Contributi di bonifica: onere della prova e beni statali

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso di un consorzio di bonifica contro un’agenzia statale per il pagamento dei contributi di bonifica su terreni demaniali. La Corte ha chiarito che, sebbene i beni statali non siano esenti, il consorzio ha l’onere di provare il beneficio specifico se i beni non sono inclusi nel perimetro di contribuenza. La decisione si è basata sull’accertamento di fatto del giudice di merito, non rivedibile in sede di legittimità, che ha negato sia l’inclusione dei terreni nel perimetro sia la prova di un vantaggio concreto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi di Bonifica: Anche lo Stato Deve Pagare?

La questione relativa all’assoggettabilità dei beni demaniali ai contributi di bonifica è un tema complesso che interseca diritto tributario, amministrativo e civile. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sui principi che regolano la materia, con particolare attenzione all’onere della prova e alla natura del beneficio che giustifica l’imposizione. Questo articolo analizza la decisione, spiegando perché, nonostante i beni statali non godano di un’esenzione generale, la pretesa impositiva del consorzio sia stata respinta.

I Fatti del Caso: Il Consorzio contro l’Agenzia Statale

Un consorzio di bonifica aveva emesso una cartella di pagamento nei confronti dell’Agenzia del Demanio, richiedendo il versamento dei contributi consortili per gli anni dal 2006 al 2011. Tali contributi si riferivano a immobili demaniali marittimi situati all’interno del comprensorio consortile. L’Agenzia si opponeva alla richiesta e la controversia giungeva dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale, la quale accoglieva le ragioni dell’ente statale. Il consorzio, non soddisfatto della decisione, proponeva ricorso per cassazione, sostenendo che anche i beni demaniali dovessero essere soggetti al pagamento dei contributi.

La Questione Giuridica sui contributi di bonifica

Il cuore della controversia ruotava attorno a due quesiti principali:
1. I beni demaniali, per la loro natura pubblica e inalienabile, sono esenti dal pagamento dei contributi di bonifica?
2. In caso di contestazione, su chi ricade l’onere di provare l’esistenza di un beneficio diretto e specifico derivante dalle opere di bonifica che giustifichi l’imposizione del contributo?

Il consorzio lamentava che il giudice di secondo grado avesse erroneamente escluso la soggezione dei beni demaniali al contributo e avesse posto a carico del consorzio stesso l’onere di dimostrare il beneficio, nonostante l’esistenza di un piano di classifica.

La Decisione della Cassazione e l’Onere della Prova

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del consorzio, confermando la decisione impugnata, sebbene con una parziale correzione della motivazione in diritto. La Corte ha colto l’occasione per ribadire alcuni principi fondamentali in materia.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha articolato il suo ragionamento su tre pilastri fondamentali.

In primo luogo, ha affrontato il tema dell’onere della prova. Secondo un orientamento consolidato, l’approvazione di un piano di classifica da parte dell’autorità competente genera una presunzione iuris tantum (cioè, valida fino a prova contraria) dell’esistenza del beneficio per tutti gli immobili inclusi nel perimetro di contribuenza. In questo scenario, l’ente impositore è esonerato dal provare il beneficio. Spetta, invece, al contribuente che contesta il pagamento fornire la prova contraria, dimostrando che il proprio immobile non trae alcun vantaggio specifico e diretto dalle opere consortili.

In secondo luogo, la Corte ha chiarito che i beni demaniali sono, in linea di principio, soggetti ai contributi di bonifica. La normativa di settore (art. 10 del R.D. 215/1933) include espressamente lo Stato, le Province e i Comuni tra i soggetti tenuti a contribuire per i beni di loro pertinenza che traggono beneficio dalla bonifica. Il regime giuridico speciale dei beni demaniali, che ne sancisce l’inalienabilità, non costituisce una causa di esenzione da oneri di natura tributaria come i contributi consortili. Pertanto, l’affermazione del giudice di merito secondo cui i “beni del demanio naturale non sono soggetti a tassazione” è stata ritenuta giuridicamente errata.

