Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 25808 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 5 Num. 25808 Anno 2025
Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE
Relatore: NOME COGNOME
Data pubblicazione: 22/09/2025
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
– SEZIONE TRIBUTARIA –
OGGETTO
composta dai seguenti magistrati:
NOME COGNOME
Presidente
NOME COGNOME
Consigliere – rel.-
NOME di Pisa
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
Ud. 27/06/2025
CONTRIBUTO CONSORTILE RAGIONE_SOCIALE – EMISSIONE RUOLO COMPETENZA CONSORZIO –
ha deliberato di pronunciare la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 13100/2023 del ruolo generale, proposto
DA
il CONSORZIO RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE, in persona del Presidente, legale rappresentante pro-tempore , Sig. NOME COGNOME rappresentato e difeso, in virtù della procura speciale alla lite e nomina conferite in calce al ricorso, dall’avv. NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE).
– RICORRENTE –
CONTRO
RAGIONE_SOCIALE MASSIMO (codice fiscale CODICE_FISCALE), RAGIONE_SOCIALE ALESSANDRO (codice fiscale CODICE_FISCALE), RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE), RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE), in
qualità di eredi legittimi di NOME COGNOME rappresentati e difesi, in virtù di procura speciale alla lite e nomina poste in calce al controricorso, dall’avv. NOME COGNOMEcodice fiscale CODICE_FISCALE. Numero sezionale 5605/2025 Numero di raccolta generale 25808/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
– CONTRORICORRENTI –
NONCHÈ
l’ RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE, in persona del Direttore pro tempore .
– INTIMATA – per la cassazione della sentenza n. 5555/7/2022 della Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, depositata il 1° dicembre 2022.
UDITA la relazione della causa svolta dal consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio celebratasi in data 27 giugno 2025.
FATTI DI CAUSA
Oggetto di controversia è la pretesa contenuta nella cartella indicata in atti con cui l’agente della riscossione aveva richiesto il pagamento della somma di 551,88 € a titolo di quota consortile per l’anno 2013 di cui ai ruoli del Consorzio Stradale obbligatorio di Colle Romito.
Con ordinanza n. 28970/2021 questa Corte cassava con rinvio la sentenza n. 2877/9/2019 della Commissione tributaria regionale del Lazio, per aver « rigettato l’appello del defunto COGNOME NOME senza prendere in esame il motivo (che pure era stato menzionato nell’esposizione della vicenda processuale) attinente alla mancata dimostrazione da parte del Consorzio di Colle Romito dell’approvazione del ruolo esattoriale da parte del Comune di Ardea (RM) sulla base del piano di ripartizione ex art. 7, comma 1, del D.L.Luog. 1 settembre 1918 n. 1446, convertito dalla
Legge 17 aprile 1925 n. 473», ravvisando in tali termini la violazione dell’art. 112 c.p.c. Numero sezionale 5605/2025 Numero di raccolta generale 25808/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
In sede di giudizio di rinvio, la Commissione tributaria regionale del Lazio accoglieva l’appello proposto dai contribuenti contro la sentenza n. 1217/38/2017 della Commissione tributaria provinciale di Roma, ritenendo che:
-ai sensi dell’art. 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918, che cita l’esattore comunale quale agente della riscossione, i ruoli andavano emessi dal comune e non dal consorzio, come pure risultava dall’art. 5 della convezione stipulata dal comune di Ardea ed il consorzio;
— la soluzione più attendibile era nel senso di considerare che i ruoli andassero compilati in base ad un piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ogni anno, laddove il documento prodotto dimostrava che detto piano è stato approvato solo all’atto della costituzione del consorzio con delibera del commissario prefettizio del comune di Ardea in data 26 marzo 1976;
non era stata fornita prova della pubblicazione dei ruoli per quindici giorni, come richiesto dalla norma, nonché dell’approvazione (da parte del comune) e pubblicazione del bilancio;
-l’unico soggetto titolare dell’esazione è il comune, cui è consentito ad affidare a soggetti terzi l’attività di riscossione.
Avverso tale pronuncia il consorzio stradale di Colle Rovito proponeva ricorso per cassazione, notificandolo in data 1° giugno 2023, formulando tre motivi d’impugnazione.
I suindicati contribuenti depositavano in data 11 luglio 2013 controricorso ed hanno depositato in data 17 giugno 2025 memoria ex art. 380bis .1. c.p.c.
