COSAP per cavalcavia: quando è dovuto dal gestore?

Una società di gestione autostradale ha contestato l’obbligo di pagare il COSAP per cavalcavia a un ente municipale, sostenendo che lo spazio fosse di proprietà statale e di agire come concessionaria dello Stato. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando che il canone è dovuto perché l’occupazione è effettuata da un’impresa privata per il proprio profitto e lo spazio aereo sopra una strada comunale rimane di proprietà comunale se non formalmente espropriato. Lo status di concessionario statale non garantisce l’esenzione dal COSAP per cavalcavia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

COSAP per cavalcavia: il gestore autostradale deve pagare?

La questione del pagamento del COSAP per cavalcavia da parte delle società concessionarie di autostrade è un tema ricorrente e di grande interesse per gli enti locali e le grandi imprese di gestione infrastrutturale. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi sul punto, consolidando un orientamento ormai granitico che chiarisce la natura del canone e i soggetti obbligati al suo versamento. Analizziamo nel dettaglio la decisione per comprendere le ragioni giuridiche alla base dell’obbligo di pagamento.

I fatti di causa

Una società concessionaria per la gestione della rete autostradale ha impugnato un atto di accertamento emesso da un’azienda pluriservizi di un Comune, con cui si contestava l’omesso versamento del Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (COSAP) relativo a un cavalcavia autostradale che attraversava una strada di proprietà del Comune stesso. La società sosteneva di non essere tenuta al pagamento, adducendo principalmente due ordini di ragioni: l’assenza del presupposto impositivo, in quanto l’area occupata non apparterrebbe al demanio comunale ma a quello statale, e la sua natura di mera concessionaria dello Stato, che l’avrebbe resa esente dal canone come se l’occupazione fosse effettuata direttamente dall’Amministrazione statale. Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto le tesi della società, la quale ha quindi proposto ricorso per Cassazione.

La decisione sul COSAP per cavalcavia

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso della società concessionaria, confermando le sentenze dei precedenti gradi di giudizio. Gli Ermellini hanno ribadito, richiamando una vasta e consolidata giurisprudenza, che il COSAP per cavalcavia è dovuto. La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni della ricorrente, chiarendo in modo definitivo la natura del canone e l’irrilevanza dello status di concessionario statale ai fini dell’esenzione.

I motivi del contendere e la posizione della Cassazione

I motivi del ricorso si concentravano su diversi aspetti:
1. Mancata pronuncia sul presupposto del canone: La società lamentava che i giudici di merito si fossero concentrati solo sull’esenzione, senza valutare la presunta assenza della base normativa per l’applicazione del COSAP.
2. Appartenenza dell’area: Secondo la ricorrente, lo spazio soprastante la strada comunale, occupato dal cavalcavia, non appartiene al demanio del Comune ma a quello dello Stato, in quanto parte integrante dell’infrastruttura autostradale.
3. Natura di ‘longa manus’ dello Stato: La concessionaria si considerava un mero braccio operativo dello Stato, e come tale riteneva di dover beneficiare dell’esenzione prevista per le occupazioni effettuate direttamente da quest’ultimo.
4. Assenza di ‘effettiva sottrazione’ di suolo: Si contestava che un cavalcavia costituisse un’effettiva occupazione e sottrazione di suolo pubblico rilevante ai fini del COSAP.

La Corte ha respinto tutte queste censure in blocco, ritenendole infondate.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su principi giuridici chiari e già affermati in numerose altre pronunce. Innanzitutto, il COSAP è dovuto non in base alla proprietà del bene che occupa il suolo, ma in ragione dell’utilizzazione particolare o eccezionale che un soggetto trae da un bene pubblico. In questo caso, il bene pubblico è lo spazio aereo sovrastante la strada comunale, e l’utilizzazione particolare è quella effettuata dalla società concessionaria per il passaggio della sua infrastruttura.

Cruciale è il passaggio in cui la Corte chiarisce che la società concessionaria non agisce come una longa manus dello Stato, ma come un’impresa che, pur operando in regime di concessione, persegue un proprio fine di lucro in piena autonomia. La condotta occupativa è quindi posta in essere dalla società nel proprio interesse imprenditoriale e non può essere imputata direttamente allo Stato. Di conseguenza, non può beneficiare delle esenzioni fiscali riservate a quest’ultimo.

