Contributi consortili: riscossione e ruolo ancora validi

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 17122/2025, ha stabilito la piena legittimità della riscossione dei contributi consortili tramite iscrizione a ruolo. Anche a seguito delle riforme legislative, il sistema di riscossione coattiva per i consorzi di bonifica resta valido grazie alla ‘clausola di continuità’ e ai principi del codice civile, respingendo il ricorso di alcuni contribuenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Riscossione Contributi Consortili: La Cassazione Conferma la Validità del Ruolo

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato una questione di grande rilevanza per i proprietari di immobili e per i consorzi di bonifica: la legittimità della riscossione dei contributi consortili tramite iscrizione a ruolo. La decisione ribadisce un orientamento consolidato, confermando che, nonostante le evoluzioni legislative, questo strumento di riscossione coattiva rimane pienamente valido.

I Fatti del Caso: Una Cartella di Pagamento Contestata

La vicenda trae origine dall’impugnazione di una cartella di pagamento emessa da un Consorzio di Bonifica per i contributi relativi all’anno 2015. Inizialmente, i contribuenti avevano ottenuto una decisione favorevole in primo grado. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale aveva ribaltato la sentenza, accogliendo l’appello del Consorzio. I contribuenti hanno quindi proposto ricorso per cassazione, sostenendo che il potere del consorzio di riscuotere i contributi a mezzo ruolo fosse venuto meno a seguito di alcune riforme legislative.

La Questione Giuridica: i Contributi Consortili e la Validità del Ruolo

Il nucleo del dibattito legale verteva sulla sopravvivenza del potere di riscossione tramite ruolo per i consorzi. I ricorrenti argomentavano che l’abrogazione implicita dell’art. 21 del R.D. n. 215 del 1933, che prevedeva espressamente tale modalità, avesse eliminato la base giuridica per questa procedura. Essi sostenevano che, rientrando la disciplina della riscossione nella competenza esclusiva dello Stato, l’assenza di una norma statale esplicita rendesse illegittimo il ricorso al ruolo.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, giudicandolo infondato e confermando la legittimità della procedura di riscossione adottata dal Consorzio.

Il Principio di Continuità nella Riscossione

Il punto centrale della decisione risiede nell’applicazione della cosiddetta “clausola di continuità”, prevista dall’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 46 del 1999. Secondo la Corte, questa norma agisce come un meccanismo di salvaguardia, rendendo “ultra vigente” la vecchia disciplina. In pratica, per tutte le entrate che, prima del 1999, venivano già riscosse tramite ruolo, tale sistema continua ad essere legittimo. Poiché i contributi di bonifica rientrano storicamente in questa categoria, la loro riscossione coattiva tramite ruolo è ancora permessa.

Il Ruolo del Codice Civile e la Natura Giuridica dei Consorzi

La Corte ha inoltre rafforzato la propria posizione richiamando l’art. 864 del codice civile, il quale stabilisce che i contributi di bonifica sono esigibili con le norme e i privilegi previsti per l’imposta fondiaria. Quest’ultima, a sua volta, è sempre stata riscossa tramite ruolo. La Corte ha anche analizzato la peculiare natura dei consorzi di bonifica, definendoli enti pubblici economici con una forte connotazione associativa. Sebbene il d.lgs. 46/1999 escluda in via generale gli enti pubblici economici dalla riscossione a ruolo, la clausola di continuità prevale, creando una deroga specifica per i contributi consortili.

Le Motivazioni in Dettaglio

La Corte ha spiegato che l’omesso richiamo dell’art. 21 del R.D. 215/1933 nelle leggi “taglia-leggi” non ha inciso sulla vigenza della procedura di riscossione. Il sistema si fonda, infatti, su un rinvio normativo che trova la sua stabilità nella clausola di continuità e nei principi generali sanciti dal codice civile. L’intento del legislatore del 1999 era quello di disciplinare nel senso della continuità la riscossione delle entrate, inclusi i contributi consortili, che già venivano riscosse con tale modalità. L’apparente antinomia tra il primo e il terzo comma dell’art. 17 del d.lgs. 46/1999 viene così risolta: l’esclusione generale degli enti pubblici economici non intacca la specifica disposizione che mantiene in vita le procedure di riscossione preesistenti per determinate categorie di entrate.

