Difesa erariale: ricorso nullo se l'Agenzia sbaglia

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile un ricorso dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. La decisione non si basa sul merito della questione tributaria (prescrizione dei crediti), ma su un vizio procedurale decisivo: la violazione delle norme sulla difesa erariale. L’Agenzia, infatti, era rappresentata da un avvocato del libero foro anziché dall’Avvocatura dello Stato, come previsto per i giudizi di legittimità, senza aver provato la sussistenza delle necessarie condizioni di deroga.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difesa Erariale: Quando un Errore di Forma Costa il Processo all’Agenzia

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ci offre uno spunto fondamentale non tanto sul merito di una questione tributaria, quanto sull’importanza critica delle regole procedurali. Il caso in esame dimostra come la violazione delle norme sulla difesa erariale possa portare alla dichiarazione di inammissibilità di un ricorso, precludendo ogni discussione sulla sostanza della controversia. Vediamo nel dettaglio cosa è successo e quali principi sono stati affermati.

I Fatti del Caso: Dalla Prescrizione al Vizio di Procura

La vicenda trae origine da una serie di cartelle di pagamento per diversi tributi (tasse automobilistiche, ICI, Tarsu, Irap, Irpef). Un contribuente aveva impugnato tali atti, e la Commissione Tributaria Regionale gli aveva dato parzialmente ragione, dichiarando prescritti la maggior parte dei crediti fiscali per il decorso del termine quinquennale.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione, non accettando la decisione, ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo che, una volta iscritti a ruolo, i crediti tributari sarebbero soggetti al più lungo termine di prescrizione ordinario di dieci anni. La questione di merito, di grande interesse per molti contribuenti, è però passata in secondo piano a causa di un errore preliminare.

La Decisione della Cassazione: Ricorso Inammissibile

La Suprema Corte ha interrotto il processo sul nascere, dichiarando il ricorso inammissibile. Il motivo? L’Agenzia delle Entrate-Riscossione si era costituita in giudizio tramite un avvocato del “libero foro”, ovvero un professionista privato, e non attraverso l’Avvocatura dello Stato, come invece la legge impone per i giudizi davanti alla Corte di Cassazione.

Questa scelta, come vedremo, non è una mera formalità, ma una violazione di una regola fondamentale sulla rappresentanza processuale dello Stato e degli enti pubblici.

Le Motivazioni: Il Principio della Difesa Erariale Obbligatoria

La Corte ha ribadito un principio consolidato: per la sua difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione deve avvalersi dell’Avvocatura dello Stato, specialmente nel giudizio di legittimità.

Esistono delle eccezioni a questa regola, ma sono tassative e devono essere rigorosamente provate. Un’amministrazione pubblica può rivolgersi a un avvocato privato solo in casi specifici, come:

1. Conflitto di interessi con un’altra amministrazione difesa dalla stessa Avvocatura.
2. Indisponibilità formale e motivata dell’Avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio per quel caso specifico.
3. Una specifica delibera motivata dell’Agenzia, da sottoporre agli organi di vigilanza, che giustifichi la scelta.

Nel caso di specie, l’Agenzia non ha fornito alcuna prova della sussistenza di una di queste deroghe. Non ha prodotto una comunicazione di indisponibilità dell’Avvocatura né una delibera specifica. Di conseguenza, la procura conferita all’avvocato del libero foro è stata considerata invalida. L’invalidità della procura si traduce direttamente nell’inammissibilità del ricorso, poiché l’atto introduttivo del giudizio risulta privo di un presupposto processuale essenziale.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa pronuncia sottolinea un aspetto cruciale: nel processo, la forma è sostanza. Un errore nella costituzione in giudizio può essere fatale e vanificare le ragioni di merito, anche se fondate. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che la prima verifica da compiere quando si riceve un ricorso dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione in Cassazione è proprio quella relativa alla corretta costituzione in giudizio. La violazione delle regole sulla difesa erariale costituisce un’eccezione preliminare potente, in grado di chiudere la controversia a proprio favore prima ancora di discutere la questione tributaria. Per l’Amministrazione finanziaria, invece, questa decisione è un monito a seguire scrupolosamente le convenzioni e le norme che regolano la propria rappresentanza legale, per non vedere i propri ricorsi respinti per vizi procedurali.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può sempre farsi difendere da un avvocato privato in Cassazione?
No, la regola generale prevede che sia rappresentata dall’Avvocatura dello Stato. L’uso di un avvocato del libero foro è un’eccezione che deve essere giustificata e provata secondo condizioni tassative previste dalla legge.