Inoltre, la Corte ha specificato che la costruzione di un’infrastruttura autostradale, sebbene autorizzata con leggi statali, non comporta un automatico trasferimento della proprietà delle aree attraversate (inclusi soprassuolo e sottosuolo) dal demanio comunale a quello statale. Per tale trasferimento sarebbe necessario un apposito procedimento di espropriazione o un accordo con effetti traslativi, che nel caso di specie non è avvenuto. Pertanto, lo spazio aereo sopra la strada comunale resta di proprietà del Comune, e la sua occupazione è soggetta al pagamento del canone.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento consolida un principio fondamentale in materia di tributi locali: la natura di concessionario di un pubblico servizio non esonera un’impresa privata dal pagamento dei canoni dovuti per l’occupazione di suolo pubblico. La Corte di Cassazione ha stabilito che ciò che rileva è l’autonoma attività d’impresa e il beneficio economico che ne deriva. La distinzione tra la proprietà dell’infrastruttura (statale) e la titolarità del suolo occupato (comunale) è netta: finché non interviene un formale atto di trasferimento, il proprietario del suolo ha diritto a percepire il canone per la sua occupazione. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche, confermando il diritto degli enti locali a richiedere il COSAP per cavalcavia e altre infrastrutture simili, garantendo una corretta ripartizione degli oneri legati all’uso del territorio.

Una società di gestione autostradale deve sempre pagare il COSAP per un cavalcavia che attraversa una strada comunale?
Sì, secondo la Corte di Cassazione il canone è dovuto. Il presupposto del pagamento non è la proprietà dell’infrastruttura (il cavalcavia), ma l’occupazione di uno spazio pubblico (l’aria sopra la strada comunale) per un’utilizzazione particolare e a scopo di lucro da parte della società concessionaria.

Il concessionario autostradale può essere considerato un ‘braccio operativo’ dello Stato e quindi essere esentato dal COSAP?
No. La Corte ha stabilito che la società concessionaria, pur operando sulla base di una concessione statale, agisce come un’impresa autonoma che persegue un proprio fine di profitto. Pertanto, non può beneficiare delle esenzioni previste per le occupazioni effettuate direttamente dallo Stato.

La costruzione di un’autostrada trasferisce automaticamente la proprietà del suolo sottostante o sovrastante dal Comune allo Stato?
No. La realizzazione di un’opera pubblica statale non comporta un automatico trasferimento di proprietà delle aree interessate. Affinché la proprietà passi dal demanio comunale a quello statale, è necessario un formale procedimento di espropriazione o un accordo specifico con effetti traslativi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23239 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23239 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19895/2024 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante rappresentata e difesa dell’avv. COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI ROMA n. 4186/ 2024 depositata il 12/06/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/05/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE Monterotondo (ente strumentale del Comune di Monterotondo per la gestione di servizi di pubblico interesse) ha emesso nei confronti di RAGIONE_SOCIALE atto di accertamento, contestando l’omessa dichiarazione del canone per occupazione del suolo pubblico (COSAP), con il cavalcavia, per l’anno 2010.

Società Autostrade ha proposto opposizione con atto di citazione, chiedendo di accertare la mancanza dell’obbligo di pagamento del COSAP. Il Tribunale ha respinto la domanda.

La società RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello, respinto sul rilievo che secondo giurisprudenza di legittimità, richiamata in sentenza, il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP) è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria -che persegue in autonomia un proprio fine di lucro -una mera ” longa manus ” dell’Amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società Autostrade affidandosi a cinque motivi. APM si è difesa con controricorso e ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112

c.p.c., l’omessa pronuncia sul motivo principale di doglianza relativo alla carenza del presupposto applicativo COSAP nel caso in esame, per assenza di base normativa. La ricorrente deduce che la Corte di Appello ha motivato soltanto in merito alla inapplicabilità dell’esenzione COSAP alla fattispecie in esame, come risulta testualmente dalla lettura dei ‘motivi della decisione’ in cui viene più volte fatto riferimento alla sola esenzione, ma non anche sul motivo ‘principale’ e logicamente propedeutico dell’assenza del presupposto applicativo COSAP, come proposto dalla Società.
2. -Il motivo è infondato.