6. L’Agenzia delle Entrate
-Riscossione è restata intimata Numero sezionale 5605/2025 Numero di raccolta generale 25808/2025
Data pubblicazione 22/09/2025
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso il ricorrente ha eccepito, ai sensi dell’art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c., la violazione dell’art. 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918, reputando erronea la pronuncia impugnata nella parte in cui ha riconosciuto che il potere di emettere i ruoli competesse al Comune e non anche al consorzio.
Nello specifico, l’ente ha considerato errata la sovrapposizione del ruolo di ente impositore rispetto a quella di esattore nella parte in cui il Giudice regionale ha sottolineato che la citata norma cita l’esattore comunale, osservando di contro -che la predetta disposizione discorre solo di « ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, non il ruolo» (v. pagina n. 10 del ricorso), piano questo che, nella specie, era stato approvato dal commissario prefettizio del comune di Ardea con delibera n. 186 del 26 marzo 1976.
Sotto altro profilo, la ricorrente ha dedotto che una diversa soluzione non poteva giustificarsi in base alla previsione dell’art. 5 della convenzione stipulata tra il consorzio ed il comune di Ardea in data 7 maggio 2010, dovendo essa essere interpretata considerando che l’esattore non esiste più e che i ruoli non possono che essere formati e riscossi dall’ente impositore che è il comune.
Con la seconda censura il consorzio ha eccepito, a mente dell’art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c., la violazione dell’art. 12 delle preleggi nell’interpretazione del citato art. 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918 per avere la Corte territoriale ritenuto la necessità di un’approvazione annuale del piano, laddove detto obbligo non è previsto, valendo il piano approvato, nella specie in data 26 marzo
1976 con la citata delibera del commissario prefettizio, sino a nuova modifica dello stesso. Numero di raccolta generale 25808/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
I due motivi che vanno unitariamente trattati, in ragione della loro connessione risultano fondati.
3.1. L’art. 1, prima comma, d.lgs.lgt. n. 1446/1918 prevede che «Gli utenti delle strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi, in consorzio per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse».
Come chiarito da questa Corte, l’art. 14 della legge n. 126/1958 ha poi stabilito che la costituzione dei consorzi previsti dal citato d.lgs.lgt. per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali di uso pubblico, anche se rientranti nei comprensori di bonifica, è obbligatoria (cfr. Cass., Sez. Un., 6 maggio 2013, n. 10403).
L’art. 2, terzo comma, d.lgs.lgt. n. 1446/1918 stabilisce, tra l’altro, che «il consiglio comunale approva la costituzione del consorzio, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa».
Infine, l’art. 7, prima comma, d.lgs.lgt. n. 1446/1918 prevede che «i contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, tenuto conto delle modificazioni disposte dalla giunta provinciale amministrativa. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal prefetto; e l’esattore comunale è tenuto alla riscossione con lo stesso agio che gli spetta per le imposte».
3.2. Da tale quadro normativo deriva che compete al consiglio comunale l’approvazione del piano di ripartizione di spesa, mentre
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spetta al consorzio (ente pubblico obbligatorio), il potere impositivo e con esso la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ed all’esattore comunale (ora ai soggetti abilitati ex art. 52 d.lgs. 446/1997) l’attività di riscossione dei contributi dovuti dai consorziati. Numero di raccolta generale 25808/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
Si giunge a tale conclusione, a fronte di un non perspicuo dato letterale della disposizione di cui al menzionato art. 7, considerando che è il consorzio ad essere titolare dell’attività gestoria dei beni e dunque del gettito contributivo che ne è correlato, cui si collega necessariamente il potere impositivo e con esso la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale.
La disposizione, del resto, rimanda alle modalità della riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, il che, da un lato, consente di ritenere che sia il titolare della pretesa tributario (nella specie il consorzio) e quindi l’amministrazione creditrice ad essere il soggetto tenuto all’iscrizione a ruolo e, dall’altro, circoscrive l’attività comunale alla sola approvazione del piano ripartizione dei contributi dovuti, quale atto presupposto all’iscrizione a ruolo.