Infine, e questo è il punto decisivo del caso, la Cassazione ha sottolineato che il suo giudizio è limitato alla legittimità e non può riesaminare gli accertamenti di fatto compiuti dal giudice di merito. Quest’ultimo, nel caso specifico, aveva accertato due circostanze cruciali: i terreni dell’Agenzia del Demanio non risultavano inclusi nel perimetro di contribuenza e, in ogni caso, il consorzio non aveva evidenziato alcun specifico vantaggio, diretto e concreto, per tali beni. Poiché il ricorso del consorzio mirava a contestare proprio questi accertamenti fattuali, è stato dichiarato inammissibile.

Le Conclusioni

L’ordinanza è di grande importanza pratica. Ribadisce che non esiste un’immunità fiscale generalizzata per i beni pubblici in materia di contributi di bonifica. Tuttavia, la pretesa impositiva del consorzio non può essere generica. La sua fondatezza dipende da due presupposti alternativi: o l’inclusione formale dell’immobile nel perimetro di contribuenza (che fa scattare la presunzione di beneficio), oppure, in mancanza di ciò, la prova concreta da parte del consorzio di un vantaggio specifico e diretto per l’immobile. In assenza di entrambi questi elementi, come accertato nel caso di specie, la richiesta di pagamento è illegittima.

I beni demaniali dello Stato sono soggetti al pagamento dei contributi di bonifica?
Sì, in linea di principio i beni demaniali e patrimoniali dello Stato sono soggetti al pagamento dei contributi di bonifica. La legge di riferimento include esplicitamente lo Stato tra i proprietari tenuti a contribuire per gli immobili che traggono beneficio dalle opere. Il loro regime giuridico speciale non costituisce una causa di esenzione.

A chi spetta l’onere di provare il beneficio che giustifica i contributi di bonifica?
Se esiste un piano di classifica regolarmente approvato e l’immobile è inserito nel perimetro di contribuenza, il beneficio si presume. In tal caso, spetta al proprietario dell’immobile (anche se è lo Stato) fornire la prova contraria, dimostrando l’assenza di un vantaggio concreto e specifico.

Perché la Corte di Cassazione ha respinto il ricorso del consorzio in questo specifico caso?
Il ricorso è stato respinto perché il giudice di merito aveva accertato in fatto che i terreni demaniali in questione non erano inclusi nel perimetro di contribuenza e che, comunque, il consorzio non aveva fornito alcuna prova di un vantaggio diretto e concreto per quegli immobili. La Corte di Cassazione non può rivedere gli accertamenti sui fatti, ma solo verificare la corretta applicazione della legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 11115 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 11115 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2867/2018 R.G., proposto

‘ RAGIONE_SOCIALE Pontino ‘, con sede in Latina, in persona del commissario straordinario pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME con studio in Roma, ove elettivamente domiciliato (indirizzo pec per notifiche e comunicazioni del presente procedimento: studiorlcEMAIL ), giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTE

CONTRO

Agenzia del Demanio, con sede in Roma, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, ove per legge domiciliata ( @mailcert.avvocaturastato.it );

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per il Lazio il 18 luglio 2017, n. 4503/04/2017;

CONTRIBUTI CONSORTILI ACCERTAMENTO

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 17 dicembre 2024 dal Dott. NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

Il ‘ Consorzio RAGIONE_SOCIALEAgro Pontino ‘ ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per il Lazio il 18 luglio 2017, n. 4503/04/2017, che, in controversia su impugnazione di cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA per contributi di bonifica in relazione agli anni dal 2006 al 2011, per l’importo complessivo di € 16.998,04, con riguardo ad immobili ubicati in Sezze (LT) e Sabaudia (LT) all’interno del comprensorio consortile, che erano ricompresi nel demanio marittimo, ha accolto l ‘appello proposto dal l’Agenzia del Demanio nei confronti del medesimo consorzio avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Roma il 14 luglio 2015, n. 16164/62/2015, con compensazione delle spese giudiziali.
Il giudice di appello ha riformato la decisione di primo grado -che aveva parzialmente accolto il ricorso originario del contribuente nel senso di escludere la debenza del contributo di bonifica per l’anno 2006, essendone maturata la prescrizione quinquennale – sul presupposto che l’ente impositore non avesse provato il beneficio arrecato agli immobili dalle opere di bonifica e che i beni demaniali non fossero soggetti a tassazione.

