Definizione agevolata: quando è valida l'istanza?

La Corte di Cassazione chiarisce i requisiti per la definizione agevolata di una controversia. La Corte ha rigettato il ricorso di un contribuente perché non è stato provato di aver impugnato l’atto impositivo presupposto insieme al fermo amministrativo, confermando così il diniego dell’Agenzia. Ha rigettato anche il ricorso dell’Agenzia, escludendo l’ultrapetizione della sentenza di secondo grado che, pur con una frase infelice, non si era pronunciata sul merito del debito ma solo sulla legittimità del fermo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Definizione Agevolata e Fermo Amministrativo: La Cassazione Chiarisce i Requisiti

L’accesso alla definizione agevolata delle liti fiscali è un’opportunità importante per i contribuenti, ma è subordinata a requisiti precisi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto chiarimenti cruciali su quando una controversia, nata dall’impugnazione di un fermo amministrativo, possa essere oggetto di questa procedura. La sentenza analizza il caso di una contribuente che, dopo aver ottenuto l’annullamento di un fermo su un veicolo aziendale, si è vista negare la possibilità di definire la lite in modo agevolato.

Il Contesto: Dal Fermo del Veicolo al Diniego della Definizione Agevolata

La vicenda ha origine dall’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo su un’autovettura. La contribuente sosteneva che il veicolo fosse un bene strumentale alla sua attività imprenditoriale e, pertanto, non assoggettabile a tale misura cautelare. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale le diedero ragione, annullando il provvedimento.

Durante la pendenza del giudizio in Cassazione, promosso dall’Agenzia delle Entrate, la contribuente ha presentato istanza di definizione agevolata. L’Agenzia, tuttavia, ha respinto la richiesta, sostenendo che l’oggetto del giudizio fosse limitato alla legittimità del fermo amministrativo e non includesse una contestazione degli atti impositivi presupposti (gli avvisi di accertamento). Di conseguenza, secondo l’Agenzia, la lite non rientrava tra quelle “definibili”.

Contemporaneamente, l’Agenzia delle Entrate aveva a sua volta impugnato la sentenza di secondo grado, lamentando un vizio di ultrapetizione. A suo dire, i giudici d’appello, affermando che anche la “pretesa creditoria” doveva considerarsi infondata, si erano spinti oltre l’oggetto del contendere, che era circoscritto al solo fermo.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte si è pronunciata su entrambi i ricorsi, rigettandoli ambedue e fornendo importanti principi di diritto.

L’Impugnazione del Contribuente e i Limiti della Definizione Agevolata

La Cassazione ha confermato la legittimità del diniego opposto dall’Agenzia delle Entrate. Il punto centrale è che per accedere alla definizione agevolata, la controversia deve avere ad oggetto la pretesa tributaria nel suo merito.

Richiamando un precedente delle Sezioni Unite, la Corte ha specificato che una lite è “definibile” anche quando l’atto impugnato è un atto della riscossione (come un fermo o una cartella esattoriale), ma a una condizione fondamentale: che tale atto sia il primo attraverso cui il contribuente viene a conoscenza della pretesa fiscale e che nel ricorso si contesti anche il merito del debito.

Nel caso di specie, la contribuente non ha fornito la prova, tramite la trascrizione integrale del suo ricorso originario, di aver contestato non solo il fermo, ma anche gli avvisi di accertamento sottostanti. Le sentenze dei gradi precedenti avevano, infatti, circoscritto l’oggetto del giudizio alla sola strumentalità del veicolo. Pertanto, la lite non poteva essere ammessa alla definizione agevolata.

L’Appello dell’Agenzia e il Principio di Ultrapetizione

Anche il ricorso dell’Agenzia è stato respinto. La Corte ha ritenuto che la frase utilizzata dai giudici di secondo grado (“la pretesa creditoria… deve considerarsi anch’essa infondata”) fosse linguisticamente “infelice” e concettualmente “impropria”, ma non tale da configurare un vizio di ultrapetizione.

Secondo gli Ermellini, quella frase non rappresentava una pronuncia sul merito del debito, ma era semplicemente una conseguenza logica dell’annullamento del fermo: il travolgimento del provvedimento cautelare impediva di azionare la pretesa creditoria attraverso quello specifico atto. La Corte ha notato che, in dispositivo, la sentenza si limitava a rigettare l’appello, senza alcuna declaratoria sull’esistenza del debito. Di conseguenza, non vi era stata alcuna decisione al di fuori dei limiti della domanda.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Corte si fondano su una distinzione netta tra l’impugnazione di un atto per vizi propri e l’impugnazione che investe anche il merito della pretesa. La definizione agevolata è pensata per chiudere le controversie sulla sostanza del rapporto tributario. Se un contribuente contesta un fermo amministrativo solo perché applicato su un bene strumentale, la lite riguarda la correttezza della procedura di riscossione, non l’esistenza o l’ammontare del debito. Per poter accedere alla sanatoria, è necessario che il ricorso introduttivo abbia contestato anche gli atti impositivi a monte (avvisi di accertamento, cartelle, etc.), mettendo in discussione la pretesa creditoria stessa.

