Contributo di bonifica: onere della prova e Piano

La Corte di Cassazione ha stabilito che, in materia di contributo di bonifica, se il contribuente contesta la mancata adozione del Piano Generale di Bonifica da parte del consorzio, l’onere della prova si inverte. Non spetta più al cittadino dimostrare l’assenza di un vantaggio per il proprio immobile, ma è il consorzio che deve provare l’effettiva esecuzione delle opere e il beneficio diretto e specifico arrecato al fondo, venendo meno la presunzione legale di vantaggio legata al piano di classifica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributo di bonifica: se manca il Piano Generale, la prova del beneficio spetta al Consorzio

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale in materia di contributo di bonifica: la ripartizione dell’onere della prova tra consorzio e contribuente. La sentenza stabilisce un principio cruciale: se il proprietario di un immobile contesta la richiesta di pagamento evidenziando la mancata adozione del Piano Generale di Bonifica, la presunzione di beneficio viene meno. Di conseguenza, spetta al consorzio dimostrare in modo specifico e diretto il vantaggio arrecato al singolo fondo dalle opere realizzate.

I Fatti di Causa

Un contribuente riceveva da un Consorzio di Bonifica una richiesta di pagamento per il contributo relativo all’anno 2014. Il proprietario decideva di impugnare tale richiesta, sollevando due obiezioni principali: in primo luogo, l’assenza di un vantaggio specifico e diretto per il suo immobile derivante dalle opere del consorzio; in secondo luogo, un vizio procedurale fondamentale, ovvero la mancata redazione e approvazione del Piano Generale di Bonifica, atto presupposto per la legittima imposizione del tributo.

Mentre in primo grado le ragioni del contribuente venivano accolte, la Commissione Tributaria Regionale ribaltava la decisione. I giudici d’appello sostenevano che l’onere di provare la mancanza di beneficio gravasse sul contribuente, ritenendo irrilevante la contestazione relativa all’assenza del Piano Generale. Insoddisfatto, il proprietario ricorreva alla Corte di Cassazione.

Il Contributo di bonifica e l’inversione dell’onere della prova

La questione centrale del caso riguarda chi debba provare cosa. Generalmente, la giurisprudenza riconosce una presunzione di beneficio (iuris tantum) per gli immobili inclusi in un perimetro di contribuenza e valutati in un Piano di Classifica regolarmente approvato. In questo scenario, è il contribuente che, se vuole evitare il pagamento, deve fornire la prova contraria, dimostrando che il suo fondo non ha tratto alcun vantaggio.

Tuttavia, la Corte di Cassazione ha specificato che questo meccanismo si regge sulla corretta adozione di tutti gli atti di pianificazione. Il Piano Generale di Bonifica non è una mera formalità, ma l’atto fondante che definisce le linee di intervento e giustifica le opere successive. La sua assenza mina alla base la legittimità del successivo Piano di Classifica.

La Decisione della Corte Suprema

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del contribuente, cassando la sentenza d’appello. I giudici hanno chiarito che la contestazione della mancata adozione del Piano Generale di Bonifica non è una generica lamentela, ma una ‘contestazione specifica’ che incide direttamente sulla validità del Piano di Classifica.

Quando viene sollevata questa eccezione, la presunzione di beneficio cessa di operare. L’onere della prova si sposta, tornando in capo al consorzio. Quest’ultimo non può più limitarsi a indicare l’inclusione dell’immobile nel perimetro di contribuenza, ma deve dimostrare attivamente due elementi:

1. L’effettiva esecuzione delle opere di bonifica.
2. L’esistenza di un vantaggio diretto e specifico derivante da tali opere per il fondo del singolo consociato.

In altre parole, la mancanza del Piano Generale degrada la richiesta di pagamento da atto impositivo basato su una presunzione legale a una mera richiesta che necessita di piena prova da parte di chi la avanza.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione richiamando la propria giurisprudenza consolidata. Il presupposto per la distribuzione dell’onere probatorio a favore dell’ente impositore risiede nell’esistenza di un Piano di Classifica valido, a sua volta fondato su un presupposto essenziale: il Piano Generale di Bonifica. Quest’ultimo definisce le linee d’intervento e individua le opere da realizzare. Se questo atto programmatico manca, il Piano di Classifica perde la sua base giustificativa. Contestare l’assenza del Piano Generale equivale a contestare la legittimità del Piano di Classifica stesso. Pertanto, la Corte ha ritenuto che il giudice d’appello avesse errato nel considerare l’onere della prova a carico del contribuente, ignorando la specificità e la rilevanza della sua contestazione. L’ente impositore, privato della presunzione di beneficio, deve fornire la prova positiva dei fatti costitutivi della sua pretesa tributaria, secondo la regola generale dell’art. 2697 c.c.

Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un’importante tutela per i contribuenti. Essa ribadisce che i consorzi di bonifica devono rispettare scrupolosamente l’iter procedurale previsto dalla legge per la pianificazione dei loro interventi. L’adozione del Piano Generale di Bonifica non è un optional, ma un requisito di legittimità la cui assenza può invalidare le successive richieste di pagamento. Per i proprietari di immobili, ciò significa che una contestazione ben fondata sulla mancanza di questo atto può essere sufficiente per invertire l’onere della prova, costringendo il consorzio a un’analisi dettagliata e a una dimostrazione puntuale del beneficio che giustifica il contributo di bonifica.

Chi deve provare il beneficio di un’opera di bonifica per giustificare il contributo?
Generalmente, se esiste un Piano di Classifica approvato, il beneficio si presume e spetta al contribuente provare il contrario. Tuttavia, se il contribuente contesta la mancanza del presupposto Piano Generale di Bonifica, l’onere della prova si inverte e spetta al Consorzio dimostrare il beneficio diretto e specifico per l’immobile.

Cosa succede se un consorzio non adotta il Piano Generale di Bonifica?
La mancata adozione del Piano Generale di Bonifica costituisce un vizio che indebolisce la legittimità del successivo Piano di Classifica. Questo fa venir meno la presunzione di beneficio per gli immobili, obbligando il consorzio a fornire prova diretta del vantaggio arrecato al singolo fondo per poter richiedere il contributo.

È sufficiente per un contribuente contestare genericamente la mancanza di beneficio per invertire l’onere della prova?
No. Secondo la giurisprudenza, una contestazione generica non è sufficiente. Tuttavia, la contestazione specifica della mancata adozione del Piano Generale di Bonifica è considerata un’eccezione qualificata che ha l’effetto di invertire l’onere della prova, spostandolo dal contribuente al consorzio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3928 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 3928 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29335/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME COGNOME rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrente-

contro

CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALEAPULIA rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE;

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. PUGLIA n. 1358/2021 depositata il 30/04/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

In data 20.05.2016 il Consorzio di RAGIONE_SOCIALETerre d’Apulia’ notificava al signor COGNOME Antonio Pasquale invito al pagamento, richiedendo il contributo di bonifica per l’anno 2014 (codice 630)

per l’importo di € 1.114,94. Il Consorzio specificava che il contributo era stato calcolato secondo il piano di classifica approvato con delibera n.203 del 9.5.2012 del Commissario Straordinario, mentre il piano di riparto per l’anno 2014 era stato adottato con delibera del Commissario Straordinario n.196 del 22.5.2014.

1.2 Il contribuente impugnava la predetta ingiunzione chiedendone l’annullamento e deducendo la mancata redazione del Piano generale di Bonifica; contestava l’esistenza di un qualsivoglia vantaggio specifico e diretto in favore del proprio immobile derivante da opere di bonifica eventualmente eseguite dal Consorzio.

1.3 La C.T.P. di Bari, Sezione 7, con sentenza n.6/2017, accoglieva il ricorso con sentenza che veniva impugnata dal Consorzio.

La C.T.R. della Puglia con sentenza n.1358/2021, depositata il 30 aprile 2021, nel riformare la decisione di prime cure, accoglieva il gravame affermando che l’onere della prova grava sul consorziato, il quale avrebbe dovuto argomentare puntualmente in merito alla mancanza di beneficio diretto e specifico per il fondo di sua proprietà; tanto bastava per disattendere anche l’eccezione dell’appellante afferente alla mancata adozione del piano generale di bonifica.

COGNOME NOME propone ricorso per la cassazione di detta sentenza svolgendo un unico motivo.

Replica con controricorso il Consorzio.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo, si denuncia ‘nullità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2697 e 860 c.c., nonché dell’art.10 del r.d. n.215/1933 e delle leggi regionali Puglia n.12/2011 e 4/2012, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3) c.p.c. richiamato dall’art. 62, comma 1, del d. lgs. n. 546/92’; per avere i giudici territoriali, a fronte della specifica contestazione del

Piano di Classifica e nonostante la mancata approvazione del presupposto Piano Generale di Bonifica, onerato il contribuente di provare la sussistenza dell’effettivo beneficio arrecato al fondo di sua proprietà.