L’Agenzia del Demanio ha resistito con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo, si denuncia violazione degli artt. 11 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, 860 cod. civ., 11 della legge reg.

Lazio 21 gennaio 1984, n. 4, e 3 Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che « l’onere della prova circa la sussistenza del beneficio reso ai beni sottoposti ad imposizione sia in capo al Consorzio ».

1.2 Con il secondo motivo, si denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 10 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, 860 e 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che i beni demaniali non fossero soggetti a contributo di bonifica, non essendone stata provata l’inclusione nel perimetro di contribuenza.

1.3 Con il terzo motivo, si denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 10 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, 860 cod. civ., 11 della legge reg. Lazio 21 gennaio 1984, n. 4, e 3 Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che i beni demaniali fossero esenti dalla corresponsione del contributo di bonifica.

1.4 Con il quarto motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 860 e 2697 cod. civ., 11, comma 2, della legge reg. Lazio 21 gennaio 1984, n. 4, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che « il Consorzio non ha evidenziato alcun specifico vantaggio, diretto e concreto, sui beni oggetto di bonifica », laddove la zona in questione è interessata da opere di bonifica e da interventi di manutenzione in base al piano di classifica emanato con deliberazione adottata dall’assemblea consortile il 14 ottobre 1999, n. 74, ed approvato con deliberazione adottata dalla Giunta Regionale il 28 giugno 2001, n. 90.
I predetti motivi -la cui stretta ed intima connessione consiglia la trattazione congiunta, anche in considerazione della sovrapponibilità delle censure -sono infondati, sebbene la correttezza del dispositivo in diritto non esima il collegio dalla correzione della motivazione della sentenza impugnata nei termini specificati in appresso (art. 384, quarto comma, cod. proc. civ.)

2.1 La disciplina vigente ratione temporis in materia di consorzi di bonifica è dettata dalla legge reg. Lazio 21 gennaio 1984, n. 4.

Tale fonte ha disciplinato « gli interventi in materia di bonifica integrale e montana rivolti al razionale utilizzo ed alla tutela delle acque, del territorio e dell’ ambiente anche ai fini della trasformazione e del miglioramento degli ordinamenti produttivi », « nel quadro della programmazione economica nazionale e regionale ed in relazione agli obiettivi di sviluppo dell’ agricoltura ed alle esigenze di salvaguardia dell’ ambiente e di ordinato assetto del territorio e delle sue risorse » (art. 1, commi 1 e 2), prevedendo per l’attuazione di tali finalità l’istituzione ed il funzionamento dei « consorzi di bonifica » (art. 18), ciascuno dei quali è preposto ad uno dei « comprensori di bonifica » risultanti dalla suddivisione del territorio regionale (art. 2, commi 1 e 2) ed è costituito « tra i proprietari degli immobili rientranti nei singoli comprensori di bonifica » (art. 18, comma 1).
Nell’ambito del singolo comprensorio, il consorzio di bonifica delimita (ed approva) il « perimetro di contribuenza », che individua le proprietà immobiliari beneficiate dall’attività di bonifica ed è soggetto a trascrizione nei registri immobiliari ai sensi dell’art. 58 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215. Per cui, la partecipazione al consorzio di bonifica è obbligatoria e la

qualifica di consorziato del singolo proprietario è acquisita con l’iscrizione delle proprietà immobiliari nel perimetro di contribuenza (art. 11, comma 2).

Su tali premesse, il « contributo consortile » (art. 11, comma 2) costituisce la prestazione pecuniaria dovuta anno per anno da ciascun consorziato per lo svolgimento dell’attività del consorzio in relazione al beneficio ritratto e per il funzionamento del consorzio medesimo. Esso costituisce onere reale sugli immobili ed è esigibile ai sensi dell’art. 21 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215.

