Contributo unificato onlus: no esenzione per le APS

Un’associazione di promozione sociale ha impugnato la decisione che la obbligava al pagamento del contributo unificato per una causa amministrativa, sostenendo di averne diritto all’esenzione in qualità di ONLUS. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che il ‘contributo unificato onlus’ non è soggetto a esenzione. La Corte ha ribadito il principio di stretta interpretazione delle norme fiscali, affermando che le agevolazioni non possono essere estese per analogia. Anche le questioni di legittimità costituzionale sono state respinte, poiché l’accesso alla giustizia è garantito da altri istituti, come il gratuito patrocinio, e non da un’esenzione generalizzata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributo Unificato Onlus: La Cassazione Nega l’Esenzione alle Associazioni

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale in materia fiscale: le associazioni non profit, incluse ONLUS e APS, non sono automaticamente esenti dal pagamento del contributo unificato onlus. Questa decisione chiarisce che l’alto valore sociale delle attività svolte da questi enti non è sufficiente a giustificare un’eccezione al pagamento delle spese di giustizia, in assenza di una specifica norma di legge.

Il Caso: Un’Associazione Ambientalistica e le Spese di Giustizia

La vicenda nasce dal ricorso di un’importante associazione di promozione sociale, attiva nella tutela dell’ambiente, contro la richiesta di pagamento del contributo unificato per una causa intentata dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). L’associazione sosteneva di dover essere esentata dal versamento in quanto ONLUS, la cui attività è per definizione priva di scopo di lucro e volta a perseguire finalità di interesse collettivo.

Sia il tribunale di primo grado che la commissione tributaria regionale avevano respinto questa tesi. Di conseguenza, l’ente si è rivolto alla Corte di Cassazione, sollevando diverse questioni, tra cui la presunta violazione di legge e l’illegittimità costituzionale delle norme che non prevedono l’esenzione.

La Decisione della Cassazione sul Contributo Unificato ONLUS

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso infondato, rigettandolo integralmente. La decisione si basa su un orientamento consolidato, già espresso in passato anche a Sezioni Unite. I giudici hanno stabilito che le norme che prevedono agevolazioni o esenzioni fiscali sono soggette a un’interpretazione strettamente letterale e non possono essere applicate in via analogica o estensiva a casi non espressamente contemplati.

In altre parole, poiché nessuna legge prevede specificamente che le ONLUS o le APS siano esentate dal contributo unificato per le azioni giudiziarie, tale esenzione non può essere concessa. La Corte ha inoltre respinto le questioni di legittimità costituzionale e i richiami al diritto europeo e internazionale.

Le Motivazioni della Corte

L’ordinanza sviluppa il suo ragionamento attraverso tre punti fondamentali:

1. Interpretazione Restrittiva delle Norme Fiscali

Il cuore della decisione risiede nel principio secondo cui le norme tributarie che prevedono benefici fiscali costituiscono un’eccezione alla regola generale e, come tali, non possono essere interpretate in modo estensivo. Le leggi che esentano dal pagamento dell’imposta di bollo (come l’art. 27-bis della tabella B del d.P.R. 642/1972) non possono essere automaticamente estese al contributo unificato, che è una forma di tributo differente, disciplinato dal d.P.R. 115/2002.

2. Questione di Costituzionalità e Diritto Europeo

La Corte ha giudicato ‘manifestamente infondate’ le questioni di costituzionalità sollevate. Il mancato riconoscimento dell’esenzione non viola il diritto di difesa (art. 24 Cost.), né crea una discriminazione ingiustificata (art. 3 Cost.). L’accesso alla giustizia è infatti garantito da altri strumenti, come il gratuito patrocinio, al quale anche gli enti non profit possono accedere se ne ricorrono i presupposti economici. Analogamente, i richiami alla Convenzione di Aarhus e alla normativa europea non sono stati ritenuti pertinenti, poiché il diritto a un equo processo non implica necessariamente la gratuità totale dell’azione legale.

3. Incertezza Normativa Esclusa

Infine, la Cassazione ha respinto la richiesta di non applicare le sanzioni per presunta ‘incertezza della normativa’. Secondo i giudici, la giurisprudenza sul punto è consolidata e non sussistono dubbi interpretativi tali da giustificare la disapplicazione delle sanzioni per il mancato versamento del contributo.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per tutti gli enti del Terzo Settore: l’impegno in attività di rilevanza sociale non comporta di per sé un’esenzione generalizzata dai tributi processuali. La decisione sottolinea che qualsiasi agevolazione fiscale deve derivare da una chiara e inequivocabile disposizione di legge. Per gli enti non profit che affrontano contenziosi, resta aperta la via del gratuito patrocinio, che rappresenta lo strumento designato dall’ordinamento per garantire la tutela giurisdizionale a chi non dispone delle risorse necessarie, senza creare zone franche fiscali basate sulla natura del soggetto.

