Contributo unificato: no se i motivi sono connessi

Una società ha impugnato l’aggiudicazione di un appalto pubblico e, successivamente, ha presentato motivi aggiunti contro un atto preparatorio (verbale di congruità). La Corte di Cassazione ha stabilito che non è dovuto un secondo contributo unificato perché i motivi aggiunti non ampliano in modo considerevole l’oggetto del giudizio. Esiste infatti una ‘connessione forte’ di pregiudizialità-dipendenza tra l’atto preparatorio e il provvedimento finale di aggiudicazione, che costituiscono un unico oggetto del contendere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributo unificato: non è dovuto sui motivi aggiunti se c’è connessione forte

Nel processo amministrativo, la presentazione di motivi aggiunti solleva spesso un dubbio cruciale: è necessario pagare un nuovo contributo unificato? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, offre un chiarimento fondamentale, stabilendo che l’obbligo di versare un ulteriore contributo sorge solo quando i motivi aggiunti ampliano considerevolmente l’oggetto del giudizio, introducendo domande nuove e autonome. In assenza di tale ampliamento, e in presenza di una ‘connessione forte’ tra l’atto originariamente impugnato e quello oggetto dei motivi aggiunti, il contributo non è dovuto.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore edile partecipava a una gara pubblica per lavori di manutenzione. All’esito della procedura, l’appalto veniva aggiudicato a un’altra impresa. La società esclusa decideva di impugnare il provvedimento di aggiudicazione davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

Successivamente, venuta a conoscenza del verbale di congruità dell’offerta dell’impresa vincitrice, la società presentava motivi aggiunti per contestare anche tale atto. L’amministrazione finanziaria, ritenendo che i motivi aggiunti costituissero una nuova domanda, richiedeva il pagamento di un secondo contributo unificato. La società si opponeva, dando il via a un contenzioso tributario che, dopo due gradi di giudizio favorevoli al contribuente, giungeva fino alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’amministrazione, confermando le decisioni dei giudici di merito. I giudici hanno stabilito che, nel caso specifico, i motivi aggiunti non introducevano una nuova domanda autonoma tale da giustificare il pagamento di un ulteriore contributo unificato. L’impugnazione del verbale di congruità era strettamente e funzionalmente connessa a quella del provvedimento di aggiudicazione finale, costituendo un tutt’uno processuale.

Le motivazioni: quando il contributo unificato non è dovuto

La Corte fonda la sua decisione sul principio, di derivazione europea (sentenza CGUE C-61/14), secondo cui la duplicazione del tributo giudiziario è legittima solo se gli oggetti dei ricorsi sono effettivamente distinti e determinano un “ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia”. Per stabilire se tale ampliamento sussista, è necessario analizzare la natura del legame tra l’atto impugnato con il ricorso principale e quello censurato con i motivi aggiunti.

La “Connessione Forte” tra gli Atti

La Cassazione distingue tra una “connessione debole” (meramente fattuale) e una “connessione forte”. Quest’ultima, definita come rapporto di “pregiudizialità-dipendenza”, si verifica quando un atto è il presupposto necessario per l’esistenza o la validità dell’altro. L’illegittimità dell’atto presupposto si traduce inevitabilmente nell’illegittimità di quello dipendente.
In questi casi, anche se vengono impugnati due atti distinti, l’oggetto del giudizio rimane unico, poiché l’obiettivo finale è sempre l’annullamento del provvedimento conclusivo del procedimento. Non si verifica, quindi, un ampliamento del thema decidendum che giustifichi un nuovo contributo unificato.

Il Verbale di Congruità come Atto Endoprocedimentale

Nel caso analizzato, il verbale di congruità è stato qualificato come un mero atto endoprocedimentale: un atto istruttorio, preparatorio e funzionale esclusivamente alla successiva aggiudicazione. Esso non possiede un’autonoma lesività e acquista rilevanza esterna solo attraverso il provvedimento finale di aggiudicazione. Pertanto, la sua impugnazione non può essere considerata come l’introduzione di una domanda nuova e distinta, ma come una specificazione delle censure già mosse contro l’esito della gara. L’obiettivo del ricorrente resta invariato: ottenere l’annullamento dell’aggiudicazione e, di conseguenza, subentrare nel contratto.