2.2 Per orientamento costante di questa Corte, in tema di contributi di bonifica ex art. 10 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, il contribuente, anche qualora non abbia impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti (cioè, il perimetro di contribuenza, il piano di contribuzione ed il bilancio annuale di previsione del consorzio), riguardanti l’individuazione dei potenziali contribuenti e la misura dei relativi obblighi, può contestare, nel giudizio avente ad oggetto la cartella di pagamento dinanzi al giudice tributario, la legittimità della pretesa impositiva dell’ente, assumendo che gli immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall’opera del consorzio. In tal caso, però, quando vi sia un piano di classifica, approvato dalla competente autorità, l’ente impositore è esonerato dalla prova del predetto beneficio, che si presume in ragione della comprensione dei fondi nel perimetro d’intervento consortile e dell’avvenuta approvazione del piano di classifica, salva la prova contraria da parte del contribuente (tra le tante: Cass., Sez. 5^, 8 ottobre 2014, n. 21176; Cass., Sez. 6^-5, 29 novembre 2016, n. 24356; Cass., Sez. 5^, 18 aprile 2018, n. 9511; Cass., Sez. 5^, 18 settembre 2019, nn. 23246, 23247,
23248 e 23251; Cass., Sez. 5^, 11 marzo 2020, n. 6839; Cass., Sez. 5^, 23 aprile 2020, n. 8079; Cass., Sez. 6^-5, 1 aprile 2021, nn. 9097 e 9098; Cass., Sez. 5^, 16 luglio 2021, n. 20359; Cass., Sez. 5^, 8 aprile 2022, n. 11431; Cass., Sez. Trib., 27 luglio 2023, nn. 22730, 22912 e 22934; Cass., Sez. Trib., 29 novembre 2023, n. 33153).

Dunque, tale inversione dell’onere probatorio realizza una presunzione iuris tantum e non iuris ed de iure (che può derivare solo dalla legge), per cui non viene meno il diritto del contribuente di fornire nel giudizio tributario la prova contraria, anche se non abbia impugnato il piano in sede amministrativa, stante la possibilità per il giudice tributario, avvalendosi dei poteri ufficiosi previsti dall’art. 7 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, di disapplicare un regolamento od un atto amministrativo generale ove ritenuto illegittimo in relazione all’oggetto dedotto in giudizio, salva l’eventuale impugnazione nella diversa sede competente.
Ne deriva che il contribuente è ammesso a provare in giudizio l’insussistenza del beneficio, sia sotto il profilo della sua inesistenza, con conseguente illegittimità del piano, in ordine a tale punto specifico, e correlativa disapplicazione dello stesso, sia in ordine ai criteri con cui il consorzio di bonifica abbia messo in esecuzione le direttive del predetto atto amministrativo per la determinazione del contributo nei confronti dell’onerato (Cass., Sez. 5^, 21 luglio 2010, n. 17066; Cass., Sez. 5^, 23 marzo 2012, n. 4671; Cass., Sez. 5^, 6 giugno 2012, n. 9099; Cass., Sez. 5^, 16 maggio 2014, nn. 10759, 10760, 10761, 10762, 10763, 10764, 10765 e 10766; Cass., Sez. 5^, 24 giugno 2016, nn. 13127, 13128, 13130 e 13132; Cass., Sez. 5^, 10 febbraio 2017, nn. 3599, 3600, 3601, 3602 e 3603; Cass., Sez. 5^, 5 novembre 2021,
nn. 31850 e 31851; Cass., Sez. Trib., 28 dicembre 2023, nn. 36246 e 36273). Inoltre, l’obbligo contributivo sussiste in ragione del beneficio fondiario, che, in mancanza di specifiche contestazioni, si presume in ragione dell’avvenuta approvazione del piano di classifica e della comprensione dell’immobile nel perimetro di intervento consortile, poiché non rileva il luogo di esecuzione delle opere, ma il beneficio che ne deriva e, dunque, va escluso che il contributo implichi l’esecuzione di opere consortili direttamente sui fondi assoggettati (Cass., Sez. 5^, 12 novembre 2014, n. 24070). 2.3 In base alla previsione del citato art. 10, comma 1, del r.d.
13 febbraio 1933, n. 215: « Nella spesa delle opere di competenza statale che non siano a totale carico dello Stato sono tenuti a contribuire i proprietari degli immobili del Comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica, compresi lo Stato, le Province ed i Comuni per i beni di loro pertinenza ». Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il riferimento onnicomprensivo della norma richiamata ai beni di ‘ pertinenza ‘ degli enti pubblici territoriali porta a concludere che anche i beni demaniali siano in linea di principio assoggettabili al potere impositivo di un consorzio di bonifica, non ostandovi il loro regime giuridico, contenuto nelle disposizioni del sopravvenuto codice civile, il cui art. 823 cod. civ., dispone che essi sono « inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano », il che vuol semplicemente dire che essi non possono costituire oggetto di negozi giuridici di diritto privato, né possono essere usucapiti, in quanto del tutto non commerciabili, occorrendo, tuttavia, concretamente accertare se gli stessi, qualora inclusi nel perimetro consortile, traggano un vantaggio diretto e specifico
dalle opere di bonifica, funzionale ad un loro incremento di valore (in termini: Cass., Sez. 5^, 23 maggio 2014, n. 11466; Cass., Sez. 5^, 25 giugno 2014, n. 14408; Cass., Sez. 1^, 1 ottobre 2014, n. 20681; Cass., Sez. 5^, 8 ottobre 2014, n. 21181; Cass., Sez. 5^, 6 dicembre 2016, n. 24921; Cass., Sez. 6^-5, 12 settembre 23018, n. 22222; Cass., Sez. 6^-5, 13 settembre 2018, n. 22302; Cass., Sez. 5^, 2 aprile 2020, n. 7664; Cass., Sez. 5^, 5 ottobre 2021, n. 26889).