Conclusioni

La decisione della Cassazione consolida un principio fondamentale: la riscossione dei contributi consortili tramite iscrizione a ruolo è una procedura legittima e ancora pienamente efficace. Per i proprietari di immobili, ciò significa che le cartelle di pagamento emesse dai consorzi di bonifica con questa modalità sono valide e devono essere onorate. La pronuncia offre certezza giuridica ai consorzi, confermando la solidità degli strumenti a loro disposizione per garantire il finanziamento delle importanti opere di manutenzione e gestione del territorio.

I consorzi di bonifica possono ancora riscuotere i contributi consortili tramite iscrizione a ruolo?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che questa modalità di riscossione è ancora legittima, grazie alla “clausola di continuità” prevista dall’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 46 del 1999, che mantiene in vigore le procedure di riscossione già utilizzate in passato per questo tipo di entrate.

L’abrogazione di vecchie norme ha eliminato il potere di riscossione coattiva dei consorzi?
No. Secondo la Corte, anche se la norma originaria (art. 21 del R.D. 215/1933) è stata implicitamente abrogata, il sistema di riscossione a ruolo è salvaguardato da altre disposizioni, come la menzionata clausola di continuità e l’art. 864 del codice civile, che equipara la riscossione dei contributi a quella dell’imposta fondiaria.

La natura di “ente pubblico economico” del consorzio impedisce l’uso del ruolo per la riscossione?
No. Sebbene la normativa generale escluda gli enti pubblici economici dalla riscossione a mezzo ruolo, la Corte ha chiarito che la specifica disposizione sulla continuità delle procedure preesistenti prevale, costituendo una deroga per i contributi consortili.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17122 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 17122 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 25/06/2025

Consorzio Contributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8758/2022 R.G. proposto da COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE Piacenza (91096830335), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE EMAIL e dall’avvocato NOME COGNOME ( CODICE_FISCALE; EMAIL;

-controricorrente – avverso la sentenza n. 1148, depositata il 24 settembre 2021, della Commissione tributaria regionale dell’Emilia Romagna ;

udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 1148, depositata il 24 settembre 2021, la Commissione tributaria regionale dell’Emilia Romagna ha accolto l’appello proposto dal Consorzio di Bonifica di Piacenza, così pronunciando in integrale riforma della decisione di prime cure che recava accoglimento dell’impugnazione di una cartella di pagamento emessa dietro iscrizione a ruolo dei contributi consortili dovuti dai contribuenti per l’anno 2015.

1.1 -Il giudice del gravame ha considerato che la riscossione dei contributi, dietro loro iscrizione a ruolo, risultava prevista dalla normativa regionale (l. Regione Emilia Romagna, 6 luglio 2012, n. 7) e, ad ogni modo, dalla stessa legislazione statale, avendo la giurisprudenza di legittimità statuito che i contributi di bonifica continuano ad essere riscossi tramite ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette in quanto, anche ritenendo che l’art. 14, comma 14, l. n. 246 del 2005 abbia abrogato l’art. 21 r.d. n. 215 del 1933, quest’ultima disposizione è resa “ultra vigente” dall’art. 17, comma 3, d.lgs. n. 46 del 1999.
– COGNOME NOME e COGNOME NOME ricorrono per la cassazione della sentenza sulla base di due motivi, ed hanno depositato memoria.

Resiste con controricorso il Consorzio di Bonifica di Piacenza che anch’esso ha depositato memoria .

