Cuneo Fiscale: la differenza tra appalto e concessione

Una società di mobilità, partecipata da un ente comunale, si è vista negare la riduzione del cuneo fiscale. L’Agenzia Fiscale sosteneva operasse in regime di concessione, escluso dal beneficio. La Corte di Cassazione ha cassato la decisione dei giudici di merito, stabilendo che per negare l’agevolazione non basta la qualifica formale, ma è necessario accertare l’effettivo trasferimento del rischio d’impresa dal soggetto pubblico a quello privato, elemento che distingue la concessione dall’appalto. Il caso è stato rinviato per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Cuneo Fiscale: la Differenza Cruciale tra Appalto e Concessione secondo la Cassazione

L’applicazione delle agevolazioni sul cuneo fiscale rappresenta un tema di grande interesse per le imprese che collaborano con la pubblica amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale per stabilire chi ha diritto a tali benefici, focalizzandosi sulla distinzione sostanziale tra appalto pubblico e concessione di servizi. La decisione chiarisce che non è sufficiente la forma del rapporto, ma è determinante l’effettivo trasferimento del rischio d’impresa.

I Fatti del Caso

Una società per azioni, interamente partecipata da un Comune e attiva nel settore della mobilità e gestione parcheggi, ha ricevuto un avviso di accertamento dall’Agenzia Fiscale. L’amministrazione finanziaria contestava l’indebita fruizione di deduzioni ai fini Irap e Ires per l’anno 2014, relative alla riduzione del cuneo fiscale. Secondo l’Ufficio, la società non aveva diritto al beneficio poiché operava in regime di “concessione e a tariffa” in settori (trasporti e infrastrutture) specificamente esclusi dalla normativa di favore.

La società ha impugnato l’atto, sostenendo che il proprio rapporto con l’ente comunale fosse configurabile come un appalto di servizi e non come una concessione. Tuttavia, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto i ricorsi, confermando la tesi dell’Agenzia Fiscale e basando la decisione sulla natura di public utility della società e sul suo oggetto sociale.

La Questione Giuridica: quando si applica l’esclusione dal cuneo fiscale?

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’articolo 11 del D.Lgs. 446/1997. Questa norma esclude dalla riduzione del cuneo fiscale le imprese che operano “in concessione e a tariffa” in determinati settori strategici. La Cassazione è stata chiamata a chiarire i criteri per distinguere una concessione da un appalto, dato che solo la prima condizione preclude l’accesso al beneficio.

Il punto dirimente, secondo la giurisprudenza consolidata, è il trasferimento del rischio operativo. In un contratto di appalto, il corrispettivo è versato dall’amministrazione pubblica, che si assume il rischio economico dell’operazione. In una concessione, invece, la remunerazione del privato deriva dal diritto di sfruttare economicamente il servizio, addebitando tariffe agli utenti finali. In questo secondo scenario, il rischio che i ricavi non coprano i costi di gestione e gli investimenti (il cosiddetto rischio d’impresa) viene trasferito interamente sul concessionario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, accogliendo i motivi del ricorso, ha cassato la sentenza impugnata. I giudici hanno sottolineato che la Corte territoriale ha errato nel fermarsi a una valutazione astratta e formale, basata sull’oggetto sociale della società. Al contrario, avrebbe dovuto condurre un’analisi concreta e sostanziale del rapporto contrattuale tra la società e il Comune.

Secondo la Cassazione, per determinare se un rapporto sia qualificabile come concessione, è indispensabile verificare se vi sia stato un effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’impresa. L’esclusione dal beneficio fiscale mira infatti a evitare una “sovracompensazione”, poiché si presume che nella determinazione della tariffa di una concessione si sia già tenuto conto dell’onere fiscale. Se tale rischio non viene trasferito, il rapporto, a prescindere dal nome, si configura come un appalto e l’impresa ha diritto all’agevolazione sul cuneo fiscale.

I giudici di legittimità hanno quindi affermato che il giudice di merito deve esaminare nel dettaglio le previsioni dell’atto negoziale che disciplina il rapporto per accertare a chi spetti il rischio della gestione. Il solo fatto che una società sia “in house” o operi in un settore specifico non è, di per sé, sufficiente a escluderla dal beneficio.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La decisione della Corte di Cassazione rafforza un principio di sostanza sulla forma. Le imprese, incluse quelle a partecipazione pubblica, che forniscono servizi agli enti locali non sono automaticamente escluse dalla riduzione del cuneo fiscale. La qualifica di “concessionario” ai fini fiscali dipende da un’analisi fattuale del contratto e, in particolare, dall’allocazione del rischio d’impresa. La sentenza ha quindi rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, che dovrà riesaminare la vicenda attenendosi a questo fondamentale criterio, verificando nel concreto se la società ricorrente sopportasse o meno il rischio economico della propria attività.