Assume il ricorrente che il giudice dell’appello, con la sentenza censurata, ha violato le norme richiamate in epigrafe in quanto, ritenendo sussistente la presunzione del beneficio arrecato al suo fondo dalle opere di bonifica per le quali il Consorzio Terre d’Apulia ha richiesto i relativi contributi, ha ribaltato sul contribuente, l’onere probatorio del mancato vantaggio ottenuto.

Aggiunge che la specifica contestazione del Piano di Classifica, formulata in giudizio (mediante la contestazione della mancata approvazione del presupposto Piano Generale di Bonifica) avrebbe dovuto far superare la predetta presunzione, dovendosi, conseguentemente, procedere secondo la normale ripartizione dell’onere della prova ex art.2697c.c., con la conseguenza che il Consorzio avrebbe dovuto dimostrare la sussistenza del beneficio arrecato al fondo.

Così operando, il collegio d’appello non ha verificato se il Consorzio (unico soggetto che avrebbe dovuto fornire la prova) avesse dimostrato i benefici arrecati al fondo, potendo statuire per la legittimità e fondatezza della richiesta dei relativi contributi avanzata con l’atto impugnato, solo dopo una valutazione positiva, della sussistenza, tempestività e validità di tale prova.

Il ricorrente, inoltre, reitera le difese svolte nel giudizio di merito, ribadendo che l’art.4 del r.d. 13 febbraio 1993 n.215 ed, in particolare, l’art.3 della legge reg. Puglia 13 marzo 2012 n.4 stabiliscono che per ciascuno comprensorio classificato venga redatto il Piano generale di bonifica, tutela e valorizzazione del territorio; che, nel caso in esame il Piano di Classifica non è stato preceduto dalla predisposizione del Piano generale di bonifica, tutela e valorizzazione del territorio, che, peraltro, doveva essere
adottato dalla Giunta della Regione Puglia e depositato, previa notizia mediante comunicazione pubblicata nel bollettino ufficiale, nonchè nell’albo pretorio del consorzio di bonifica, della Provincia (ora Area Metropolitana) in cui ricadono i comprensori, per trenta giorni consecutivi presso l’Area Politiche per lo sviluppo rurale, Servizio agricoltura. Si obietta che, pertanto, non è possibile valorizzare il ‘Piano di Classifica’ degli immobili compresi nel perimetro di contribuenza, in quanto, in assenza della adozione del Piano Generale di Bonifica da parte del Consorzio non risulta di fatto possibile verificare la corrispondenza tra la pretesa realizzazione di interventi di bonifica e le linee di intervento da rinvenire nel Piano Generale di Bonifica mai elaborato .
Sotto diverso profilo, si insiste nell’affermare che gli immobili del ricorrente, pur essendo inclusi nel comprensorio consortile del Consorzio non hanno ricevuto alcun vantaggio dalle opere di bonifica eventualmente eseguite dal Consorzio medesimo.

Si osserva altresì che il Consorzio avrebbe anche dovuto fornire la prova che il contributo ottenuto dalla Regione Puglia nell’anno 2014 per il presunto svolgimento delle opere di bonifica fosse risultato insufficiente per l’esecuzione delle stesse, atteso che l’erogazione del suddetto contributo deriva dall’art.23 ‘Norme per il funzionamento dei Consorzi di bonifica’ della legge reg. Puglia n.37/2014 ‘Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014’ recita: ‘Al fine di consentire l’attuazione della legge regionale 21 giugno 2011 n.12 (Norme straordinarie per i consorzi di bonifica) e della legge regionale 13 marzo 2012, n.4 (Nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di bonifica) la Regione Puglia provvede a erogare ai consorzi di bonifica commissariati, fino alla concorrenza di8 milioni e 500 mila euro per il secondo semestre 2014,le somme occorrenti per fare fronte alle seguenti spese di funzionamento…’.
Si assume che l’impedimento di chiedere ai contribuenti il medesimo contributo laddove il Consorzio non dimostri che detto finanziamento non sia stato sufficiente, è sancito dalla legge reg. Puglia n.4 del 13.3.2012, la quale dispone all’art.17 (‘Contributi di bonifica’) che ‘I proprietari di beni immobili, agricoli ed extragricoli di cui al comma 1 dell’articolo 13, situati nel perimetro di contribuenza, che traggono un beneficio diretto e specifico, di cui all’articolo 18, dalle opere pubbliche di bonifica gestite dal consorzio, sono obbligati al pagamento dei contributi di bonifica relativi alle spese per la manutenzione, esercizio e gestione delle opere pubbliche di bonifica, e delle spese di funzionamento del consorzio, detratte le somme erogate dalla Regione e/o da altri enti pubblici ai sensi dell’articolo 20, comma 4’.
Il motivo è fondato per le considerazioni che seguono.

