSSIONE con l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (P_IVA) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro COGNOME NOME, con l’avvocato RAGIONE_SOCIALE (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALE CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di II GRADO del LAZIO n. 1534/2024 depositata il 05/03/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

L ‘RAGIONE_SOCIALE ha notificato al contribuente avviso, contrassegnato con il numero 097/2021/90/23692423/000, intimante, ex art. 50, secondo comma, del D.P.R. n. 602/1973, il pagamento, tra l’altro, di dodici cartelle di pagamento portanti crediti di natura tributaria, erariali e non erariali.

Con ricorso, notificato al solo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, il contribuente ha impugnato, dinnanzi alla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado del Lazio, la intimazione di pagamento limitatamente ai crediti di natura tributaria.

La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Roma, con sentenza numero 1683/9/2023, depositata in data 08/02/2023, ha accolto il ricorso proposto dal contribuente.

NOME ha interposto appello.

La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado del Lazio, con sentenza numero 1534/14/2024, depositata in data 05/03/2024, ha dichiarato l’inammissibilità dell’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, per difetto di jus postulandi in capo al legale del libero Foro, suo difensore, atteso che RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto essere difesa dall’Avvocatura dello Stato.

Avverso la suddetta sentenza di gravame RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato ad unico motivo, cui ha resistito con controricorso il contribuente.

Successivamente la parte controricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con unico motivo di ricorso la difesa erariale deduce la violazione degli articoli 11, comma secondo, d.lgs. n. 546/1992, 12, comma primo, d.lgs. n. 546/1992, 15, comma 2sexies , d.lgs. n.

546/1992 e 1, comma ottavo, d.l. n. 193/2016, convertito dalla legge n. 225/2016, nonché art. 4novies del D.L. n. 34/2019 (recante “misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi”) convertito nella legge n. 58/2019 (recante “Norma di interpretazione autentica in materia di difesa in giudizio dell’RAGIONE_SOCIALE“) in relazione all’art. 360, comma primo, n. 4, c.p.c.

1.1. Si contesta in particolare che, secondo l’articolo 4 -novies del D.L. n. 34/2019 (norma di interpretazione autentica) e il Protocollo d’Intesa del 2017, RAGIONE_SOCIALE può legittimamente avvalersi di avvocati del libero foro nelle controversie tributarie, salvo i casi riservati all’Avvocatura dello Stato. Pertanto, la costituzione in giudizio tramite avvocato esterno è valida e legittima, e la sentenza che ha dichiarato l’appello inammissibile si fonda su un errore di diritto.

Il motivo è fondato.

La giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito che RAGIONE_SOCIALE può scegliere liberamente tra Avvocatura dello Stato e avvocati esterni, specialmente quando l’Avvocatura non è disponibile o nelle cause non riservate: ai fini RAGIONE_SOCIALE rappresentanza e difesa in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né RAGIONE_SOCIALE delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del
2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione RAGIONE_SOCIALE fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’RAGIONE_SOCIALE e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’RAGIONE_SOCIALE a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità (Cass. 19/11/2019, n. 30008 (Rv. 656068 – 01)).
3.1. In sostanza, le Sezioni Unite hanno confermato che il sistema di rappresentanza e difesa in giudizio del nuovo Ente (come l’RAGIONE_SOCIALE) prevede la possibilità per l’Avvocatura erariale di assumere la difesa anche nei casi non convenzionalmente previsti, oltre alla facoltà di avvalersi di dipendenti delegati nei giudizi davanti a giudici di pace e tribunali. In particolare, è riconosciuta la rappresentanza e difesa davanti alle Commissioni tributarie, in base all’articolo 11, comm a 2, del D.Lgs. n. 546/1992, norma che non esclude l’utilizzo di avvocati esterni, come confermato da numerose sentenze RAGIONE_SOCIALE Corte di Cassazione (es. Cass. n. 17936/2004; n. 22804/2006; n. 27035/2005; n. 2302/2005; ord. n. 25625/2018).
3.2. Tale principio non vale, invece, per il solo giudizio di legittimità, per il quale è stato stabilito che il Protocollo 22 giugno 2017 tra l’RAGIONE_SOCIALE e l’Avvocatura Generale dello Stato prevede che il patrocinio RAGIONE_SOCIALE prima davanti alla Corte di cassazione è convenzionalmente affidato alla seconda, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’RAGIONE_SOCIALE prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933; ne
consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura è invalidamente conferita dall’RAGIONE_SOCIALE ad un avvocato del libero foro e il ricorso o il controricorso sono dichiarati inammissibili (Cass. 20/11/2020, n. 26531 (Rv. 661376 – 02)).

3.3. Alla luce di tali argomentazioni, deriva che la CTR non ha fatto corretta applicazione del principio.

Il motivo va conseguentemente accolto.

Essendo necessaria l’analisi dei moti vi di appello, pretermessi dal giudice del gravame in ragione dell’accoglimento RAGIONE_SOCIALE eccezione in rito, deve disporsi la cassazione con rinvio.

In conclusione, il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio RAGIONE_SOCIALE causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata, con rinvio RAGIONE_SOCIALE causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

P.Q.M.

Così deciso in Roma, il 14/11/2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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