Quali sono le conseguenze se l’Agenzia viola le regole sulla difesa erariale?
La procura conferita all’avvocato privato viene considerata invalida. Di conseguenza, il ricorso presentato è dichiarato inammissibile, impedendo ai giudici di esaminare la questione nel merito.

Perché, nel caso specifico, il ricorso dell’Agenzia è stato dichiarato inammissibile?
Perché l’Agenzia si è avvalsa di un avvocato del libero foro senza dimostrare in giudizio la sussistenza di una delle condizioni eccezionali che lo consentono, come un conflitto di interessi o una specifica e motivata comunicazione di indisponibilità da parte dell’Avvocatura dello Stato per quel preciso caso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4767 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4767 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 24/02/2025

ADER AVVOCATO LIBERO FORO

sul ricorso iscritto al n. 2567/2018 del ruolo generale, proposto

RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE, con sede legale in Roma alla INDIRIZZO in persona del signor NOME COGNOME nella qualità di Procuratore dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, in virtù dei poteri conferiti giusto atto notarile del 5 luglio 2017 (rep. n. 42.907 – racc. n. 24.405), rappresentata e difesa, in forza di procura speciale e nomina poste in calce al ricorso, dall’avv. NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE).
COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso, in forza di procura speciale e nomina poste a margine del controricorso, dall’avv. NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE).

– CONTRORICORRENTE – per la cassazione della sentenza n. 7395/27/2017 della Commissione tributaria regionale della Campania, depositata in data 6 settembre 2017, non notificata.

UDITA la relazione svolta all’udienza camerale del 26 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Oggetto di controversia sono i crediti di cui alle cartelle di pagamento indicate in atti, con cui l’agente della riscossione chiedeva il versamento delle somme relative a vari tributi (tasse automobilistiche, ICI, diritti camerali, Tarsu, Irap, Irpef) ed accessori (interessi e sanzioni).

Con l’impugnata sentenza la Commissione tributaria regionale della Campania accoglieva in parte l’appello proposto dall’agente della riscossione contro la sentenza n. 6920/9/2016 della Commissione tributaria provinciale di Napoli, riformandola parzialmente con il rigetto dell’originario ricorso con riferimento al solo credito di cui alla cartella n. 071/2013/0135094131/000 (relativa alla TARSU), considerando valida la sua notifica e non maturato, alla data della notifica della successiva intimazione di pagamento impugnata, il termine quinquennale di prescrizione; per il resto, veniva confermata la pronuncia appellata che aveva ritenuto prescritti i crediti di cui alla restanti cartelle, essendo stato ritenuto maturato, al momento della notifica
dell’intimazione di pagamento, il termine di prescrizione previsto per ciascuna imposta.

Con atto notificato al contribuente in data 16 gennaio 2018 l’Agenzia delle Entrate -Riscossione proponeva ricorso per cassazione contro la menzionata pronuncia, articolando un unico motivo di impugnazione, depositando il 15 ottobre 2024 memoria ex art. 360 -bis .1., c.p.c.

NOME COGNOME resisteva con controricorso notificato in data 22 gennaio 2018.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di impugnazione l’agente della riscossione ha dedotto, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c., la violazione degli artt. 2946 e 2953 c.c., assumendo che, in ragione della natura erariale dei crediti, l’unico termine di prescrizione è quello decennale di cui all’art. 2946 c.c.