3.1. Il ricorrente sostiene, in ordine alla ripartizione dell’onere probatorio, che la CTR non avrebbe individuato in maniera corretta il soggetto su cui incombe l’onere della prova, onerando il consorziato di dimostrare l’insussistenza dei vantaggi sul fondo.

3.2. L’art. 3 della legge reg. Puglia 4/2012 prescrive:.
3.3. Tale essendo la cornice normativa essenziale di riferimento in uno alla normativa statale di cui al r.d. n. 215/1933, questa Corte, nella sentenza n. 2241/15 ha in primo luogo richiamato i principi della propria giurisprudenza ormai consolidata (a partire da Cass. sez. unite 2008, n. 26009) in tema di riparto dell’onere della prova, nel senso che qualora l’ente impositore dimostri la comprensione dell’immobile nel perimetro di contribuenza e la relativa valutazione nell’ambito di un piano di classifica, grava sul contribuente l’onere di contestare la legittimità del provvedimento, ovvero il suo contenuto; in mancanza, invece di perimetro di contribuenza o in caso di mancata valutazione dell’immobile nel piano di classifica, grava sul consorzio l’onere di provare la qualità, in capo al contribuente, di proprietario di immobile sito nel comprensorio ed il
conseguimento da parte del bene, a causa delle opera eseguite, di concreti benefici, irrilevante essendo il catasto consortile, avente mere finalità repertoriali. Ha quindi avuto modo di precisare che, dovendo definire il piano generale di bonifica le linee d’intervento della bonifica del territorio e quindi individuare le opere di bonifica da realizzare, stabilendo gli interventi di miglioramento fondiario per i privati, laddove il contribuente adduca l’omessa elaborazione del piano generale di bonifica, contesta proprio il piano di classifica predisposto dal consorzio. Quest’ultimo, si è detto, potrebbe supplire alla mancata previsione delle medesime opere nel piano generale di bonifica, ma in questo caso, è onere del consorzio di fornire la prova, oltre che, ovviamente, della effettività delle opere eseguite, soprattutto del vantaggio diretto e specifico che da tali opere sia derivato per il fondo del consociato (così, testualmente, Cass. n. 2241/15; Cass. n. 24361/2016; Cass. nn. 24361, n. 24360, n. 24358, n. 24357 del 2016; Cass. n. 24642/2018; Cass. n. 26395/2019; Cass. n. 3240/2021).
3.4. La giurisprudenza di legittimità (per tutte vedasi la recente sentenza della Cassazione n.8079 del 2020) sancisce, in ordine alla distribuzione dell’onere della prova del beneficio tra l’ente impositore ed il contribuente, che, laddove l’atto impositivo sia motivato con riferimento a un Piano di classifica approvato dalla competente autorità (come nel caso di specie), alcuna prova aggiuntiva grava sul Consorzio circa l’esistenza di un vantaggio diretto e specifico derivante al fondo, compreso nel piano, dalle opere di bonifica, realizzandosi una presunzione iuris tantum di esistenza del beneficio, superabile dal contribuente mediante prova contraria. Vi è che il presupposto di tale distribuzione della prova risiede, quindi, nella specifica contestazione, o meno, del Piano di classifica in cui insiste il fondo ovvero del presupposto Piano generale di bonifica.
In altri termini, laddove il consorziato contesti la mancata approvazione del presupposto Piano Generale di bonifica, si realizza quella ‘contestazione specifica’ del Piano di Classifica, prevista dalla Corte, per ricondurre l’onere probatorio in capo al Consorzio, il quale non potrà più avvalersi della presunzione di esistenza del beneficio, dovuta all’approvazione del Piano di Classifica stesso, ma dovrà dimostrare gli effettivi e specifici vantaggi fondiari derivanti dalle opere di bonifica, dai quali sarebbe derivata la richiesta del relativo contributo.
3.5. La sentenza impugnata non ha fatto corretta applicazione dei principi affermati in materia da questa Corte, riguardo agli effetti della mancata adozione del piano generale di bonifica ( ove accertata) che equivale a contestazione del piano di classifica che pure alle opere di bonifica deve riferirsi, dovendo, pertanto, nella fattispecie in esame ribadirsi che è onere del consorzio di fornire la prova, oltre che, ovviamente, della effettività delle opere eseguite, soprattutto del vantaggio diretto e specifico che da tali opere sia derivato per il fondo della consociata, laddove non sia stato adottato il Piano generale di bonifica. Vi è che la CTR, partendo dall’erroneo presupposto che l’onere della prova (della mancanza del beneficio sul proprio fondo) fosse a carico del contribuente e che la contestazione del Piano generale di bonifica non equivalesse a contestazione del piano di classifica, non ha valutato né la sussistenza del Piano generale di bonifica né se il Consorzio avesse dimostrato la sussistenza di vantaggi specifici ed effettivi sull’immobile.
Quanto al profilo di censura – secondo il quale il Consorzio avrebbe anche dovuto fornire la prova che il contributo ottenuto dalla Regione Puglia nell’anno 2014 per il presunto svolgimento delle opere di bonifica fosse risultato insufficiente per l’esecuzione delle stesse, atteso che l’erogazione del suddetto contributo deriva dall’art.23 ‘Norme per il funzionamento dei Consorzi di bonifica’