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio di civiltà giuridica ed economica: il processo non deve essere un ostacolo all’accesso alla giustizia. Si chiarisce che il pagamento del contributo unificato non è una formalità da duplicare ad ogni atto processuale, ma è legato alla sostanza della controversia. Quando i motivi aggiunti servono a specificare o approfondire le ragioni contro un unico risultato finale (l’aggiudicazione di un appalto), non è dovuto alcun ulteriore pagamento. La decisione offre quindi una guida preziosa per le imprese e i professionisti che operano nel settore dei contratti pubblici, riducendo l’incertezza sui costi della tutela giurisdizionale.

Quando è dovuto un secondo contributo unificato per la presentazione di motivi aggiunti?
Un secondo contributo unificato è dovuto solo quando i motivi aggiunti introducono domande nuove che causano un “ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia”. Questo avviene se l’atto impugnato con i motivi aggiunti è autonomamente lesivo e ha solo una connessione debole (meramente fattuale) con l’atto impugnato in via principale.

Che differenza c’è tra una “connessione forte” e una “connessione debole” tra atti impugnati?
Una “connessione forte”, o di pregiudizialità-dipendenza, esiste quando un atto è il presupposto necessario per la validità dell’altro. In questo caso, gli atti sono legati da un nesso funzionale e giuridico inscindibile. Una “connessione debole”, invece, è meramente fattuale, cioè gli atti sono correlati per circostanze di fatto ma non sono giuridicamente dipendenti l’uno dall’altro.

Il verbale di congruità dell’offerta in una gara d’appalto è un atto autonomamente lesivo?
No, secondo la Corte, il verbale di congruità è un atto endoprocedimentale, istruttorio e prodromico. Non è autonomamente lesivo perché i suoi effetti si manifestano solo attraverso il provvedimento finale di aggiudicazione. Di conseguenza, la sua impugnazione è strettamente dipendente da quella dell’atto conclusivo del procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27168 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27168 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 21/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9249/2023 R.G. proposto da:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE LAZIO – SEZIONE DI ROMA, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale dello Stato (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che la rappresenta e difende, giusta procura ad litem allegata alla busta telematica del controricorso.

-controricorrente-

avverso SENTENZA DI CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA DI SECONDO GRADO DEL LAZIO n. 5124/2022 depositata il 15/11/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1.Con ricorso innanzi alla C.T.P. di Roma, la società RAGIONE_SOCIALE impugnava l’invito al pagamento prot. n. 2996/2018 del 18.07.2018, concernente l’omesso versamento del contributo unificato a seguito della proposizione di un ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 15.06.2018, nel giudizio innanzi al TAR per il Lazio (R.G. 6522/2018).

La contribuente, infatti, con ricorso principale innanzi al TAR impugnava il provvedimento di RAGIONE_SOCIALE del 17.04.2018, notificato in pari data alla ricorrente, a mezzo pec, ex art. 76 comma 6 d.lgs. 50/2016, recante aggiudicazione provvisoria e definitiva alla RAGIONE_SOCIALE della gara a procedura volta alla stipula dell’accordo quadro relativo ai lavori di piccola manutenzione edile presso il sistema dei musei civici e altri siti gestiti dalla stessa RAGIONE_SOCIALE .

Con ricorso per motivi aggiunti impugnava altresì il verbale del responsabile del procedimento, coadiuvato dalla Commissione aggiudicatrice, del 9.4.18 e del 10.4.18 contenente l’esito finale del giudizio, con il quale l’offerta della controinteressata veniva ritenuta congrua.

Nel giudizio tributario, la contribuente in epigrafe contestava la sussistenza della pretesa tributaria e il relativo presupposto impositivo.

La Commissione tributaria di Roma, con sentenza n. 8103/2020 pronunciata in data 14.09.2020 e depositata in data 20.10.2018, accoglieva il ricorso della contribuente, affermando che: ‘Il verbale di congruità è un atto endoprocedimentale che non costituisce un oggetto distinto inserendosi sempre nella procedura di

aggiudicazione censurata con il ricorso principale né comporta un significativo ampliamento dell’oggetto della controversia circoscritta comunque alla legittimità della procedura concursuale. In altre parole, il verbale di congruità è mero atto prodromico all’aggiudicazione…>.

Il TAR per il Lazio proponeva ricorso innanzi alla Corte di Giustizia Tributaria di II grado del Lazio ed eccepiva la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13, co.6 -bis, e 6bis .1, d.P.R. 115/2002 nella parte in cui il giudice di prime cure aveva ritenuto che la proposizione di motivi aggiunti nel giudizio amministrativo non dovesse scontare il pagamento degli ulteriori contributi unificati, in quanto l’impugnazione dei nuovi provvedimenti gravati non avrebbe ampliato il thema decidendum .