Riguardo all’ultrapetizione, la Corte adotta un’interpretazione sostanzialista. Valuta che una singola frase, per quanto imprecisa, non possa viziare una sentenza se dal complesso della motivazione e dal dispositivo emerge chiaramente che il giudice è rimasto nei confini del dibattito processuale.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza offre una lezione fondamentale: quando si impugna un atto della riscossione, come un fermo amministrativo, è cruciale valutare attentamente l’oggetto della contestazione. Se si intende mettere in discussione anche la legittimità del debito sottostante, è indispensabile impugnare espressamente anche gli atti prodromici e articolare specifiche censure di merito. Omettere questo passaggio non solo limita le possibilità di difesa, ma preclude l’accesso a strumenti come la definizione agevolata, anche se l’esito del giudizio sull’atto di riscossione è favorevole. La strategia processuale iniziale determina quindi in modo decisivo le future opportunità a disposizione del contribuente.

È possibile chiedere la definizione agevolata per una lite su un fermo amministrativo?
Sì, ma solo a condizione che la lite non si limiti a contestare i vizi formali del fermo, ma investa anche il merito della pretesa tributaria sottostante. In pratica, il contribuente deve aver impugnato anche l’atto impositivo (es. avviso di accertamento) che ha generato il debito, oppure il fermo deve essere il primo atto con cui viene a conoscenza della pretesa.

Quando un veicolo è considerato un ‘bene strumentale’ e non può essere sottoposto a fermo?
Un veicolo è considerato strumentale quando è indispensabile per l’esercizio dell’attività d’impresa o della professione. Nel caso esaminato, l’iscrizione del veicolo nel registro dei beni ammortizzabili dell’impresa è stata ritenuta una prova sufficiente della sua strumentalità.

Se un giudice annulla un fermo amministrativo, sta anche annullando il debito fiscale sottostante?
No, non necessariamente. L’annullamento del fermo per un vizio proprio (come l’applicazione su un bene strumentale) significa solo che quello specifico strumento di riscossione è illegittimo. Non implica automaticamente una pronuncia sull’esistenza o la validità del debito, che rimane in essere e può essere riscosso con altri mezzi legittimi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34575 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34575 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 27/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11180/2023 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME

-intimata- e nei confronti di AGENZIA DELLE RAGIONE_SOCIALE

-intimata- avverso SENTENZA di Corte di Giustizia Tributaria di II grado della PUGLIA n. 3370/2022 depositata il 14/12/2022 ;

nonché sul ricorso, in seno al medesimo giudizio, promosso da:

COGNOME NOME, domiciliata ‘ex lege’ in ROMA INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CHSMRA54A04A783Z)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso PROVVEDIMENTO DI DINIEGO n. DACT 200481 di definizione agevolata della controversia ai sensi dell’art. 1, commi da 186 a 202, l. n. 197 del 2022 .

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

1. Dalla sentenza in epigrafe si apprende che COGNOME NOME aveva proposto impugnazione ‘avverso il preavviso di fermo amministrativo di beni mobili n. NUMERO_CARTA emesso dalla concessionaria della riscossione Equitalia Sud S.p.A. (nell’interesse di molteplici enti impositori tra cui anche l’Agenzia delle Entrate), a mezzo del quale era preannunciato il fermo dell’autoveicolo Volkswagen Passat Variant targata TARGA_VEICOLO di proprietà della contribuente nel caso in cui gli importi in denaro
pretesi con le cartelle ivi riepilogate non fossero stati pagati entro trenta giorni’.

La CTP di Foggia, con sentenza n. 273/05/2017, accoglieva il ricorso, ‘osservando che l’autovettura rappresentava un bene strumentale all’esercizio dell’attività imprenditoriale della contribuente e pertanto non poteva essere assoggettata al provvedimento cautelare impugnato’.

L’Agenzia delle entrate –RAGIONE_SOCIALE (subentrata ad RAGIONE_SOCIALE ai sensi della legge n. 225 del 2016) proponeva appello.