della Legge Regionale Regione Puglia n.37/2014 ‘Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014’ che recita: ‘Al fine di consentire l’attuazione della legge regionale 21 giugno 2011 n.12 (Norme straordinarie per i consorzi di bonifica) e della legge regionale 13 marzo 2012, n.4 (Nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di bonifica) la Regione Puglia provvede a erogare ai consorzi di bonifica commissariati, fino alla concorrenza di otto milioni e 500 mila euro per il secondo semestre 2014,le somme occorrenti per fare fronte alle seguenti spese di funzionamento…’ – esso non supera il vaglio di ammissibilità.
4.1.Il ricorrente che proponga una questione ha l’onere di allegare l’avvenuta deduzione della questione nel giudizio di appello ed anche di indicare in quale atto processuale del giudizio precedente, in modo da consentire alla corte l’accertamento ex actis della veridicità di tale asserzione prima di esaminare nel merito la questione stessa (Cass. n. 16502/2017, in motiv; n. 9138/2016). Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, difatti, i motivi del ricorso per cassazione devono investire, a pena d’inammissibilità, questioni che siano già comprese nel tema del decidere del giudizio d’appello, non essendo prospettabili per la prima volta in sede di legittimità questioni nuove o nuovi temi di contestazione non trattati nella fase di merito, tranne che non si tratti di questioni rilevabili d’ufficio(v. Cass. n. 194 /2002 n. 194; Cass. Sez. 6 – 1, 09/07/2013 n. 17041; Cass. n. 2033/2017; Cass. n. 25319/2017; Cass. n. 907/2018).
4.2. Nel caso sub iudice, il ricorrente si è limitato ad affermare a pagina 21 del ricorso per cassazione che aveva anche dedotto la carenza di prova in merito al contenuto del contributo ricevuto dalla Regione Puglia nell’anno 2014>, deduzione che non emerge dalla narrativa della sentenza impugnata né risulta localizzato l’atto con il quale il predetto

avrebbe proposto detta contestazione, la cui omissione avrebbe comunque dovuto essere censurata attraverso lo strumento del vizio cassatorio di cui al n. 4) dell’art. 360, primo comma, c.p.c.

4.3.Segue l’accoglimento del ricorso per quanto di ragione, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, in diversa composizione, che dovrà accertare l’effettiva mancata adozione del Piano generale di bonifica e, nell’ipotesi in cui il Piano non risultasse adottato, dovrà valutarne gli effetti, dovendo pertanto ribadirsi che, in tal caso, è onere del consorzio di fornire la prova, oltre che, ovviamente, della effettività delle opere eseguite, soprattutto del vantaggio diretto e specifico che da tali opere sia derivato per il fondo della consociata.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso limitatamente alle ragioni in parte motiva esposte; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, in diversa composizione, anche per la regolamentazione delle spese di lite del presente giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria della

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