La Corte di Giustizia Tributaria di II grado del Lazio, con sentenza n. 5124/2022, emessa in data 03.11.2022 e depositata in data 15.11.2022, respingeva l’appello del TAR per il Lazio, affermando che ‘Nella fattispecie in esame, trattasi di motivi aggiunti in senso proprio, articolati in sette punti, con i quali la parte contribuente ha formulato una serie di nuove censure al provvedimento di aggiudicazione, nel contempo censurando -nei primi tre punti -anche un atto della procedura di gara (il verbale di congruità) del quale solo nel corso del giudizio si era appresa l’esistenza e la motivazione. Le censure mosse con i primi tre motivi aggiunti sono afferenti ad un tempo al verbale di aggiudicazione e al verbale di congruità, contestando i costi di manodopera indicati nell’offerta dell’aggiudicataria (laddove era stato utilizzato il contratto collettivo multiservizi, anzichè il comparto edile), con un trattamento salariale inferiore ai minimi per il settore edile e con l’omessa esposizione dei contributi obbligatori relativi alla RAGIONE_SOCIALE. È evidente come i vizi denunciati riguardino ad un tempo entrambi gli atti (congruità e aggiudicazione) e come l’obiettivo resti quello di invalidare il provvedimento finale di conclusione della gara (e di
ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso), così emergendo -rispetto a petitum e causa petendi -un rapporto di pregiudizialità-dipendenza tra i due atti, in ogni caso una connessione forte, senza un ‘considerevole’ ampliamento dell’oggetto della causa principale’

Ricorre per la cassazione della sentenza prefata, il Tar Lazio sulla base di un unico motivo.

Replica con controricorso la contribuente, la quale ha depositato memoria difensiva in prossimità dell’udienza.

CONSIDERATO CHE

1.L’unico motivo espone ; per avere i giudici di seconde cure ritenuto che, con i motivi aggiunti, la contribuente non avesse ampliato il thema decidendum e, quindi, non dovesse essere assoggettato al pagamento dell’ulteriore contributo unificato.
Si osserva come il giudizio di anomalia o di congruità dell’offerta consegue ad un sub-procedimento autonomo, che può anche essere affidato ad un’autorità diversa da quella che deve poi provvedere all’aggiudicazione (cfr. Tar Lazio, sentenza 1903 del 2020), tale da costituire un atto autonomo e non atto meramente interno. Si ribadisce che i provvedimenti di aggiudicazione e valutazione di anomalia sono distinti funzionalmente e per oggetto, l’uno incidendo sulla graduatoria di merito e sulla scelta della migliore offerta, l’altro sulla serietà e attendibilità dell’offerta valutata come migliore e dunque sulla possibilità di partecipare alla gara, con conseguente ampliamento del thema decidendum e della causa petendi.
Inoltre, anche la ulteriore circostanza che si tratti di atti appartenenti alla medesima sequenza procedimentale, come motivato dai giudici di appello, quindi di atti connessi e conseguenziali a quelli precedentemente impugnati perché tendenti a incidere sul medesimo ‘bene della vita’, non priva di autonoma lesività ciascuno di essi, i quali, viceversa fanno sorgere in capo al ricorrente l’onere di chiederne singolarmente l’annullamento, così estendendo il petitum e quindi il thema decidendum del ricorso.
2.Il motivo non merita accoglimento.

