Contributo attività estrattiva: tassa o indennizzo?

Una regione ha richiesto il pagamento di un contributo per attività estrattiva a una società del settore. Il tribunale di primo grado aveva annullato la richiesta, qualificando il contributo come un “tributo di scopo” e lamentando la mancanza di motivazione riguardo alle opere pubbliche da finanziare. La Corte di Cassazione ha ribaltato questa decisione, chiarendo che il contributo in questione non è una tassa, ma un indennizzo destinato a compensare la comunità per i danni ambientali. Di conseguenza, l’atto impositivo non richiede la stessa motivazione di un tributo di scopo. Il caso è stato rinviato a un nuovo giudice per una nuova valutazione basata su questo principio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributo Attività Estrattiva: La Cassazione Fa Chiarezza sulla Sua Natura Giuridica

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è intervenuta per definire la natura giuridica del contributo attività estrattiva, un tema che genera spesso contenziosi tra le imprese del settore e gli enti pubblici. La pronuncia chiarisce in modo definitivo che tale prelievo non va confuso con un “tributo di scopo”, ma va qualificato come un indennizzo a ristoro del danno ambientale. Questa distinzione ha implicazioni fondamentali sugli obblighi di motivazione degli atti impositivi.

I fatti del caso: una richiesta di pagamento contestata

Una Regione aveva richiesto a una società operante nel settore delle cave il versamento di una somma a titolo di contributo per l’attività estrattiva svolta in un determinato anno. L’impresa si era opposta, ottenendo ragione davanti alla Commissione Tributaria Regionale.

Secondo i giudici di merito, i contributi richiesti, basati su due diverse leggi regionali, avevano la natura di “tributi di scopo”. Nello specifico, erano destinati a finanziare opere come il completamento di un aeroporto e interventi di recupero ambientale. Di conseguenza, l’atto di accertamento avrebbe dovuto specificare in modo dettagliato la destinazione delle somme e lo stato di avanzamento delle opere. In assenza di tale motivazione, l’atto era stato dichiarato nullo.

La qualificazione del contributo attività estrattiva secondo la Cassazione

La Regione ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che i giudici di merito avessero errato nel qualificare il prelievo come tributo di scopo. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ribaltando la sentenza precedente e fornendo un’interpretazione chiara e vincolante.

La Corte ha stabilito che il contributo attività estrattiva non ha natura tributaria. Non si tratta di una tassa finalizzata a finanziare genericamente le casse pubbliche, né di un tributo di scopo legato a una specifica opera. Si tratta, invece, di un indennizzo. La sua funzione è quella di compensare la collettività per i pregiudizi e i danni che l’ambiente e il territorio subiscono a causa dello sfruttamento delle cave. La sua “ratio” non risiede nella capacità contributiva dell’impresa, ma nell’esigenza di ristorare un danno legittimamente prodotto.

Riferimenti normativi e giurisprudenziali

La Corte ha fondato la sua decisione su un consolidato orientamento giurisprudenziale, richiamando anche una precedente sentenza della Corte Costituzionale. Quest’ultima aveva già analizzato uno dei contributi in questione, quello destinato a finanziare un aeroporto, ritenendolo legittimo solo nei limiti in cui le somme fossero effettivamente destinate al completamento dell’opera. Una volta terminati i lavori, il prelievo avrebbe dovuto cessare.

Le motivazioni

La motivazione della Cassazione si articola su un punto cruciale: la distinzione ontologica tra tributo e indennizzo. Essendo un indennizzo, il contributo per l’attività estrattiva non è legato a un vincolo sinallagmatico con la realizzazione di un’opera specifica, come avviene per i tributi di scopo. La sua giustificazione si trova nella legge stessa, che impone un ristoro per l’impatto ambientale dell’attività autorizzata.

