Difesa Agenzia Entrate: Avvocato privato o dello Stato?

La Corte di Cassazione chiarisce le regole sulla difesa dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. L’ordinanza stabilisce che, nei giudizi tributari di merito, l’Agenzia può avvalersi di avvocati del libero foro senza necessità di una delibera specifica, a differenza di quanto previsto per i giudizi in Cassazione, dove il patrocinio è riservato all’Avvocatura dello Stato, salvo eccezioni. Il ricorso della contribuente, basato sulla presunta nullità del mandato difensivo, è stato rigettato. La Corte ha inoltre dichiarato cessata la materia del contendere per alcune cartelle di importo inferiore a mille euro, annullate per legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difesa Agenzia Entrate: quando è valido il mandato ad un avvocato privato?

La questione della difesa Agenzia Entrate e della validità del mandato conferito ad avvocati esterni all’Avvocatura dello Stato è un tema ricorrente e di grande importanza pratica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, distinguendo nettamente tra i diversi gradi di giudizio e le regole applicabili. Analizziamo insieme la decisione per comprendere i criteri che legittimano la scelta del difensore da parte dell’ente di riscossione.

I Fatti di Causa

Una contribuente si opponeva a un fermo amministrativo sulla propria autovettura. Il suo ricorso, inizialmente rigettato in primo grado, veniva riesaminato dalla Commissione Tributaria Regionale in sede di revocazione. In tale fase, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione si costituiva in giudizio tramite avvocati del libero foro. La CTR, pur revocando la precedente sentenza per un errore di fatto, respingeva nel merito le richieste della contribuente.

La cittadina decideva quindi di ricorrere in Cassazione, sollevando come motivo principale la nullità del mandato conferito dall’Agenzia ai legali esterni. Secondo la sua tesi, l’ente avrebbe dovuto essere rappresentato dall’Avvocatura dello Stato, e la scelta di un difensore privato, in assenza dei presupposti di legge, avrebbe viziato l’intero procedimento.

La questione della difesa dell’Agenzia Entrate

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. La decisione si basa su un’attenta analisi della normativa e degli accordi (protocolli e convenzioni) stipulati tra l’Agenzia delle Entrate-Riscossione e l’Avvocatura Generale dello Stato.

Il punto centrale è che le regole sulla rappresentanza in giudizio cambiano a seconda del contesto processuale. La Corte ha chiarito che, per le liti che si svolgono davanti alle corti di giustizia tributaria (primo e secondo grado), la convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato esclude la necessità del patrocinio erariale. Di conseguenza, in questi gradi di giudizio, l’Agenzia è libera di avvalersi di avvocati del libero foro senza dover adottare una specifica delibera motivata.

La rappresentanza in Cassazione: una regola diversa

La situazione è differente per i giudizi di legittimità, ovvero quelli che si tengono davanti alla Corte di Cassazione. In questo caso, il protocollo prevede che la difesa dell’Agenzia Entrate sia, di norma, affidata all’Avvocatura dello Stato.

L’utilizzo di un avvocato privato in sede di Cassazione è consentito solo in specifiche circostanze eccezionali:
1. Conflitto di interessi tra l’Agenzia e lo Stato.
2. Indisponibilità dichiarata dall’Avvocatura ad assumere il patrocinio.
3. Adozione di un’apposita e motivata delibera da parte dell’Agenzia, come previsto dall’art. 43 del R.d. n. 1611/1933.

In assenza di una di queste condizioni, la procura conferita a un legale del libero foro per un ricorso o controricorso in Cassazione è invalida, con conseguente inammissibilità dell’atto.

Nel caso di specie, la controversia si era svolta nei gradi di merito, dove la scelta di un avvocato privato era pienamente legittima secondo le convenzioni vigenti.

La cessazione della materia del contendere per i debiti minori

Un aspetto ulteriore affrontato dalla Corte riguarda una parte del debito originario. Per otto cartelle esattoriali di importo inferiore a 1.000 euro, relative al periodo 2000-2010, la Corte ha dichiarato la cessazione della materia del contendere. Ciò è dovuto all’annullamento automatico (ex lege) di tali debiti previsto dal D.L. n. 119/2018. Questo annullamento opera ipso iure, cioè per effetto della legge stessa, estinguendo il processo per i debiti rientranti in tale casistica, indipendentemente dall’adozione di un formale provvedimento di sgravio.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha motivato la sua decisione integrando il ragionamento del giudice di merito. Ha riaffermato che la disciplina della rappresentanza in giudizio dell’Agenzia delle Entrate e dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione si fonda sulle convenzioni stipulate con l’Avvocatura dello Stato. Queste convenzioni distinguono chiaramente il contenzioso tributario di merito, per il quale è prevista la possibilità di ricorrere ad avvocati esterni senza particolari formalità, dal giudizio di legittimità, dove il patrocinio dell’Avvocatura è la regola.