In primo luogo, si osserva che la censura è generica, in quanto si limita a richiamare le pagine 1 -2 dell’atto d’appello, senza neppure sinteticamente enunciare quale sarebbe il contenuto della censura che la Corte di merito non avrebbe esaminato, se non con un generico riferimento alla assenza di base normativa. In ogni caso, il rilevo è privo di fondamento, in quanto la Corte distrettuale ha richiamato in primo luogo la ricostruzione della vicenda operata in primo grado, e ha altresì richiamato un orientamento (consolidato) della Corte di Cassazione, nel quale si specifica che il COSAP è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria -che persegue in autonomia un proprio fine di lucro -una mera ” longa manus ” dell’Amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima (Cass. n. 15010 del 29/05/2023). In detto arresto si specifica anche quale è la base normativa rilevante, anzi nella sentenza impugnata è espressamente richiamato anche un passaggio in cui si fa riferimento alla predetta base normativa, e si legge infatti « La normativa COSAP deve infatti essere letta in
combinato disposto alla Legge delega 421/1992 che all’art. 4 co. 4 lettera b. intitolata “in materia di tasse per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche di pertinenza dei comuni e delle province’ dove si delega il governo al n. 1 alla ‘rideterminazione delle tariffe al fine di una più adeguata rispondenza al beneficio economico ritraibile»

Parte controricorrente eccepisce infatti la inammissibilità del ricorso, poiché la Corte d’appello ha deciso in conformità alla consolidata giurisprudenza di questa Corte (si veda in particolare Cass. n. 2422/2024, tra le stesse parti e per lo stesso canone annualità 2007, Cass. n. 2275/2024 tra le stesse parti per canone 2008; ma anche Cass. n. 15010/2023; Cass. n. 20708/2024). I motivi successivi replicano invero nella sostanza i motivi già proposti alla attenzione di questa Corte in precedenti giudizi.
3. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta, in subordine rispetto al precedente motivo n. 1, la violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 1, d. lgs. n. 446/1997; delle leggi n. 463/1955 (“provvedimenti per la costruzione di autostrade e strade”, in specie artt. 1 -2), n. 729/1961 (“piano di nuove costruzioni stradale ed autostradali”, in specie artt. 1 -2 -6 -7 -8 -12) e n. 385/1968 (“modifiche ed integrazioni alla legge 24 luglio 1961, n. 729, concernente il piano di nuove costruzioni stradale e autostradali”), in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., l’assenza del presupposto applicativo del canone -corrispettivo. Parte ricorrente deduce che non sussiste il presupposto applicativo del COSAP poiché gli spazi occupati con i cavalcavia autostradali non appartengono al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente ai sensi di legge, dunque, per l’applicabilità del COSAP occorre che l’occupazione riguardi spazi ‘appartenenti’ al demanio/patrimonio indisponibile dell’ente locale, mentre a contrario sono escluse dall’ambito applicativo del canone le occupazioni di spazi non appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale. Ciò sarebbe dimostrato da una serie di considera-
zioni in ordine al mancato esercizio da parte del Comune e dei poteri che gli competerebbero come proprietario e previsti nel proprio regolamento COSAP; a tal fine fa riferimento a una serie di sentenze amministrative che accoglierebbero la tesi da essa prospettata, nonché alle conclusioni espresse dal Procuratore generale nel processo n. 16869 del 2019. Osserva che per la realizzazione e la gestione di opere autostradali, le società concessionarie non devono chiedere alcuna (ulteriore) concessione agli enti locali per l’attraversamento sovrastante/sottostante di strade, comunali o provinciali: per l’effetto, non avendo la Provincia o il Comune il potere di accordare o negare concessioni per le infrastrutture autostradali, la concessionaria Autostrade non può essere inclusa tra i soggetti passivi per l’applicazione del canone in esame. Rileva che, date queste premesse, si deve pertanto ritenere che, nel caso in contestazione, lo spazio soprastante la strada comunale non appartiene (più) al demanio del Comune: la costruzione dell’autostrada, con la conseguente pianificazione delle aree soggette agli attraversamenti (ivi inclusi i ponti che realizzano l’occupazione de qua), infatti, è riconducibile alla volontà statale ed è stata stabilita con alcune risalenti leggi dello Stato.
3.1. -Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 1, d.lgs. n. 446/1997 e dello art. 33, lett. q), reg. com. (art. 360 n. 3 c.p.c.), in ordine alla esenzione COSAP per le occupazioni “effettuate dallo Stato”. La ricorrente censura la statuizione con cui la Corte d’appello di Roma ha ritenuto inapplicabile l’esenzione di cui all’art 33 del Regolamento COSAP del Comune di Monterotondo, in quanto la società concessionaria è soggetto diverso dallo Stato. Oppone che l’attraversamento nel territorio del Comune di Monterotondo con (parte della) rete autostradale deriva da una concessione a tutt’oggi riferibile direttamente allo Stato, in quanto assentita dalla competente Am-
ministrazione pubblica statale, la costruzione dell’autostrada è stata stabilita con risalenti leggi dello Stato (in particolare Legge n. 463/ 1955 e Legge n. 729/1961) ed è lo Stato stesso ad aver ex ante pianificato la localizzazione del suo tracciato, ivi inclusi i cavalcavia qui in contestazione: contrariamente a quanto affermato dalla Corte di appello, quindi, l’occupazione de qua è direttamente riferibile allo Stato e non può considerarsi come propria del concessionario autostradale.