L’istante ha precisato che la pronuncia della Corte di cassazione n. 23397/2016 non era pertinente, in quanto relativa ad un credito previdenziale sottoposto a prescrizione quinquennale, laddove, nella specie, « i crediti hanno natura tributaria e, in assenza di un’apposita previsione normativa, soggiacciono al termine di prescrizione decennale ex art. 2946 c.c.» (v. pagina n. 5 del ricorso).

La ricorrente ha aggiunto sul punto che « con la formazione del ruolo e della conseguente cartella di pagamento, in cui lo stesso si trasfonde, si determina un effetto novativo delle singole obbligazioni le quali, sebbene originariamente dovute a separate ragioni di credito, vengono inglobate in un unico credito nell’ambito del quale non è più

possibile scorporare le singole voci», per cui « a decorrere dalla notifica della cartella non può più farsi riferimento ai singoli termini di prescrizione previsti per ciascuna dei crediti portati nel ruolo, bensì all’ordinaria prescrizione per l’unico ed unitario credito pecuniario in cui sono confluite le singole voci iniziali» (v. pagina n. 6 del ricorso).

Il tutto -a dire della difesa dell’agente come desumibile dal combinato disposto degli artt. 19 e 20 d.lgs. n. 112/1999, che consente, dopo il discarico degli importi dovuti, di riaffidare in riscossione le somme impagate, a condizione che non sia decorso il termine decennale di prescrizione, ove emergano significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili al debitore.

2. Il ricorso va dichiarato inammissibile.

L’impugnazione in oggetto è stata proposta dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione con il ministero del menzionato avvocato del libero foro.

3. Anche da ultimo, questa Corte ha ribadito che:

– « il Protocollo 22 giugno 2017 tra l’Agenzia delle Entrate RAGIONE_SOCIALE (AdER) e l’Avvocatura Generale dello Stato prevede che il patrocinio della prima davanti alla Corte di cassazione è convenzionalmente affidato alla seconda, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933; ne consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura è invalidamente conferita dall’AdER ad un avvocato del libero foro e il ricorso o il controricorso sono dichiarati inammissibili (in tal senso Cass. 26531/20; Cass. 1806/24)»;
«Anche con specifico riferimento al contenzioso tributario per la difesa e la rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate e della Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalla convenzione intervenuta con la stessa, potendo evitare il relativo patrocinio soltanto nelle ipotesi di conflitto oppure alle condizioni di cui art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè con apposita, motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza) oppure in caso di indisponibilità dell’Avvocatura erariale; quando, invece, la convenzione non riservi all’Avvocatura erariale la difesa e la rappresentanza in giudizio, non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro, da scegliersi nel rispetto dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del comma 5 dell’art. 1 del d.l. n. 193 del 2016 e dei principi del codice dei contratti pubblici (Cass. 29/11/2019, n. 31241)»;
-Definitivamente in tal senso, del resto, vale la disposizione interpretativa di cui all’art. 1 d.l. 22 ottobre 2016, n. 193»;

– la base convenzionale (cfr. per quanto di rilievo nella presente controversia il protocollo sopra citato del 5 luglio 2017), richiamata dalla disposizione da ultimo citata, esclude la necessità del ricorso alla difesa erariale proprio per le liti innanzi alle commissioni tributarie, ma non per il giudizio in cassazione, per il quale in via generale esso è espressamente previsto (cfr. § 3.4. del protocollo; analogamente dispone il § 3.4. del successivo protocollo del 24 settembre 2020 e il § 3.3. del protocollo 25 giugno 2024) per il quale, come premesso,
tale patrocinio è previsto salvo il ricorrere delle condizioni pure indicate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera dell’Agenzia)»;

-«Nello stesso senso depone la norma d’interpretazione autentica recata dall’art. 4 nonies del d.l. n. 34/2019»;