Di conseguenza, l’onere di motivazione dell’atto impositivo, come preteso dai giudici di merito, non è applicabile. Non è necessario dimostrare che le opere da finanziare siano ancora da realizzare, poiché il presupposto del contributo è l’attività estrattiva stessa e il pregiudizio che essa comporta. L’atto di accertamento è sufficientemente motivato quando si fonda sul richiamo alla norma di legge che istituisce il contributo.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata, accogliendo il ricorso della Regione. Tuttavia, non ha chiuso definitivamente la questione. Ha rinviato la causa alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado, che dovrà decidere nuovamente la controversia attenendosi ai principi enunciati. In particolare, il nuovo giudice dovrà verificare, anche alla luce della sentenza della Corte Costituzionale, se nel periodo di riferimento le opere finanziate dal contributo (nello specifico, i lavori per l’aeroporto) fossero ancora in corso o già ultimate. Se i lavori fossero terminati, il contributo non sarebbe più dovuto, non per un difetto di motivazione, ma per il venir meno del suo presupposto giustificativo.

Il contributo per le attività di cava è una tassa?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che non si tratta di un “tributo” bensì di un “indennizzo” a favore della collettività per i danni ambientali e territoriali causati dall’estrazione.

Perché è importante la distinzione tra tributo e indennizzo in questo caso?
La distinzione è cruciale perché, non essendo un tributo di scopo, l’atto con cui se ne richiede il pagamento non deve necessariamente contenere una motivazione dettagliata sull’opera pubblica da finanziare. La sua giustificazione risiede nella legge che lo istituisce come compensazione per l’impatto dell’attività estrattiva.

Cosa succede quando l’opera pubblica finanziata dal contributo viene completata?
Citando una sentenza della Corte Costituzionale, la Cassazione afferma che, una volta completata l’opera (in questo caso, l’avvio dell’attività aeroportuale), il contributo deve cessare di gravare sulle imprese del settore, poiché il suo scopo specifico si è esaurito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 26252 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 26252 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 28733/2020 proposto da:

REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, dell’Avvocatura regionale, dalla quale è rappresentata e difesa, per procura speciale in calce al ricorso;

-ricorrente –

-contro-

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso gli AVV_NOTAIOti NOME COGNOMEAVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO, dai quali è rappresentata e difesa;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 1378/20 della Commissione tributaria regionale della Campania, pubblicata il 10.02.2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/09/2024 dal Cons. rel., dottAVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE

La RAGIONE_SOCIALE Campania proponeva appello avverso la sentenza emessa nel 2018 dalla Commissione Tributaria provinciale di Napoli con la quale era stata accolta la domanda proposta per l’annullamento di due decreti dirigenziali, resi entrambi in data 14.3.2017, con i quali la RAGIONE_SOCIALE aveva chiesto alla RAGIONE_SOCIALE di versare, per l’anno 2016, la somma di euro 38238,77, ex artt. 17 l.r. 15/2005 e 19 l.r. n.1/2008.

L’appellante censurava la decisione impugnata per l’erronea qualificazione dei contributi liquidati in quanto la legge riconosceva una sola tipologia di ‘tributi di scopo’, quella disciplinata dall’art. 1, c. 145, l. n. 296/2006 in favore dei soli enti comunali; lamentava altresì che anche se si fosse trattato effettivamente dei suddetti tributi di scopo, la loro disciplina non avrebbe dovuto essere contenuta nella motivazione del decreto impugnato, ma avrebbe dovuto risultare da regolamento, come per gli altri tributi locali.
L’appellante assumeva, al riguardo, che: il contributo ex art. 17 era stato istituito nel 2005, due anni prima dell’istituzione del ‘tributo di scopo’; gli importi dovuti erano stati quantificati dalla RAGIONE_SOCIALE, non avendo la società fornito adeguata documentazione circa il volume di materiale estratto nell’anno in questione.

Con sentenza del 20.1.2020, la Commissione tributaria regionale della Campania rigettava l’appello, osservando che: entrambi i tributi in questione erano ‘tributi di scopo’ dovuti in relazione alla realizzazione di specifiche opere o attività pubbliche; il tributo ex art. 17 era finalizzato a sostenere la spesa per i lavori di completamento ed avvio dell’aeroporto di Pontecagnano, mentre quello ex art. 19 era destinato, per il 50%, ad alimentare il fondo per la eco-sostenibilità, e per l’a ltro 50% al finanziamento delle spese relative ai lavori di recupero
ambientale, alla redazione di un progetto unitario di gestione del comparto e al finanziamento dell’attività di controllo dell’organo di vigilanza in materia di cave; da tale qualificazione dei tributi in questione discendeva che l’obbligo di motivazione dell’atto tributario implicava il riferimento all’opera o attività pubblica ancora da realizzare, nel senso che quest’ultime costituiscono la giustificazione dell’obbligo tributario, collocandosi con esso con vincolo sinallagmatico; nella fattispecie, per e ntrambi i tributi l’atto non conteneva tale motivazione circa l’effettiva destinazione delle somme richieste.
La RAGIONE_SOCIALE Campania ricorre in cassazione avverso la suddetta sentenza con unico motivo. La RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