La scelta tra patrocinio erariale e avvocato del libero foro, quando conforme alle previsioni della convenzione, non necessita di essere provata o allegata in giudizio, poiché si presume la sussistenza dei presupposti di legge. Il motivo di ricorso della contribuente, basato sull’asserita nullità del mandato nei gradi di merito, era quindi infondato perché non teneva conto di questa fondamentale distinzione.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza stabilisce un principio chiaro: la validità del mandato difensivo conferito dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione dipende dal grado di giudizio. Nei processi tributari di primo e secondo grado, l’Agenzia può legittimamente avvalersi di avvocati del libero foro in base agli accordi con l’Avvocatura dello Stato. Nel giudizio in Corte di Cassazione, invece, il patrocinio dell’Avvocatura è la regola, e il ricorso a legali esterni è un’eccezione che richiede presupposti specifici e rigorosi. Per i contribuenti, questa pronuncia conferma che la contestazione sulla regolarità della costituzione in giudizio dell’Agenzia deve essere attentamente calibrata in base alla fase processuale.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può essere difesa da un avvocato privato in un processo tributario?
Sì. Nei giudizi di merito (primo e secondo grado) davanti alle corti di giustizia tributaria, le convenzioni tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato permettono all’Agenzia di avvalersi di avvocati del libero foro senza bisogno di una delibera specifica.

Quali regole si applicano per la difesa dell’Agenzia in Corte di Cassazione?
Per i giudizi in Corte di Cassazione, la regola generale è che la difesa sia affidata all’Avvocatura dello Stato. Il ricorso a un avvocato privato è ammesso solo in casi eccezionali come conflitto di interessi, indisponibilità dell’Avvocatura o un’apposita delibera motivata dell’Agenzia. In assenza di tali presupposti, il mandato è invalido.

Cosa succede se un contenzioso riguarda debiti inferiori a 1.000 euro del periodo 2000-2010?
Per questi debiti, la legge (art. 4, d.l. n. 119/2018) ha previsto un annullamento automatico. Di conseguenza, il processo si estingue per cessata materia del contendere, poiché il debito non esiste più per effetto diretto della norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 13344 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 13344 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso 24192/2020 proposto da:

COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE, nata a Casabona (KR) il 10.3.1948 e residente in Fiumicino (RM), alla INDIRIZZO rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, alla INDIRIZZO giusta procura in calce al ricorso (fax: NUMERO_TELEFONO; pec: EMAIL);

-ricorrente –

contro

Agenzia delle Entrate (C.F.: P_IVA) e Agenzia delle Entrate Riscossione (C.F. e P.IVA: P_IVA), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato (C.F.: P_IVA) e presso la stessa domiciliata in Roma alla INDIRIZZO (fax: NUMERO_TELEFONO; pec: EMAIL);

Fermo amministrativo autovettura -Difesa avvocato del libero foro

Comune di Fiumicino;

– intimato –

-avverso la sentenza n. 6821/2019 emessa dalla CTR Lazio in data 10/12/2019 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Rilevato che

La CTR del Lazio, per quanto qui ancora rileva, riteneva in giudizio di revocazione ammissibile la costituzione, a mezzo di avvocati del libero foro, dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione s.p.a., pur in assenza di un atto organizzativo generale concernente i criteri legittimanti il ricorso ad avvocati esterni all’Ente e di un apposito e motivato atto deliberativo di quest’ultimo, e, decidendo la fase rescissoria, revocav a la sentenza impugnata (perché l’inammissibilità dichiarata era l’effetto di un errore di fatto) e rigettava il ricorso proposto in primo grado.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Rovito NOME sulla base di un unico, articolato motivo. L’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione hanno resistito con controricorso. Il Comune di Fiumicino non ha svolto difese.

Considerato che

Con l’unico motivo la ricorrente deduce: 1) la violazione o falsa applicazione dell’art. 182 c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c.; 2) la violazione o falsa applicazione ‘di norme di diritto’, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., ‘per l’inutilizzabilità della tardiva produzione depositata telematicamente dalla ricorrente’; 3) la nullità della sentenza e/o del procedimento, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), c.p.c., ‘con riferimento alla nullità del mandato conferito’.
1.1. Il motivo che, sebbene in rubrica sembri riferirsi a tre differenti profili, in realtà concerne il solo aspetto dell’asserita nullità del mandato dell’Agenzia per difetto di ius postulandi (per non essersi costituita a mezzo dell’Avvocatura dello Stato), è infondato, pur rendendosi necessario, ai

sensi dell’ultimo comma dell’art. 384 c.p.c., integrare la motivazione, essendo il dispositivo, invece, conforme a diritto.

