Difensore libero foro: ricorso inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione. La causa era la rappresentanza in giudizio affidata a un difensore libero foro anziché all’Avvocatura dello Stato, come richiesto per i giudizi di legittimità. La mancanza delle condizioni derogatorie ha reso la procura all’avvocato invalida, comportando l’inammissibilità dell’intero ricorso per un vizio di rappresentanza processuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Difensore libero foro: il ricorso dell’Agenzia Entrate è inammissibile

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale in materia di rappresentanza processuale delle Amministrazioni statali. La scelta di avvalersi di un difensore libero foro da parte dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione per un ricorso in Cassazione ha portato a una declaratoria di inammissibilità, bloccando l’esame del merito della controversia. Questa decisione evidenzia l’importanza cruciale del rispetto delle norme sulla rappresentanza in giudizio, specialmente nei gradi più alti della giurisdizione.

I Fatti del Caso: Dalla Cartella di Pagamento alla Cassazione

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un’intimazione di pagamento da parte di una contribuente, la quale lamentava la mancata notifica di una precedente cartella esattoriale risalente al 2004. Mentre il giudice di primo grado aveva accolto le ragioni della contribuente, la Commissione Tributaria Regionale aveva ribaltato la decisione, ritenendo valida la notifica della cartella. Tuttavia, lo stesso giudice d’appello aveva accolto l’eccezione di prescrizione, avendo constatato che tra la notifica della cartella e quella dell’intimazione di pagamento era decorso il termine di legge.

Contro questa statuizione, l’Agenzia delle Entrate – Riscossione ha proposto ricorso per Cassazione, affidando la propria difesa a un avvocato del libero foro tramite procura speciale in calce al ricorso.

La questione della rappresentanza con un difensore libero foro

La Corte di Cassazione, prima ancora di analizzare i motivi del ricorso (relativi alla durata del termine di prescrizione e alle spese legali), ha sollevato d’ufficio una questione pregiudiziale: la validità della rappresentanza processuale dell’Agenzia. Il punto cruciale è che, per legge e per specifici protocolli d’intesa con l’Avvocatura Generale dello Stato, la difesa dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione nei giudizi di legittimità è convenzionalmente affidata all’Avvocatura dello Stato.

La possibilità di ricorrere a un difensore libero foro è un’eccezione, ammessa solo in precise circostanze: un conflitto di interessi, una dichiarazione di indisponibilità da parte dell’Avvocatura stessa, oppure un’apposita e motivata delibera dell’Agenzia. In assenza di una di queste condizioni, la procura conferita a un avvocato privato è da considerarsi invalida.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha basato la sua decisione su un orientamento ormai consolidato. I giudici hanno rilevato che nel caso di specie non era stata fornita alcuna prova della sussistenza di una delle condizioni derogatorie che avrebbero giustificato l’affidamento dell’incarico a un legale esterno all’Avvocatura dello Stato. Né dagli atti di causa né dalla procura stessa emergeva un conflitto, un’indisponibilità o una delibera motivata.

Di conseguenza, la procura speciale conferita all’avvocato del libero foro è stata ritenuta affetta da invalidità. Poiché la procura è un atto indispensabile per la valida costituzione del rapporto processuale, la sua invalidità si traduce in un vizio insanabile che porta all’inammissibilità del ricorso. La Corte ha sottolineato che tale vizio può essere rilevato d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, compreso quello di legittimità.

Le Conclusioni: L’Importanza delle Regole Processuali

La decisione finale è stata quella di dichiarare il ricorso inammissibile. Questa pronuncia non entra nel merito della prescrizione dei crediti erariali, ma si ferma a un gradino prima, sanzionando una violazione delle norme sulla rappresentanza processuale. L’ordinanza serve da monito per le amministrazioni pubbliche, ribadendo che la scelta del difensore non è libera, ma vincolata a precise disposizioni normative. L’affidamento della difesa all’Avvocatura dello Stato nei giudizi di Cassazione è la regola, e le eccezioni devono essere rigorosamente documentate per evitare che l’azione legale si areni su un vizio procedurale, vanificando la possibilità di ottenere una decisione sul merito della controversia.

L’Agenzia delle Entrate – Riscossione può essere rappresentata da un avvocato privato (difensore libero foro) in Cassazione?
Di norma, no. La sua rappresentanza nei giudizi di legittimità è convenzionalmente affidata all’Avvocatura dello Stato. Può ricorrere a un avvocato privato solo in casi eccezionali e documentati, come un conflitto di interessi, l’indisponibilità dell’Avvocatura o una specifica delibera motivata.

Cosa succede se la procura conferita dall’Agenzia a un avvocato privato è invalida?
Se la procura è invalida per assenza dei presupposti di deroga, il ricorso viene dichiarato inammissibile. L’invalidità della procura costituisce un vizio di rappresentanza processuale che impedisce al giudice di esaminare il merito della causa.