RITENUTO CHE

L’unico motivo denunzia violazione degli artt. 15 l.r. 15/2005 e 19 l.r. 1/2008, per aver la Commissione tributaria regionale qualificato i tributi per cui è causa come ‘tributi di scopo’, mentre l’unica sentenza di merito che aveva effettuato tale qualificazione era stata annullata dalla CTR di Salerno.

In particolare, l’Ente ricorrente assume che i cd. ‘tributi di scopo’ erano stati introdotti con la l. 296/06, a decorrere dall’1.1. 2007, solo per i Comuni, e che, comunque, il legislatore non aveva stabilito che i loro presupposti ( l’ opera da realizzare, ammontare della spesa da finanziare, aliquota d’imposta ed eventuali sanzioni) dovessero essere posti a base della motivazione dell’avviso d’accertamento dell’imposta. Il ricorso è fondato.

E’ pur vero che il contributo per l’attività estrattiva non ha natura tributaria, ma si configura come un prelievo avente specifica natura indennitaria del pregiudizio subito dalle collettività in conseguenza della gestione delle cave, al quale corrisponde uno

specifico onere dei comuni che le rappresentano di ripristinare le condizioni ambientali e territoriali pregiudicate dall’attività di estrazione.

In Campania l’obbligo di contribuzione per il titolare dell’autorizzazione all’esercizio di una cava sussiste sin dall’entrata in vigore della L.R. 54/1985 e non è stato introdotto retroattivamente con l’aggiunta dell’art. 36-bis ad opera della L.R. 17/1995.

La determinazione del contributo dovuto dal privato che esercita l’attività di cava calcolato sulla base dell’incidenza volumetrica sul territorio dell’attività estrattiva è illegittima se non tiene conto del concorso nel volume complessivo di materiali di scarto.

Il contributo di estrazione del marmo non costituisce dunque un ‘tributo’ bensì un ‘indennizzo’ disposto a favore della collettività per i danni conseguenti allo sfruttamento della risorse; la determinazione quindi della misura del contributo dovuto dalle imprese esercenti attività estrattiva trova fondamento non nella loro capacità contributiva, bensì nell’impegno dovuto dagli enti interessati per svolgere le attività pubblicistiche collegate ad essa nel pregiudizio che la collettività patisce in conseguen za dell’autorizzazione all’estrazione. Il contributo di estrazione ha la funzione di ristorare la collettività per i disagi e i danni conseguenti all’attività estrattiva, tant’è che viene destinato a finanziare le spese che i Comuni e altri enti pubblici coinvolti nel governo dell’attività di cava devono sostenere per gli inter venti infrastrutturali necessari e le opere di tutela ambientale conseguenti. Le medesime argomentazioni sono state espresse da questa Corte secondo la quale appartiene alla giurisdizione ordinaria, e non a quella tributaria, la controversia relativa al pagamento dei prelievi previsti dagli artt. 19 della l.r. Campania n. 1 del 2008 e 17 della l.r. Campania n. 15 del 2005 a carico dei titolari di autorizzazione
all’attività estrattiva e dei concessionari alla coltivazione di giacimenti per attività estrattiva; infatti tali contributi non sono collegati alla redditività dell’attività di gestione delle cave ma trovano la loro “ratio” nell’esigenza di indennizzare la collettività per i pregiudizi recati dallo sfruttamento del suolo all’ambiente circostante; pertanto, i predetti prelievi non svolgono, nei confronti del bilancio dell’ente territoriale, la funzione genericamente contributiva o commutativa di un servizio che caratterizza i tributi ma, piuttosto, quella di sollevare l’ente medesimo dallo specifico onere finanziario di ripristinare le condizioni ambientali pregiudicate dall’attività di estrazione, così assumendo la natura di indennizzi posti a carico dei concessionari e dei titolari di autorizzazione per neutralizzare le conseguenze – nocive ma legittime – correlate all’attività produttiva svolta (SU, n. 1182/20; SU, n. 15424/24; n. 1915/23).
Al riguardo, deve altresì osservarsi che la Corte costituzionale, con la recente sentenza n° 57/2024, ha ribadito che il contributo estrattivo previsto dalle leggi regionali campane è destinato non tanto al ‘ripristino del territorio a seguito dei danni causati dall’attività estrattiva, ma al miglioramento complessivo che il territorio medesimo può ottenere da infrastrutture capaci di bilanciare le compromissioni subite’.