Una società che lavora per un ente pubblico ha sempre diritto alla riduzione del cuneo fiscale?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che il diritto alla riduzione dipende dalla natura del rapporto. È escluso se l’impresa opera in forza di una “concessione” in cui si assume il rischio operativo e la sua remunerazione deriva da una “tariffa” pagata dagli utenti.

Qual è la differenza fondamentale tra appalto e concessione ai fini della riduzione del cuneo fiscale?
La differenza risiede nel trasferimento del rischio d’impresa. Nell’appalto, il corrispettivo è pagato dall’ente pubblico e il rischio resta in capo a quest’ultimo. Nella concessione, il corrispettivo deriva dalla gestione del servizio a tariffa e il rischio di non recuperare i costi è trasferito all’impresa privata.

Essere una società “in house” di un Comune esclude automaticamente dal beneficio del cuneo fiscale?
No. La sentenza specifica che anche per le società “in house” è necessario verificare la natura del rapporto (appalto o concessione) analizzando il concreto trasferimento del rischio, non essendo l’esclusione automatica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 26791 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 26791 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso n.r.g. 17889/2022, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rapp.te pro tempore NOME AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa, per procura speciale allegata al ricorso, da ll’ AVV_NOTAIO, il quale indica il proprio indirizzo di posta elettronica certificata

– ricorrente –

contro

AGENZIA DELLE RAGIONE_SOCIALE

– intimata –

avverso la sentenza n. 1747/9/2022 della Commissione tributaria regionale della Campania -sez. staccata di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 15 febbraio 2022.

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24 settembre 2025 dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO.

Rilevato che:

Il 28 novembre 2019 l’amministrazione finanziaria notificò a RAGIONE_SOCIALE un avviso di accertamento contenente ripresa a tassazione del maggior reddito a fini Irap e Ires per l’anno 2014.

La rettifica traeva origine dal rilievo dell’ indebito utilizzo, da parte della società. RAGIONE_SOCIALE deduzioni di cui all’art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 446/1997, ritenute non spettanti poiché la contribuente operava in concessione e a tariffa in uno dei settori indicati dalla norma.

La società impugnò l’avviso innanzi alla C.T.P. di RAGIONE_SOCIALE, che respinse il ricorso.

Il successivo appello della contribuente seguì identica sorte.

Con la sentenza indicata in epigrafe, la RAGIONE_SOCIALE.T.R. rilevò che la società era totalmente partecipata dal RAGIONE_SOCIALE (cd. società di RAGIONE_SOCIALE ) e il suo oggetto sociale comprendeva la progettazione e la realizzazione di opere e infrastrutture nell’ambito RAGIONE_SOCIALE aree di parcheggio; osservò, quindi, che l’art. 11, comma 1, lett. a), p.ti 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 446/2007 esclude dalla cd. riduzione del cuneo fiscale «le imprese operanti in concessione e a tariffa nei settori dell’energia, dell’acqua, dei trasporti, RAGIONE_SOCIALE infrastrutture, RAGIONE_SOCIALE poste, RAGIONE_SOCIALE telecomunicazioni, della raccolta e depurazione RAGIONE_SOCIALE acque di scarico e della raccolta e smaltimento rifiuti»; ritenne, pertanto, che nella specie tali requisiti fossero integrati.
RAGIONE_SOCIALE ha impugnato la sentenza d’appello con ricorso per cassazione affidato a due motivi.

L’RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Considerato che:

1. Il primo motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 1, lett. a), punti 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 446/1997.

La società ricorrente critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto a lei applicabile la disposizione evocata, quantunque il regime di operatività che contraddistingue lo svolgimento dei servizi oggetto di convenzione con l’ente partecipante fosse quello tipico del rapporto d’appalto , non assimilabile alla concessione.

Richiama, in tal senso, l’interpretazione della norma offerta dalla Commissione europea con il parere C (2007) 4133 del 12 settembre 2007 -poi avallato dalla giurisprudenza di questa Corte -secondo cui i termini ‘concessione’ e ‘tariffa’ indicati dalla norma in questione non possono intendersi lato sensu , così come vorrebbe l ‘ Ufficio.

Osserva, infatti, che nelle modalità del proprio operato non sono riscontrabili i connotati tipici di una concessione traslativa, eccezion fatta per l ‘ attività di gestione RAGIONE_SOCIALE aree di parcheggio perimetrate e automatizzate che, in ogni caso, anche ove ricondotta a un rapporto di concessione (essendovi il riconoscimento di un canone in favore del RAGIONE_SOCIALE e il pagamento di una tariffa da parte degli utenti finali), non potrebbe farsi rientrare nell’ambito della gestione di infrastrutture.

Sostiene, inoltre, che l’ interpretazione offerta dall’Ufficio comporterebbe una lettura della norma in senso contrario ai principii costituzionali di uguaglianza e di capacità contributiva.