Chiarezza impone di ricordare che, mediante il ricorso amministrativo, la parte aveva impugnato il provvedimento di aggiudicazione della gara alla società RAGIONE_SOCIALE, ancorchè l’offerta fosse stata ritenuta dalla RAGIONE_SOCIALE anormalmente bassa , per poi essere approvata all’esito del sub -procedimento di verifica di congruità, in quanto l’offerta veniva ritenuta complessivamente congrua e sostenibile. L’atto veniva impugnato con il ricorso originario per violazione del termine dilatorio per la conclusione del contratto nonché per carenza motivazionale dell’atto opposto, in quanto, richiesto l’accesso agli atti, la società RAGIONE_SOCIALE non trasmetteva la documentazione( verbale di congruità) richiesta alla interessata.
3.1.Con i motivi aggiunti, la contribuente, dopo aver ricevuto la documentazione amministrativa dalla RAGIONE_SOCIALE, lamentava la <violazione del bando di gara, del disciplinare di gara e del capitolato d'oneri; la violazione e falsa applicazione degli artt. 23, 30, 95 e 97 del d.lgs 50/2016; l'illegittimità dell'aggiudicazione della gara a RAGIONE_SOCIALE e del verbale di congruità del 10.4.18, per l'applicazione al costo della manodopera del CCNL multiservizi in luogo del CCNL edile; tra gli altri motivi ulteriormente articolati, la società contribuente lamentava la violazione dei minimi salariali del settore edile e l'omissione dei costi previdenziali relativi alla cassa edile; – la violazione e falsa applicazione degli artt. 89 e 146
del d.lgs 50/16, nonché del bando di gara, del disciplinare di gara e del capitolato d'oneri; illegittimità dell'aggiudicazione della gara a RAGIONE_SOCIALE per trasgressione del divieto di avvalimento, violazione del bando di gara, del disciplinare di gara e del capitolato d'oneri; l'illegittimità del verbale di congruità del 10.4.18 per assenza del possesso dell'attestazione SOA e per difetto di istruttoria e di motivazione. Ciò, in quanto la società RAGIONE_SOCIALE, in sede di offerta, aveva dichiarato che l'attestazione SOA era in corso di rinnovo, ma, si deduce, la nuova attestazione non venne fornita dalla concorrente, nonostante la intervenuta perenzione del termine del 20.3.18.
4.Il d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 6bis (nel testo vigente ratione temporis ), nel disciplinare gli importi del contributo unificato dovuto in relazione ai ricorsi proposti davanti ai Tribunali amministrativi regionali ed al Consiglio di Stato, espressamente ha previsto che «Per ricorsi si intendono quello principale, quello incidentale e i motivi aggiunti che introducono domande nuove»; e, com'è noto, il d.lgs. n. 104 del 2010, art. 43, prevede, a sua volta, due tipologie di motivi aggiunti, che consentono al ricorrente principale e a quello incidentale di introdurre sia nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte (motivi aggiunti propri), sia domande nuove purché connesse con quelle già proposte (motivi aggiunti in senso improprio perché rivolti all'impugnazione di uno o più provvedimenti connessi a quello già impugnato).
4.1. La Corte di Giustizia del 6 ottobre 2015, C-61/14, ha chiarito che, allorquando i motivi determinano un considerevole ampliamento dell'oggetto della controversia, allorché, con il ricorso aggiuntivo, sia chiesto l'annullamento di uno o più provvedimenti autonomamente lesivi e la causa introdotta si ponga così in rapporto di connessione cd. debole, ossia meramente fattuale, con quella concernente l'impugnazione dell'atto originario, è dovuto il contributo unificato; il ricorso aggiuntivo è, invece, esente dal
contributo unificato quando abbia per oggetto uno o più atti in rapporto di pregiudizialità – dipendenza con il provvedimento originariamente impugnato, dando luogo ad una connessione cd. forte di cause. In base alla sentenza della CGUE n. 61 del 2014, gli obiettivi di finanziare l'attività giurisdizionale e di evitare domande manifestamente infondate o aventi intenti meramente dilatori 'possono giustificare un'applicazione multipla di tributi giudiziari come quelli oggetto del procedimento principale solo se gli oggetti dei ricorsi o dei motivi aggiunti sono effettivamente distinti e costituiscono un ampliamento considerevole dell'oggetto della controversia già pendente', sicché 'il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell'oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l'amministrato dall'obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.' (CGUE, 6 ottobre 2015, causa C-61/14, RAGIONE_SOCIALE, punti da 72 a 77).
4.2. Questa Corte -nel farsi carico di un'interpretazione comunitariamente orientata della disposizione nazionale -ha, quindi, rilevato che, ai fini del presupposto impositivo del contributo unificato, non rileva la distinzione tra motivi aggiunti propri ed impropri in quanto, conformemente alla giurisprudenza unionale, occorre per l'appunto accertare se detti motivi determinino o meno un considerevole ampliamento del thema decidendum della causa principale; ampliamento che (allora) ricorre laddove «sia chiesto l'annullamento di uno o più provvedimenti autonomamente lesivi e la causa introdotta si ponga così in rapporto di connessione cd. debole, ossia meramente fattuale, con quella concernente l'impugnazione dell'atto originario dovendosi, quindi, escludere la debenza del contributo unificato laddove il ricorso aggiuntivo «abbia per oggetto uno o più atti in rapporto di pregiudizialità-dipendenza con il provvedimento originariamente impugnato, dando luogo a una connessione cd.
forte di cause» (v. Cass. 31294/2021 e Cass. 31151/2021; Cass. n. 23873/2020, n. 23873 cui adde Cass., 25729/2022; Cass. n. 25407/2022).