La CTR della Puglia, nel contraddittorio della D.P. di Foggia dell’Agenzia delle entrate, oltreché della contribuente, rigettava l’appello, così motivando:

Ancora una volta deve osservarsi che dirimente per la soluzione della presente controversia è l’applicazione dell’art. 86 d.p.r. n. 602/73 il quale prevede che il debitore esecutato, a seguito della notifica del preavviso di fermo, abbia la possibilità di dimostrare ‘che il bene mobile (che è in procinto di essere colpito dal provvedimento cautelare) è strumentale all’attività di impresa o della professione’ (comma 2).

A giudizio del Collegio, la contribuente appellata ha soddisfatto tale onere probatorio; dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado si evince che essa è iscritta nel registro dei beni ammortizzabili della RAGIONE_SOCIALE, impresa di cui ella era titolare.

A tal riguardo deve osservarsi che tale annotazione contabile (ed il relativo ammortamento cui il costo del veicolo è stato sottoposto) rappresenta un principio di prova sufficiente della strumentalità della vettura all’esercizio dell’attività imprenditoriale della contribuente (che nessuna delle parti in giudizio ha contestato); del resto, sarebbe stato onere dell’appellante esibire atti di qualsivoglia natura (avvisi di accertamento, registri contabili differenti, etc.) che comprovassero che la natura di bene aziendale del veicolo era stata disconosciuta .
Ne consegue che il preavviso di fermo amministrativo n. NUMERO_CARTA deve ritenersi infondato; la pretesa creditoria suo tramite esercitata deve considerarsi anch’essa infondata.

Proponeva ricorso per cassazione l’Agenzia delle entrate con un motivo; la contribuente e l’Agenzia delle entrate -Riscossione restavano intimate.

Nelle more del giudizio di cassazione, la contribuente presentava istanza di definizione agevolata della controversia ai sensi dell’art. 1, commi da 186 a 202, l. n. 197 del 2022.

L’Agenzia delle entrate opponeva diniego, motivando che ‘l’atto impugnato è il preavviso di fermo numero e nel ricorso introduttivo non è presente la contestuale impugnazione degli atti prodromici, atteso che il ricorso è limitato a contestare aspetti formali del fermo amm.vo e dei requisiti del bene mobile su cui lo stesso era stato applicato. Pertanto, non costituendo il fermo amministrativo il primo atto con il quale la S.V. ha avuto conoscenza della pretesa, la domanda non può essere accolta’.
Avverso il provvedimento di diniego di definizione agevolata proponeva ricorso per cassazione la contribuente con un motivo, nella resistenza dell’Agenzia delle entrate.

Considerato che:

Assume rilievo prioritario l’unico motivo del ricorso della contribuente avverso il provvedimento di diniego di definizione agevolata, assumendosene l’illegittimità per violazione dell’art. 1, comma 186, l. n. 197 del 2022, in ragione del non avere ritenuto la sussistenza del requisito della pendenza di una lite.

1.1. Vi si premette che ‘ nell’atto di preavviso di fermo amministrativo venivano indicati nella sezione ‘dettaglio di debito’ una serie di atti presupposti, tra i quali, e per quanto qui di interesse, l’avviso di accertamento n. TVK n. 010701767/2014′.

Indi, in particolare, vi si specifica:

L’odierna ricorrente, con proprio ricorso notificato il 3.6.2016 e depositato il 7.6.2016 contro RAGIONE_SOCIALE -Agente per la Riscossione per la Provincia di Foggia e Agenzia delle Entrate-Direzione

Provinciale di Foggia , aveva impugnato il preavviso di fermo amministrativo documento n. NUMERO_CARTA fascicolo n. 2016/000038585 unitamente all’atto presupposto, l’avviso di accertamento n. TVK 010701767/2014 eccependo ‘la violazione ed errata applicazione dell’art. 86 DPR n. 602/73 – Eccesso di potere – Illegittimità ed illiceità di comportamento delle controparti, ritenendo quel procedimento di fermo nullo per mancata emanazione del decreto ministeriale attuativo (pag. 3 ricorso); la violazione dell’art. 7 della Legge n. 212/2000 – Tutela del contribuente, in quanto il provvedimento impugnato era privo della allegazione degli atti presupposti richiamati cartelle di pagamento e avvisi di accertamento (pag. 3 e 4 ricorso); l’annullamento del fermo amministrativo in applicazione del D.L. 69/2013 convertito nella legge 98/2013, in quanto la procedura esecutiva riguardava un’autovettura, bene mobile strumentale all’esercizio dell’attività aziendale ed in quanto tale non assoggettabile ad un provvedimento di fermo amministrativo (pag. 4 e 5 ricorso); la sospensione ed annullamento del debito consequenziale all’avviso di accertamento n. TVK 010701767/2014 (IRPEF) in quanto, essendo tale avviso di accertamento rinveniente dall’avviso di accertamento n. TVK 030701970/2014 (imposta IVA), notificato alla RAGIONE_SOCIALE di cui la ricorrente era socia, si invocava l’applicazione, per estensione, del giudicato favorevole formatosi con la sentenza n. 1217/2015 emessa dalla Commissione Tributaria Provinciale di Foggia ed avente ad oggetto proprio l’avviso di accertamento n. TVK 030701970/2014 (pag. 5, 6 e 7 ricorso).
Chiedeva, pertanto, l’annullamento del fermo amministrativo in applicazione del D.L. n. 69/2013, la sospensione e l’annullamento del debito consequenziale all’avviso di accertamento n. TVK 010701767/2014 con conseguente richiesta, previa sospensione degli atti impugnati, di:

annullamento del preavviso di fermo amministrativo documento n. NUMERO_CARTA per i motivi di cui al ricorso;

annullamento del debito di euro 505.914,79 iscritto nel preavviso di fermo amministrativo, attinente l’avviso di accertamento n. TVK 010701767/2014 per i motivi di cui al ricorso;

e condanna delle parti convenute al pagamento delle spese di lite.

Il motivo – dopo ampia ricostruzione dello svolgimento del processo – argomenta nel senso che l’Agenzia delle entrate giusta circolare n. 2 del 27 gennaio 2023 – ‘ha evidenziato che potevano essere definite le controversie tributarie pendenti purché concernenti questioni devolute alla giurisdizione tributaria, ed aventi ad oggetto non soltanto atti di natura impositiva bensì anche meri atti riscossivi’. Nella specie, inoltre, la contribuente, con il ricorso introduttivo del giudizio, ‘ha impugnato non soltanto il preavviso di fermo amministrativo n. NUMERO_CARTA ma anche l’avviso di accertamento n. TVK n. 010701767/2014 chiedendo espressamente l’annullamento di entrambi gli atti. Tali fatti erano e sono ben noti all’Agenzia delle entrate. Infatti l’Ufficio, convenuto nel giudizio di primo grado su impulso della ricorrente, si è non solo costituito ma, vieppiù, ha preso posizione proprio avverso i motivi di ricorso aventi ad oggetto l’avviso di accertamento n. TVK n. 010701767/2014. Se ciò non bastasse, si evidenzia quale ulteriore circostanza che la lite è attualmente pendente dinanzi a Questo Giudice di Legittimità in quanto è stata proprio l’Agenzia delle Entrate a promuovere il ricorso per la Cassazione della sentenza n. 3370/2022 pronunciata dalla Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado della Puglia’.
1.2. Il motivo è inammissibile e comunque manifestamente infondato.

È inammissibile perché non trascrive alla lettera i passaggi rilevanti del ricorso introduttivo, in guisa da render conto dell’effettivo oggetto dell’impugnazione, tanto più in quanto, come visto, la sentenza impugnata, al pari per vero della sentenza di primo grado, circoscrive a chiare lettere tale oggetto unicamente al preavviso di fermo, escludendo per l’effetto che l’impugnazione si estendesse anche agli altri prodromici.

Ulteriormente è a rilevarsi che, non offerta letterale evidenza di siffatta, pur pretesa, estensione, il motivo omette ‘a fortiori’ di specificare -donde comunque la sua manifesta infondatezza -la decisiva circostanza dell’essere stato nel ricorso introduttivo allegato che l’avviso di accertamento n. TVK 010701767/2014, in tesi impugnato in uno al preavviso di fermo, lo era giust’appunto siccome in precedenza mai notificato, con conseguente legittimazione a reagire al medesimo per il tramite dell’impugnazione del successivo preavviso.
La circostanza -come anticipavasi -è decisiva proprio agli effetti della definibilità in via agevolata della controversia.

Sovviene il recente insegnamento di Sez. U, n. 18298 del 25/06/2021, Rv. 661547 -01, a termini del quale, ‘in tema di definizione agevolata, anche il giudizio avente ad oggetto l’impugnazione della cartella emessa in sede di controllo automatizzato ex art. 36 bis del d.P.R. n. 600 del 1973, con la quale l’Amministrazione finanziaria liquida le imposte calcolate sui dati forniti dallo stesso contribuente, dà origine a una controversia suscettibile di definizione ai sensi dell’art. 6 del d.l. n. 119 del 2018, conv. dalla l. n. 136 del 2018, qualora la predetta cartella costituisca il primo ed unico atto col quale la pretesa fiscale è comunicata al contribuente, essendo come tale impugnabile, ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, non solo per vizi propri, ma anche per motivi attinenti al merito della pretesa impositiva’.
In motivazione, segnatamente, le Sezioni unite osservano:

Quanto alla negazione della natura di “atto impositivo” della cartella emessa nell’ambito di controllo automatizzato ex art. 36 bis, del d.P.R. n. 600/1973, sui dati offerti dalla stessa dichiarazione del contribuente, laddove la cartella costituisca il primo atto col quale il contribuente sia stato reso edotto della pretesa fatta valere dall’Amministrazione nei suoi confronti, può attribuirsi alla cartella, proprio per la mancanza di un

previo avviso di accertamento, natura di atto complesso, che, oltre a svolgere la funzione di un comune precetto, “impone” per la prima volta al contribuente una prestazione determinata nell’an e nel quantum (par. 6.1, p. 14),

specificandosi, di seguito, che, in senso contrario,

neppure appare decisiva la considerazione secondo cui la natura impositiva dell’atto non possa stabilirsi a posteriori in considerazione dei motivi di ricorso proposti, che debbono riguardare il merito della pretesa impositiva.

Fermo quanto già osservato in relazione alla ritenuta natura impositiva dell’atto in sé, laddove esso assolva alla duplice funzione sopra indicata, deve rilevarsi come lo stesso indirizzo in esame non possa escludere che, di là dalla natura formale dell’atto, rilevi -ai fini della valutazione dell’ammissibilità o meno della definizione agevolata -anche la considerazione della natura dei motivi d’impugnazione, come ad esempio nel caso in cui, nell’impugnare la cartella, si faccia valere il preteso vizio di notifica dell’avviso di accertamento presupposto (par. 6.2, p. 15 s.).
Donde, così generalizzandosi il superiore insegnamento delle Sezioni unite, in guisa, tra l’altro, da renderlo applicabile anche alla definizione agevolata di cui all’art. 1 , comma 186, l. n. 197 del 2022, non resta che concludere che sono suscettibili di definizione agevolata esclusivamente gli atti, propriamente impositivi od anche riscossivi, mediante i quali l’Amministrazione eserciti la – o, come nel caso di impugnazione di un atto riscossivo fondante su un atto impositivo presupposto di cui si assume il difetto di notifica, comunichi per la prima volta l’avvenuto esercizio della – pretesa impositiva.
Ne consegue, in piana applicazione del suddetto principio, che il ricorso della contribuente deve essere disatteso.

Un tanto consente di procedere alla disamina dell’unico motivo del ricorso agenzale.

3. In esso si denuncia: ‘Violazione dell’articolo 112 del codice di procedura civile in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 4) del codice di procedura civile’, sostenendovisi che ‘ la sentenza risulta viziata di ultrapetizione nella parte in cui ha affermato ulteriormente che ‘la pretesa creditoria suo tramite esercitata deve considerarsi anch’essa infondata”.

3.1. Il motivo è infondato.

È bensì vero che, nella parte conclusiva della motivazione in diritto, la CTR, come visto, afferma: ‘Ne consegue che il preavviso di fermo amministrativo n. NUMERO_CARTA deve ritenersi infondato; la pretesa creditoria suo tramite esercitata deve considerarsi anch’essa infondata’.

Nondimeno, l’accenno all’infondatezza della pretesa creditoria, di seguito ad una motivazione tutta proiettata a rilevare l’illegittimità del preavviso di fermo, siccome riferito ad un veicolo funzionale all’attività produttiva della contribuente, costituisce un’espressione linguisticamente infelice, e finanche, a voler essere rigorosi, concettualmente impropria, intesa però semplicemente a significare che il travolgimento del provvedimento di preavviso non consente prospetticamente di azionare ‘in executivis’ ed in derivazione i titoli nel medesimo evocati.
Siffatta conclusione deriva -oltreché da una piana e coerente lettura della motivazione della sentenza impugnata nei termini cui s’è accennato dalla constatazione che -in dispositivo, la CGT si limita ad un semplice rigetto dell’appello dell’agente della riscossione.

Sicché è da escludersi la pretesa extrapetizione denunciata nel motivo.

Conclusivamente, anche il ricorso agenziale deve essere rigettato.

Quanto alle spese, l’esito complessivo della controversia ne giustifica l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Rigetta entrambi i ricorsi:

della contribuente, avverso il provvedimento di diniego della definizione agevolata;

dell’Agenzia delle entrate, avverso la sentenza d’appello.

-Compensa integralmente tra le parti le spese.

Così deciso a Roma, lì 3 dicembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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