«Può dunque affermarsi il seguente principio di diritto

‘Per la difesa e la rappresentanza in giudizio , l’Agenzia delle Entrate Riscossione si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalla convenzione intervenuta con la stessa, salve le ipotesi di conflitto, le condizioni di cui art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè con apposita, motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza) oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; solo quando la convenzione non riservi all’Avvocatura erariale la difesa, non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro.
Nel caso del contenzioso tributario, la convenzione esime l’Agenzia dal ricorso alla difesa erariale esclusivamente con riferimento ai giudizi innanzi alle commissioni tributarie, dunque al giudizio di merito, mentre lo prevede espressamente per quello di legittimità, rispetto al quale dunque in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità con conseguente inammissibilità del ricorso’» (così Cass., Sez. T, n. 28199/2024 e, nello stesso senso, Cass., Sez. L, n. 6931/2023).
Nella specie non v’è traccia negli atti, né nella procura alla lite, dei presupposti per le deroghe sopra indicate, ed in particolare della sussistenza della relativa delibera e della

comunicazione di indisponibilità al patrocinio da parte dell’Avvocatura, avendo la difesa dell’Agenzia prodotto il protocollo di intesa tra l’Avvocatura dello Stato e l’Agenzia delle Entrate -Riscossione del 5 luglio 2017 (in cui si precisa al § 3.4.1 che l’Avvocatura assume il patrocinio dell’agenzia della riscossione per le liti innanzi alla Corte di cassazione tributaria), il regolamento di amministrazione dell’Agenzia delle EntrateRiscossione, il parere redatto dall’Avvocatura dello Stato (in cui si esprime dissenso sulle decisioni assunte dalla Corte di cassazione sul tema in oggetto), la delibera dell’agenzia del 17 dicembre 2018 (in cui si conferma la validità degli incarichi conferiti a professionisti del libero anche in relazione alle liti innanzi alla Corte di cassazione « per le quali l’Avvocatura stessa abbia specificamente comunicato ad Agenzia delle entrate -Riscossione la propria motivata indisponibilità al patrocinio delle medesime », il regolamento per la costituzione dell’elenco degli avvocati per l’affidamento degli incarichi di rappresentanza.
In altri termini, nel ricorso introduttivo non risulta allegato e non risulta poi documentato nessuno dei presupposti che legittimerebbero l’Agenzia ad avvalersi, nel giudizio di legittimità ed in via di eccezione rispetto alla regola dettata “su base convenzionale’ , di un difensore diverso dall’Avvocatura dello Stato, mancando, in particolare, la specifica e motivata comunicazione di indisponibilità al patrocinio da parte dell’Avvocatura, atto questo da riferire ed esigere in relazione allo specifico giudizio in cui deve rappresentarsi la deroga al patrocinio da parte dell’Avvocatura, come tale certamente non surrogabile dal predetto parere redatto dal Vice Avvocato Generale nella parte in cui si è rappresentato di non poter assumere in via generalizzata la difesa di NOME in tutte le controversie in cui è coinvolta.
Deve allora concludersi per l’invalidità della procura, con conseguente inammissibilità del ricorso, il che -all’evidenza -assume valore assorbente rispetto all’esame del motivo di impugnazione

Le spese di lite seguono la soccombenza, con attribuzione al difensore del contribuente, che ha reso la prescritta dichiarazione.

Non ricorrono, infine, i presupposti processuali per dichiarare l’obbligo da parte della ricorrente di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , d.P.R. n. 115/2002, l’ulteriore contributo eventualmente dovuto per la proposizione del ricorso, tenuto conto del disposto dell’art. 22 d.l. n. 34/2023, in vigore dal 31 marzo 2023 , applicabile anche nell’ipotesi in cui l’Agenzia delle Entrate -Riscossione illegittimamente, per quanto sopra detto, si sia costituita nel giudizio in cassazione con l’avvocato del libero foro .

P. Q. M.

la Corte dichiara l’inammissibilità del ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in favore dell’avv. NOME COGNOME dichiaratosi antistatario, nella somma di 4.000,00 €, per competenze, oltre al rimborso forfettario ed accessori, nonchè al versamento dell’importo di 200,00 € per esborsi .

Così deciso in Roma, Sezione Tributaria, nella camera di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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