Con il secondo motivo, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., la ricorrente assume che la RAGIONE_SOCIALE avrebbe erroneamente interpretato la prova dei fatti costitutivi della pretesa impositiva, facendo riferimento a un «contratto di servizio» in realtà mai prodotto negli atti del giudizio.

Ribadisce, in tal senso, di non poter essere assoggettata alla previsione di cui all’art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 446/1997,

per non aver mai svolto attività di progettazione e realizzazione di opere e infrastrutture.

I motivi, meritevoli di scrutinio congiunto per la loro connessione, sono fondati.

3.1. Sul tema della riduzione della base imponibile ai fini Irap nei confronti RAGIONE_SOCIALE società che svolgono un’attività regolamentata, ottenuta in affidamento dalle amministrazioni locali, questa Corte ha chiarito che la cd. riduzione del cuneo fiscale, prevista dall’art. 11, comma 1, lett. a ), nn. 2 e 4, del d.lgs. n. 446/1997, come modificato dall’art. 1, comma 266, della l. n. 296/2006, non si applica alle imprese che operano in forza di una concessione traslativa e a tariffa remunerativa, ossia capace di generare un profitto, essendo tale interpretazione del concetto di tariffa coerente con la ratio giustificatrice del cd. cuneo fiscale» (così Cass. n. 32633/2019).
Nel ribadire tale principio, in particolare, Cass. n. 22062/2022 ha anche chiarito che le società RAGIONE_SOCIALE non sono automaticamente escluse dall’applicazione del beneficio in parola, poiché la disposizione agevolatrice, postulando la concorrenza dei due presupposti della ‘concessione’ e della ‘tariffa’, «richiede che sia previamente verificata la natura del rapporto, se derivante da appalto o da concessione, avendo l’esclusione lo scopo di evitare la potenziale sovracompensazione conseguente al fatto che, nella determinazione della tariffa, si è già tenuto conto dell’onere fiscale».
3.2. Ed invero, in ordine al primo presupposto è stato ulteriormente rilevato che nella concessione il corrispettivo è costituito dal diritto di gestire il servizio o i lavori oggetto del contratto con assunzione del rischio a carico del concessionario, mentre nel contratto di appalto esso consiste in un contributo economico erogato dalla stazione appaltante (cfr. Cass. n. 24977/2021; Cass. n. 16889/2020).

Le concessioni, infatti, si distinguono dagli appalti non per il titolo provvedimentale dell’attività̀ , ma per il fenomeno di traslazione dell’alea inerente a una certa attività̀ in capo al soggetto privato; in altre parole, la concessione implica sempre il trasferimento al privato del rischio di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi, sicché la sua qualificazione deriva dal rilievo del fatto che il corrispettivo non è a carico dell’Amministrazione e l’erogazione del servizio, accompagnata dalla corresponsione di un canone, è compensata dalla concessione del diritto di sfruttarlo economicamente e in esclusiva (così, ancora, Cass. n. 22062/2022, con richiamo alla sentenza del Cons. Stato n. 1927/2016 e con ampi e nutriti riferimenti alla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea).
3 .3. In quest’ultimo senso, peraltro, si sono espresse anche le Sezioni Unite di questa Corte (sia pure in tema di riparto di giurisdizione), chiarendo che «la linea di demarcazione tra appalti pubblici di servizi e concessioni di servizi risiede in ciò, che i primi, a differenza RAGIONE_SOCIALE seconde, riguardano di regola servizi resi alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comportano il trasferimento del diritto di gestione quale controprestazione e non determinano, infine, in ragione RAGIONE_SOCIALE modalità di remunerazione, l’assunzione del rischio di gestione da parte dell’affidatario; pertanto, nell’ipotesi in cui l’amministrazione debba versare un canone al gestore dei servizi e questi non percepisca alcun provento dal pubblico indifferenziato degli utenti, il rapporto va qualificato in termini di appalto di servizi»( Cass. Sez. U, n. 10080/2020).
Lo stesso criterio, del resto, è stato applicato da questa Corte con riguardo allo specifico settore della gestione di parcheggi pubblici (cfr. Cass. n. 16889/2020).

3.4. Alle richiamate indicazioni non si è attenuta la sentenza impugnata.

I giudici regionali, infatti, hanno ravvisato la sussistenza di un rapporto di concessione richiamandosi, nella sostanza, al dato astratto dell’oggetto sociale della ricorrente, e senza svolgere alcuna considerazione in ordine all’effettivo trasferimento del rischio d’impresa in capo a quest’ultima, sulla base della concreta fonte regolatrice de l rapporto con l’ente partecipante.

3.5. Il ricorso va pertanto accolto e la sentenza impugnata va cassata con rinvio al giudice a quo.

Quest’ultimo, in diversa composizione, provvederà al riesame della vicenda alla luce dell’indicato principio e sulla base di criteri di qualificazione del rapporto che tengano conto RAGIONE_SOCIALE concrete previsioni del l’atto negoziale che lo disciplina.

Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE, anche per le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte Suprema di cassazione, il 24 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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