Non vi è, infatti, alcuna ragione per ritenere che i beni del demanio o del patrimonio indisponile dello Stato debbano avere un trattamento diversificato, che è espressamente escluso dall’art. 10 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, non essendovi una norma di pari rango che preveda una qualche esenzione (Cass., Sez. 5^, 5 ottobre 2021, n. 26889).

Sempre con specifico riferimento beni demaniali compresi in un piano di classifica regolarmente approvato, questa Corte ha altresì chiarito – riguardo al riparto dell’onere della prova della sussistenza del beneficio che si traduca in una qualità del fondo – che spetta allo Stato, come ad ogni contribuente, contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, fornendo gli elementi che dimostrino l’inesistenza di concreti benefici derivanti dalle opere consortili eseguite, nessun altro onere probatorio gravando altrimenti sul consorzio (Cass., Sez. 6^-5, 12 settembre 2018, n. 22222; Cass., Sez. 5^, 5 ottobre 2021, n. 26889).
La circostanza, poi, che la legge regionale non abbia individuato espressamente i soggetti tenuti al pagamento dei contributi di bonifica non significa che si siano voluti escludere gli enti territoriali e i beni demaniali di loro pertinenza dal relativo pagamento, essendo obbligati a tale contribuzione, ex art. 10 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, anche lo Stato, le

Provincie ed i Comuni, ove i beni di loro pertinenza, sia patrimoniali che non patrimoniali traggano giovamento dall’attività di bonifica.

2.4 Nel caso di specie, quindi, pur avendo erroneamente affermato che i « beni del demanio naturale non sono soggetti a tassazione o oneri fiscali », la sentenza impugnata ha, comunque, accertato -in linea con i principi enunciati – che « i terreni dell’Agenzia del Demanio non risultano inclusi nel perimetro di contribuenza » e che, comunque, « il Consorzio non ha evidenziato alcun specifico vantaggio, diretto e concreto, sui beni oggetto di bonifica ».

Per cui, le censure attingenti tale accertamento finiscono con risolversi nella inammissibile pretesa -attraverso il riesame delle risultanze probatorie – ad una revisione del merito, che è preclusa al giudice di legittimità (tra le tante: Cass., Sez. 6^5, 7 dicembre 2017, n. 29404; Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34476; Cass., Sez. 6^-5, 29 dicembre 2022, n. 37995; Cass., Sez. Trib., 28 novembre 2023, n. 33114; Cass., Sez. Trib., 30 ottobre 2024, n. 28013).

Pertanto, valutandosi l’infondatezza/inammissibilità dei motivi dedotti, alla stregua delle suesposte argomentazioni, il ricorso deve essere respinto.

Le spese giudiziali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura fissata in dispositivo.

A i sensi dell’ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente alla rifusione delle spese giudiziali in favore del controricorrente, liquidandole nella misura di € 200,00 per esborsi e di € 2.500,00 per compensi, oltre a rimborso forfettario nella misura del 15% sui compensi e ad altri accessori di legge; dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.
Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 17 dicembre

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