3.2 -Con il quarto motivo del ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 1, d.lgs. n. 446/1997 e dello art. 30 del Regolamento comunale (art. 360 n. 3 c.p.c.), in ordine alla “effettiva” occupazione/sottrazione come presupposto del COSAP. Si deduce che la Corte di merito non avrebbe applicato correttamente il Regolamento dovendo considerarsi, ai fini del presupposto del COSAP anche la ‘effettiva sottrazione’.

3.4. -Con il quinto motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 63, comma 2, lett. g) e g -bis), d. lgs. n. 446/1997, e dell’art. 34, comma 2, Regolamento COSAP del Comune di Monterotondo (art. 360 n. 3 c.p.c.) in ordine alla assenza dei presupposti legali per l’applicazione della sanzione irrogata per “omessa dichiarazione” e violazione dei principi di legalità, specificità e tassatività.

-I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

4.1. -In primo luogo si osserva che questi motivi presentano rilevanti profili di inammissibilità, in quanto la parte non chiarisce in che termini li avrebbe sottoposti con l’atto d’appello al Giudice di secondo grado.

4.2. -In ogni caso, i motivi sono infondati perché, come sopra si è detto, si tratta di questioni già ampiamente esaminate da questa Corte, sia dalla Prima Sezione civile (che peraltro con la ordi-

nanza n. 27108 del 2024 ha disatteso le conclusioni del Procuratore generale cui si richiama la parte nel suo ricorso) che dalla Sezione tributaria, tra le stesse parti per altre annualità (Cass. n. 2424/ 2022; Cass. n. 2275/2024), le cui motivazioni possono essere qui richiamate.

5. -Il COSAP è dovuto per l’utilizzazione particolare o eccezionale che trae il singolo dal bene, e non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass. n. 16395 del 10/06/2021). Né è dirimente l’assenza di poteri di rimozione o riappropriazione da parte del Comune, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto (Cass. n. 2422/2024 e n. 2275/2024).
5.1. -La circostanza che sia stato costruito il viadotto autostradale non fa sì che il Comune o la Provincia perdano la proprietà del bene. Nelle citate sentenze n. 2422/2024 e n. 2275/2024 del 23/01/2024, questa Corte ha confermato che il soprassuolo occupato appartiene agli enti territoriali, così esprimendosi «… 2.1.In ordine alla titolarità dell’area, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi ».
5.2. -Tutte le prospettazioni e argomentazioni della parte sono state superate dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 16395/2021; Cass. n. 709/2022; Cass. n. 2486/2024; Cass. n. 15171/2024; Cass. n. 15186/2024). In particolare, in ordine al quinto motivo (tassatività e legalità) va ricordato che la lett. g -bis

dell’art. 63 dispone espressamente che i regolamenti comunali in materia prevedano le sanzioni amministrative relativamente alle condotte in violazione dell’obbligo di pagamento COSAP, tra cui sicuramente può includersi la mancata comunicazione/denuncia della occupazione (legittima o illegittima), senza alcun problema di indeterminatezza/indeterminabilità della fattispecie o, quantomeno, dei suoi elementi essenziali, sufficienti a soddisfare la riserva relativa di legge di cui all’art. 23 Cost.
Ne consegue il rigetto del ricorso; le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in euro 3.000,00 per compensi oltre a euro 200,00 per spese non documentabili.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi, euro 200,00 per spese non documentabili, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 15/05/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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