Tenendo conto dell'indirizzo espresso dalla sentenza della Corte di Giustizia, anche la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato Sez. V, 17 gennaio 2011, n. 202; Cons. Stato Sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8251; Cons. Stato, Sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1564) ritiene sussistenti i tratti della connessione oggettiva "forte" quando sia possibile osservare un legame di consequenzialità necessaria tra i provvedimenti e cioè quando un atto costituisce il fondamento di un altro atto, sicché l'illegittimità di quello pregiudiziale provoca l'illegittimità di quello dipendente. In questa ipotesi, il Giudice amministrativo, laddove l'invalidità dell'atto presupposto sia considerata causa invalidante consequenziale dell'atto applicativo, riconosce che sussiste un "unico oggetto del giudizio", sia pure preordinato all'adozione di una pluralità di statuizioni di annullamento.
5.1. Ebbene, nel caso in esame il verbale di congruità impugnato con i motivi aggiunti si pone in rapporto di pregiudizialità -dipendenza con il provvedimento originariamente impugnato, trattandosi un mero atto endoprocedimentale, istruttorio, prodromico, funzionale alla sola successiva aggiudicazione, non autonomo e tantomeno non autonomamente lesivo, trovando soltanto nel perfezionamento dell'aggiudicazione la sua definizione procedimentale e la sua rilevanza all'esterno. Peraltro, l'impugnazione con i motivi aggiunti del verbale di congruità è coerente con la regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile (v. S.U. n. 5194/2019), giacché la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento, tant'è che la possibilità di un'impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie
particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale.

6. La peculiarità della presente controversia sta nell'inversione delle descritte regole procedurali amministrative, per cui il verbale di congruità -atto presupposto (endoprocedimentale) del provvedimento di aggiudicazione – è stato adottato/comunicato solo all'esito dell'aggiudicazione, obbligando la controricorrente ad impugnarlo con i motivi aggiunti, anziché unitamente all'atto conclusivo del procedimento amministrativo. In ogni caso, il verbale di congruità si pone in nesso di presupposizione seppur non necessariamente ad effetto caducante ma solo viziante (sulla relativa distinzione cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, 10 novembre 2020, n. 6922; Consiglio di Stato, sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4404; Consiglio di Stato, sez. VI, 23 ottobre 2007, n. 5559) – e, ad ogni modo, di pregiudizialità – dipendenza con lo stesso provvedimento originariamente impugnato, così dando luogo a una connessione cd. 'forte di cause'( v. Cass. n. 2640/2024)
6.1.Deve dunque ribadirsi che, come è noto, il procedimento di verifica delle offerte anomale, costituisce un subprocedimento, espressione di un potere tecnico discrezionale dell'Amministrazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 963; Cons. St., sez. V, n. 12 febbraio 2010 n. 741); il provvedimento del giugno 2018 (verifica di congruità) ha saldato i propri effetti con il provvedimento di aggiudicazione della procedura, ai sensi dell'art. 32, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016, impugnato dalla società RAGIONE_SOCIALE.
7.E' evidente come i vizi denunciati riguardino ad un tempo entrambi gli atti (congruità e aggiudicazione) e come l'obiettivo resti quello di invalidare il provvedimento finale di conclusione della gara (e di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso), così emergendo -rispetto a petitum e causa petendi -un rapporto

di stretta correlazione tra i due atti e, pertanto, in ogni caso una connessione forte, vieppiù considerando che il verbale di congruità rappresenta un atto interno (endoprocedimentale) del procedimento amministrativo.

7.1.Il ricorso aggiuntivo avente ad oggetto il verbale di congruità va pertanto esente dal contributo unificato in quanto ha per oggetto un atto in rapporto di pregiudizialità-dipendenza con il provvedimento originariamente impugnato (Cass., n. 23873/2020; n. 25407/2022).

8.In definitiva, il ricorso va respinto. Le spese seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso; condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite sostenute dalla società che liquida, tenuto conto del valore della controversia, in euro 3.000,00, oltre 200,00 euro per esborsi, rimborso forfettario ed accessori come per legge.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria della

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