Quali sono le eccezioni alla regola della rappresentanza da parte dell’Avvocatura dello Stato?
Le eccezioni previste sono tre: 1) una situazione di conflitto di interessi; 2) una dichiarazione formale di indisponibilità da parte dell’Avvocatura ad assumere la difesa; 3) l’adozione di un’apposita delibera motivata da parte dell’Agenzia, come previsto dall’art. 43 del R.d. n. 1611 del 1933.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 12341 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 12341 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21992-2017 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE già RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentate pro tempore , rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’avv. NOME COGNOME (pec: EMAIL) ed elettivamente domiciliata in Roma alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME (pec: EMAILordineavvocatiromaEMAIL);

– ricorrente –

contro

NOME NOME

Oggetto: TRIBUTI -Agenzia delle entrateRiscossione -difensore del libero Foro -ricorso inammissibile

– intimata –

avverso la sentenza n. 546/18/2017 della Commissione tributaria regionale della LOMBARDIA, depositata in data 14/02/2017; udita la relazione svolta nella camera di consiglio non partecipata del 9 aprile 2025 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME

Rilevato che:

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di una intimazione di pagamento relativa ad una cartella di pagamento notificata alla contribuente il 27/08/2004. La CTP accoglieva il ricorso della contribuente attesa la mancanza di prova della notifica della cartella. Con la sentenza in epigrafe indicata la CTR (ora Corte di giustizia tributaria di secondo grado) della Lombardia,

-) riteneva ammissibile la produzione documentale attestante la regolarità della notifica della cartella di pagamento, effettuata dall’agente della riscossione appellante;

-) riteneva quindi regolare la notifica della cartella di pagamento effettuata a mani del portiere e, conseguentemente, dichiarava tardivo il ricorso di primo grado;

-) accoglieva l’eccezione di prescrizione per essere il relativo termine irrimediabilmente maturato tra la data di notifica della cartella e la data di notifica dell’intimazione di pagamento.

Avverso tale statuizione l’agente della riscossione propone ricorso per cassazione affidato a due motivi cui non replica l’intimata.

Considerato che:

1. Con il primo mezzo di cassazione l’agente della riscossione deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la «Violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto con riferimento all’art. 2946 cod. civ. ed all’art. 2953 cod. civ.» per avere il giudice di appello considerato il termine di prescrizione dei crediti erariali quinquennale e non decennale.

Con il secondo motivo di ricorso deduce ai sensi dell’art. 360,

primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la «Violazione e falsa applicazione dell’art. 91 cod. proc. civ. e/o dell’art. 92 cod. proc. civ. in merito all’attribuzione delle spese processuali in base al principio della soccombenza».

Rileva il Collegio, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del ricorso proposto dall’Agenzia delle Entrate -Riscossione, in conseguenza del difetto di legittimazione processuale del difensore, avvocato del libero Foro, per invalidità della procura speciale ad litem .

3.1. E’ orientamento consolidato di questa Corte, al quale va dat a continuità, quello secondo cui «In tema di difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate – Riscossione si avvalgono dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle convenzioni con quest’ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, quali le condizioni di cui art. 43, comma 4, del R.d. n. 1611 del 1933 oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; ne consegue che non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcun’altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario, per il quale la convenzione esime le predette Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria, prevedendola espressamente, invece, per quello di legittimità, rispetto al quale, dunque, in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità, con conseguente inammissibilità del ricorso» (Cass., Sez. 5, ordinanza n. 28199 del 31/10/2024, Rv. 672626 -01; in termini, Cass., Sez. 3, sentenza n. 26531 del 20/11/2020, Rv. 661376 -02; Cass., Sez. L, sentenza n. 6931 del 08/03/2023, Rv. 666977 -01; Cass., Sez. 3, ordinanza n. 1806 del 17/01/2024, Rv. 669825 -01; Cass., Sez. U, sentenza n. 30008 del 19/11/2019, Rv. 656068 – 01).
3.2. E’ appena il caso di ricordare che il Protocollo del 22 giugno 2017 tra l’Agenzia delle Entrate e Riscossione (AdER) e l’Avvocatura Generale dello Stato, che è anteriore alla proposizione del presente giudizio di legittimità, prevede che il patrocinio della prima davanti alla Corte di cassazione è convenzionalmente affidato alla seconda, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933; ne consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura rilasciata dall’Agenzia delle entrate -Riscossione ad un avvocato del libero foro deve ritenersi invalida e – poiché indispensabile per la regolare costituzione del rapporto processuale – tale invalidità può essere rilevata d’ufficio dal giudice, anche nel giudizio di legittimità, comportando l’inammissibilità del ricorso (in tal senso, Cass. n. 6931/2023 cit.).
3.3. Orbene, poiché nel caso in esame non v’è traccia, né in atti né nella procura alle liti, dei presupposti per le deroghe sopra indicate ed in particolare della sussistenza delle relative delibere, deve concludersi per l’invalidità della procura, con consegu ente inammissibilità del ricorso.

Non deve provvedersi sulle spese in mancanza di costituzione dell’intimata.

Nei confronti dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, in virtù dell’art. 22, d.l. 30 marzo 2023, n. 34, in vigore dal 31 marzo 2023 e di modifica dell’art. 12, comma 5, d.l. 2 marzo 2012, n. 16, non sussistono i presupposti processuali per dichiarare l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

P.Q.M.

dichiara il ricorso inammissibile. Così deciso in Roma il 9 aprile 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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