Le associazioni non profit (ONLUS/APS) sono esenti dal pagamento del contributo unificato?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che non esiste un’esenzione generale. Le norme tributarie che prevedono agevolazioni sono di stretta interpretazione e non possono essere estese per analogia a casi non espressamente previsti dalla legge.

La finalità sociale di un’associazione giustifica l’esenzione dal contributo unificato?
No. Secondo la sentenza, l’esenzione non dipende dalla qualità soggettiva dell’ente o dalla meritevolezza della sua attività, ma solo da una specifica previsione di legge, che in questo caso manca per il contributo unificato.

Un’associazione non profit che non può pagare le spese di giustizia ha alternative?
Sì. La sentenza chiarisce che l’accesso alla giustizia è garantito attraverso altri istituti, come il gratuito patrocinio, a cui anche gli enti e le associazioni che non perseguono scopi di lucro possono accedere se ne ricorrono i presupposti di legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33369 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33369 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10048/2020 R.G. proposto da:

LEGAMBIENTE RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’avvocato NOME (CODICE_FISCALE, PEC

EMAIL

-ricorrente-

contro

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE LOMBARDIA MILANO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, SEGRETARIO GENERALE GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA, MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587)

-controricorrenti-

avverso SENTENZA COMM.TRIB.REG. LOMBARDIA n. 3372/2019 depositata il 26/08/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che

La CTR in epigrafe indicata ha rigettato l’appello della contribuente con conferma della decisione di primo grado che aveva respinto il ricorso relativo al contributo unificato per una controversia al TAR; per la ricorrente il contributo unificato non sarebbe dovuto in quanto la stessa sarebbe una ONLUS e, in quanto tale, esente dall’imposta;

ricorre in cassazione LEGAMBIENTE RAGIONE_SOCIALE con quattro motivi di ricorso (1Violazione di legge, art. 27bis dell’allegato B, d.P.R. n. 642 del 1972, art. 10 e 23bis , d.P.R. n. 115 del 2002, art. 1 e 8, l. n. 266 del 1991, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3. Cod. proc. civ.; 2illegittimità costituzionale dell’art. 10, 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115 del 2002 e art 8, l. n. 266 del 1991, art. 82 d. lgs. n. 117 del 2017, in relazione agli art. 24, 53 e 97 della costituzione; 3illegittimità costituzionale dell’art. 10, d.P.R. n. 115 del 2002 , art. 27-bis dell’allegato B, d.P.R. n. 642 del 1972 , art. 8 l. n. 266 del 1991 , art. 82, d. lgs. n. 117 del 2017, in relazione all’art. 117, primo comma, costituzione, convenzione di Aarhus, ratificata con la l. 108 del 2001, art. 6, direttiva 2003/4/CE, art. 47, Carta dei diritti fondamentali dell’UE e art. 6, CEDU. Omessa motivazi one sulla questione; 4- violazione di legge, art. 10, l. n. 212 del 2000, art. 16, primo comma, e 161bis, d.P.R. n. 115 del 2002, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., per il rigetto della richiesta di escludere il pagamento delle sanzioni per l’incertezza della normativa);
l’Avvocatura generale dello Stato si è costituita per i resistenti chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato, come già deciso da numerose sentenze della Corte di Cassazione.

…

Considerato che

Il ricorso è infondato e deve rigettarsi, con la condanna della ricorrente al pagamento delle spese e al raddoppio del contributo unificato.

Il primo motivo risulta palesemente infondato in quanto questa Corte di Cassazione, nella sua massima espressione, a Sezioni Unite, ha già deciso la questione nei seguenti termini: «In materia di agevolazioni tributarie, le associazioni di volontariato senza scopo di lucro e le Onlus non sono esenti dal pagamento del contributo unificato per le attività giurisdizionali connesse allo svolgimento di quelle statutarie, ancorché a tutela di interessi riconosciuti di particolare rilevanza sociale, atteso che le norme che prevedono agevolazioni o esenzioni tributarie, quali gli artt. 10 del d.P.R. n. 115 del 2002, 8, comma 1, l. n. 266 del 1991 e 27-bis della tabella B allegata al d.P.R. n. 642 del 1972, sono soggette a stretta interpretazione e non ammettono un’interpretazione estensiva o analogica» (Sez. U – , Sentenza n. 10013 del 15/04/2021, Rv. 661014 -01; vedi anche, nello stesso senso, già Sez. 5 – , Sentenza n. 23686 del 28/10/2020, Rv. 659306 – 01).
Manifestamente infondate anche le due questioni di costituzionalità prospettate; la Corte costituzionale ha, al riguardo, considerato, con la decisione n. 91 del 2015: «E’ manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 della legge 11 agosto 1991, n. 266 e 27- bis dell’Allegato B al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, impugnati, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 Cost., nella parte in cui non prevedono, nell’ambito delle esenzioni dall’imposta di bollo, gli atti di natura giudiziale e processuale delle organizzazioni di volontariato. Le disposizioni
sottoposte a scrutinio contengono una norma inconferente rispetto alle censure del giudice a quo. Infatti, secondo la prospettazione dello stesso rimettente, la violazione denunciata non discenderebbe dall’applicazione delle contestate disposizioni – relative alle esenzioni dall’imposta di bollo – bensì dalle disposizioni che prevedono le esenzioni dal contributo unificato (art. 10 del d.P.R. n. 115 del 2002), le quali tuttavia non hanno formato oggetto di censura».