Ora, la legge regionale n° 15/2005 (art. 17) aveva istituito un ulteriore contributo a carico delle imprese estrattive campane destinandolo non solo ai ‘lavori di completamento ed avvio dell’attività dell’aeroporto di PontecagnanoSa’, ma anche a ‘tutte le attività di gestione societaria’. Quest’ultima destinazione del contributo è stata ritenuta incompatibile con la natura dello stesso, poiché ‘a gestione societaria, infatti, è totalmente avulsa dalla logica indennitaria che giustifica il prelievo’ (Corte cost. 57/2024 cit.).
Quanto alla destinazione del contributo al completamento ed avvio dell’attività aeroportuale di Pontecagnano, essa non è stata ritenuta incoerente con le finalità ontologiche del prelievo.

Nondimeno, il giudice delle leggi ha precisato che, pur costituendo il contributo previsto dalla disposizione censurata ‘ una legittima fonte di imposizione nei limiti in cui le somme riscosse sono destinate a sovvenzionare i lavori di completamento ed avvio dell’attività dell’aeroporto di Pontecagnano -Sa »’, una volta che siano terminati tali lavori ed avviata l’attività aeroportuale ‘la contribuzione non può che cessare di gravare sulle imprese del settore estrattivo operanti nella RAGIONE_SOCIALE Campania ‘.
Nel caso concreto, pertanto, la decisione di ritenere nulli gli atti impositivi in questione per l’omessa motivazione sulla sussistenza e persistenza dei presupposti afferenti ai cd. ‘tributi di scopo’ è da ritenere erronea, come invocato dalla ricorrente, anzitutto perché non vi è l’evidenza che ne sussistano i presupposti (depone in tal senso anche il fatto segnalato che il contributo, ex art. 17, risale a periodo precedente l’introduzione nell’ordinamento dei suddetti contributi comunali).
Inoltre, la stessa caratteristica di tali contributi- diretti, come detto, ad indennizzare la collettività per i pregiudizi recati dallo sfruttamento del suolo all’ambiente circostante, e non correlati ad un’attività produttiva di reddito alla quale commisurarsirende non plausibile l’onere di motivazione rilevato nella sentenza impugnata, nel senso che l’atto di accertamento si fonda proprio sulle opere o attività compiute che ne costituiscono il presupposto indefettibile attraverso il richiamo normativo alla relativa fonte istitutiva.
Inoltre va aggiunto che euro 33.984,58 sono stati chiesti a titolo di contributo istituito con l’art. 17 della legge regionale n° 15/2005 , per

cui, anche sotto questo profilo, si impone la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale in parte qua , con rinvio alla subentrata Corte di Giustizia tributaria di secondo grado, affinché valuti, anche alla stregua della sopravvenuta sentenza 57/24 della Corte Costituzionale, eventualmente facendo applicazione della regola dell’onere probatorio, se nel periodo di riferimento dei prelievi fossero in corso oppure ultimati i ‘ lavori di completamento ed avvio dell’attività dell’aeroporto d i Pontecagnano-Sa ‘.
Il ricorso deve pertanto essere accolto con la cassazione della sentenza impugnata, nei limiti di cui in motivazione, e il rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della RAGIONE_SOCIALE Campania, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, nei limiti di cui in motivazione, e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della RAGIONE_SOCIALE Campania, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile del 24

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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