In tema di difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate – Riscossione si avvalgono dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle convenzioni con quest’ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, quali le condizioni di cui art. 43, comma 4, del R.d. n. 1611 del 1933 oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; ne consegue che non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcun’altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario, per il quale la convenzione esime le predette Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria, prevedendola espressamente, invece, per quello di legittimità, rispetto al quale, dunque, in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità, con conseguente inammissibilità del ricorso (Cass., Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 16314 del 10/06/2021; Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 28199 del 31/10/2024).
Il Protocollo 22 giugno 2017 tra l’Agenzia delle Entrate e Riscossione (AdER) e l’Avvocatura Generale dello Stato prevede che il patrocinio della prima davanti alla Corte di cassazione è convenzionalmente affidato alla seconda, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933; ne consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura è invalidamente conferita dall’AdER ad un avvocato del libero foro e il ricorso o il controricorso sono dichiarati inammissibili (in tal senso Cass. 26531/20; Cass. 1806/24). Anche con specifico riferimento al contenzioso tributario per la difesa e la rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate e della Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalla convenzione intervenuta
con la stessa, potendo evitare il relativo patrocinio soltanto nelle ipotesi di conflitto oppure alle condizioni di cui art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè con apposita, motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza) oppure in caso di indisponibilità dell’Avvocatura erariale; quando, invece, la convenzione non riservi all’Avvocatura erariale la difesa e la rappresentanza in giudizio, non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro, da scegliersi nel rispetto dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del comma 5 dell’art. 1 del d.l. n. 193 del 2016 e dei principi del codice dei contratti pubblici (Cass. 29/11/2019, n. 31241).
Definitivamente in tal senso, del resto, vale la disposizione interpretativa di cui all’art. 1, d.l. 22 ottobre 2016, n. 193.

Nella specie la base convenzionale (cfr. per quanto di rilievo nella presente controversia il protocollo sopra citato del 5 luglio 2017), richiamata dalla disposizione da ultimo citata, esclude la necessità del ricorso alla difesa erariale proprio per le liti innanzi alle commissioni tributarie, richiedendola solo per il giudizio in cassazione, per il quale in via generale esso è espressamente previsto (cfr. § 3.4. del protocollo; analogamente dispone il § 3.4. del successivo protocollo del 24 settembre 2020 e il § 3.3. del protocollo 25 giugno 2024), per il quale come premesso tale patrocinio è previsto salvo il ricorrere delle condizioni pure indicate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera dell’Agenzia).
Nello stesso senso depone la norma d’interpretazione autentica recata dall’art. 4 nonies del d.l. n. 34/2019.

Quindi, solo in sede di legittimità vale il principio secondo cui, in mancanza di regole speciali e differenti, anche nella successione nei rapporti processuali di Agenzia delle Entrate-RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) a Riscossione Sicilia S.p.A. – avvenuta in forza dell’art. 76, d.l. n. 73 del 2021, convertito dalla l. n. 106 del 2021, con decorrenza dal 1° ottobre 2021 – trovano applicazione l’art. 1, comma 8, del d.l. n. 193 del 2016 e il Protocollo 22 giugno 2017 tra AdER e l’Avvocatura Generale dello Stato, secondo il quale il patrocinio della prima davanti alla Corte di cassazione è
convenzionalmente affidato all’Avvocatura, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933, con la conseguenza che, in difetto di tali presupposti, la procura speciale rilasciata da RAGIONE_SOCIALE, subentrata a RAGIONE_SOCIALE, ad un avvocato del libero foro è invalida e il ricorso per cassazione va dichiarato inammissibile (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 1806 del 17/01/2024).
In questi termini va intesa la sentenza delle Sezioni Unite n. 30008 del 19/11/2019 secondo cui, ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’Agenzia delle Entrate -Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità.
1.2. Da ultimo, va evidenziato che la contribuente, con riferimento a otto

cartelle (indicate alle pagine 11 e 12 del controricorso), difetterebbe di interesse ad agire, atteso che le stesse sono state annullate ex lege (in base all’art. 4, comma 1, d.l. 23.10.2018, n. 119 (conv. In l. 17.12.2018, n. 136), siccome di importo inferiore ai mille euro.

E’ noto, infatti, che, l’annullamento ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 119 del 2018, conv., con modif. in l. n. 136 del 2018, dei debiti tributari inferiori ai mille euro, la cui riscossione sia stata affidata agli agenti di riscossione nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2000 e il 31 dicembre 2010, opera automaticamente ipso iure in presenza dei presupposti di legge e, con riferimento ai debiti litigiosi, determina l’estinzione del processo per cessata materia del contendere, senza che assuma rilievo la mancata adozione del provvedimento di sgravio, trattandosi di atto dovuto meramente dichiarativo, previsto solo per consentire i necessari adempimenti tecnici e contabili nell’ambito dei rapporti tra agenti di riscossione ed enti impositori (Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 15471 del 07/06/2019).
Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso va rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara cessata la materia del contendere con riferimento alle otto cartelle (indicate alle pagine 11 e 12 del controricorso) annullate ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.l. n. 119/2018; rigetta per il resto il ricorso;

condanna la ricorrente al rimborso delle spese relative al presente giudizio, che liquida in € 2.400,00, oltre spese prenotate a debito;

ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 29.4.2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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