Inoltre, questa Corte di Cassazione ha già ritenuto manifestamente infondate le questioni di costituzionalità prospettate dalla ricorrente: «E’ manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, 24, 45, 53, 97 e 113, commi 1 e 2, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 27-bis, all. B, della Tariffa di cui al d.P.R. n. 642 del 1972, nella parte in cui non estende alle ONLUS l’esenzione dal pagamento del contributo unificato, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 115 del 2002, atteso che, per un verso, detta agevolazione si correla alla meritevolezza dell’attività svolta e non alla mera qualità soggettiva dell’ente e, per un altro, la sottoposizione al contributo, per le organizzazioni che operano in materia di appalti pubblici, non comporta alcuna discriminazione in danno di quanti decidano di far valere le proprie ragioni tramite l’associazione di categoria, non essendo gli stessi gravati di maggiori oneri economici rispetto agli altri soggetti che propongono ricorso giurisdizionale contro una decisione delle amministrazioni aggiudicatrici ed essendo pertanto rispettato, in detta prospettiva, anche il principio di equivalenza sancito dalla giurisprudenza unionale» (Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 14332 del 05/06/2018, Rv. 649203 – 01).
Anche il richiamo alla convenzione di di Aarhus, ratificata con la l. 108 del 2001, e agli art. 6, direttiva 2003/4/CE, 47, Carta dei diritti fondamentali dell’UE e art. 6, CEDU risulta incongruente. L’accesso alla giustizia avuto riguardo all’art. 9 della Convenzione e all’art. 24 della costituzione si concretizza con l’ammissione al

gratuito patrocinio, nella sussistenza delle condizioni richieste dalla norma (vedi T.U. spese di giustizia, d.P.R. 115 del 2002, art. 119) che prevede il diritto al gratuito patrocinio anche ad enti ed associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attività economica (Cfr., in termini, Sez. 5 , Sentenza n. 23686 del 28/10/2020, Rv. 659306 -01; Sez. 5°, Sentenza n. 23882 del 20.10.2020, resa con riguardo alla medesima ricorrente dell’odierno giudizio).

Anche l’ultimo motivo risulta infondato, la sentenza impugnata non esclude le sanzioni tributarie in quanto ritiene l’insussistenza di «alcuna situazione di incertezza normativa in relazione all’obbligo di pagamento del contributo e alla portata della norma tributaria».

Il motivo è formulato in violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.

In presenza di una doppia conforme di merito risulta inammissibile il ricorso ex art. 360, primo comma, N. 5 cod. proc. civ.: «Nell’ipotesi di doppia conforme, prevista dall’art. 348-ter, comma 5, c.p.c., il ricorso per cassazione proposto per il motivo di cui al n. 5) dell’art. 360 c.p.c. è inammissibile se non indica le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse» (Sez. 3 – , Ordinanza n. 5947 del 28/02/2023, Rv. 667202 – 01).
Comunque, anche a voler riqualificare il motivo come deduzione di violazione delle norme ivi contemplate, deve rilevarsi che la Cassazione sul punto non ha mai avuto contrasti e, le decisioni di merito, non sono rilevanti per affermare la sussistenza di un’incertezza normativa: « In tema di sanzioni amministrative per la violazione di obblighi tributari, deve escludersi la sussistenza di obiettive condizioni di incertezza nell’interpretazione delle norme violate, nel caso in cui la giurisprudenza della RAGIONE_SOCIALE alla quale
soltanto spetta assicurare l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, ai sensi dell’art. 65 del r.d. n. 12 del 1941, sia consolidata, senza che assumano rilevanza eventuali contrasti nella giurisprudenza di merito» (Sez. 5 – , Ordinanza n. 3431 del 06/02/2019, Rv. 652523 – 01).

…

P.Q.M.

rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 2.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito; a i sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 17/09/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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