Non può giustificare una diversa soluzione la previsione dell’art. 5 della convenzione del 7 maggio 2010 intercorsa tra i consorzio ed il comune di Ardea (secondo cui «il Consorzio si impegna ad adeguare l’attività di riscossione delle quote consortili al disposto normativo e dunque ad adottare il sistema vigente per le imposte dirette, nel caso specifico tramite ruoli emessi dal comune»), giacchè non può una convenzione tra enti sovvertire il criterio normativo della competenza circa il potere impositivo, che, per quanto detto, appartiene al Consorzio, al quale spetta il
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contributo consortile (v. Cass., Sez. Un, 6 maggio 2013, n. 10403), e non anche al comune cui compete solo l’approvazione (da parte del consiglio comunale) del piano di ripartizione Numero di raccolta generale 25808/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
3.3 . Non vi è poi ragione di ritenere alla stregua del menzionato dato normativo che il piano di ripartizione debba essere rinnovato annualmente anche ove non intervengano variazioni.
Non vi sono, infatti, indici normativi e, per vero razionali, per esigere una superflua reiterazione annuale di un piano di ripartizione che non subisce modifiche.
Il piano di ripartizione di spesa di cui all’art. 2, terzo comma, d.lgs.lgt n. 1446/1918 è quello necessario e coevo alla costituzione del consorzio, che presidia la formazione dei ruoli dei contributi consortili da parte del consorzio, che nella specie è stato adottato con la menzionata delibera del commissario prefettizio del Comune di Ardea il 26 marzo 1976, appunto in sede di costituzione del consorzio.
In assenza di dedotte modifiche dello stesso, detto piano consente di giustificare, sulla base dei suoi dati, la formazione dei ruoli esattoriali, il che assorbe sul punto ogni altra questione, mentre non ha nessuna attinenza con il piano di ripartizione di spesa, stabilito nell’anno 1976, la dedotta partecipazione del comune all’approvazione del bilancio del Consorzio.
Va, ancora, osservato che non può aver seguito l’eccezione di giudicato sollevata dai controricorrenti sia nel controricorso che nella memoria di cui all’art. 380 -bis. 1. c.p.c., in cui sono state segnalate, peraltro senza nemmeno produrle, una serie di sentenze favorevoli sul tema (giuridico) dell’approvazione dei ruoli da parte del Consiglio Comunale ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 del D. Lgt n. 1446/1918 e l’assenza di prova della delega rilasciata
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dal Comune all’agenzia della riscossione per la riscossione dei contributi consortili. Data pubblicazione 22/09/2025
Si tratta di pronunce favorevoli ad altri contribuenti, che, quindi, non hanno valore giudicato, né potrebbero mai averlo.
Per consolidata giurisprudenza di questa Corte, difatti, l’attività interpretativa delle norme giuridiche compiuta da un giudice, in quanto consustanziale allo stesso esercizio della funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite all’attività esegetica esercitata da un altro giudice, né è suscettibile di passare in giudicato autonomamente dalla domanda o dal capo di essa cui si riferiscono, assolvendo ad una funzione meramente strumentale rispetto alla decisione, dovendosi richiamare a tal proposito il distinto modo in cui opera il vincolo determinato dalla efficacia oggettiva del giudicato ex art. 2909 c.c. rispetto a quello imposto, in altri ordinamenti giuridici, dal principio dello ” stare decisis ” (cioè del-precedente giurisprudenziale vincolante”), che non trova riconoscimento nell’attuale ordinamento processuale (così Cass., Sez. V, 7 aprile 2022, n. 11331, che richiama Cass., Sez. 5, 21 ottobre 2013, n. 23723; Cass., Sez. 5, 15 luglio 2016, n. 14509 e Cass., Sez. T., 1° giugno 2021, n. 15215, cui adde , Cass., Sez. T., 23 marzo 2023, n. 8417; Cass., Sez. I, 4 gennaio 2024, n. 211 e Cass., Sez. T., 5 marzo 2024, n. 5822).
Costituisce, infine ed a tacer d’altro, deduzione nuova da parte dei controricorrenti, non essendovi traccia di essa nella sentenza impugnata e nel resoconto del controricorso che sia mai stata posta nei gradi di merito, la questione del legittimo affidamento all’agente della riscossione del servizio esattivo per non essere il Consorzio inserito nell’elenco delle pubbliche amministrazioni individuate ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 196/2009.
Numero sezionale 5605/2025
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In accoglimento, dunque, del ricorso la sentenza impugnata va cassata e la causa rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio -in altra composizione – per lo scrutinio delle altre questioni ritenute assorbite dal Giudice regionale, nonché per regolare le spese del presente giudizio di legittimità. Data pubblicazione 22/09/2025
P.Q.M.
la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio -in altra composizione -anche per regolare le spese del presente giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 giugno 2025.
IL PRESIDENTE NOME COGNOME