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Il ricorso espone le seguenti censure:

1.1 -col primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46,

art. 17, comma 1, alla l. 28 settembre 1998, n. 337, art. 1, alla l. regione Emilia Romagna, 6 luglio 2012, n. 7, art. 4, comma 3, ed a ll’art. 119, comma 2, Cost., «nonchè dei principii fondamentali in materia di cui al r.d. 13.2.1933 n. 215 … modificati a seguito dell’eliminazione dell’art. 21 dal sistema dello stesso r.d. », assumendo, in sintesi, che -rientrando la disciplina della riscossione dei tributi a mezzo ruolo nella competenza esclusiva dello Stato -in ragione del l’eliminazione dall’ordinamento dell’art. 21 , cit., disposizione, questa, non richiamata dal d.lgs. 1 dicembre 2009 n. 179, art. 1, comma 1, e All. 1 (voce 385) -doveva ritenersi venuto meno il potere di riscuotere i contributi di bonifica a mezzo ruolo, tanto in relazione alla legislazione statale quanto sulla base delle evocate disposizioni di legge regionale (che ai principi fondamenti della legge statale dovevano attenersi);
1.2 -col secondo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., i ricorrenti denunciano omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, assumendo che la gravata sentenza aveva pretermesso di esaminare «la questione degli opposti orientamenti di Codesta Corte sulla portata e la valenza della c.d. ‘clausola di continuità’ di cui all’art. 17, comma 3, d.lgs. n. 46/1999 è stata oggetto di discussione fra le parti (memorie 1.4.2021, 12.4.2021 e 15.6.2021 appellati; memorie 8.4.2021 e 9.6.2021 appellante) e costituiva per certo un fatto decisivo per il giudizio; ma il Giudice d’appello non solo non è ha tenuto conto, ma non ne accenna neppure.».
-In via pregiudiziale alla loro disamina, deve rilevarsi innanzitutto che, con la depositata memoria, parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare al secondo motivo di ricorso.

Detta rinuncia, secondo un consolidato orientamento della Corte, rende allora superflua una decisione in ordine alla fondatezza o meno delle relative censure, ed è efficace anche in mancanza della

sottoscrizione della parte o del rilascio di uno specifico mandato al difensore, perché – implicando una valutazione tecnica in ordine alle più opportune modalità di esercizio della facoltà d’impugnazione e non comportando la disposizione del diritto in contesa – è rimessa alla discrezionalità del difensore stesso, e rimane, con ciò, sottratta alla disciplina della rinuncia al ricorso posta dall’art. 390 cod. proc. civ. (v., ex plurimis , Cass., 17 giugno 2022, n. 19530; Cass., 13 gennaio 2021, n. 414; Cass., 27 agosto 2020, n. 17893; Cass., 3 novembre 2016, n. 22269; Cass., 15 maggio 2006, n. 11154; Cass., 23 ottobre 2003, n. 15962).
-Tanto premesso, il primo motivo è destituito di fondamento, e va senz’altro disatteso .

3.1 -Il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 21, secondo comma, disponeva che «Alla riscossione dei contributi si provvede con le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette».

L ‘art. 864 cod. civ., peraltro, contiene (e continua a prevedere) analoga disposizione secondo la quale «I contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l’imposta fondiaria.», atteso che detta imposta è stata ascritta, nella sua vigenza, all’àmbito delle imposte dirette .

Il d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 17, ha quindi disposto nei seguenti termini:

«1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici.

Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche

autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all’articolo 156 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto.

…

».

Il d.lgs. 1 dicembre 2009, n.179, in attuazione della delega di cui alla l. 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, ha, poi, individuato «le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali è indispensabile la permanenza in vigore.» (art. 1, comma 1) e, con riferimento al r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, non ha contemplato, tra dette disposizioni, quelle di cui all’ art. 21 (all. 1, voce 385).

3.2 -Il contesto regolativo sopra ripercorso, così come del resto deducono gli stessi ricorrenti, ha formato oggetto di specifico esame della Corte, – esame che, diversamente da quanto si assumeva col secondo motivo di ricorso, difetta nella (ivi) evocata pronuncia della Corte (Cass., 26 ottobre 2015, n. 21735) -; e si è, quindi, enunciato il principio di diritto secondo il quale i contributi di bonifica «continuano ad essere riscossi tramite ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette in quanto, anche ritenendo che l’art. 14, comma 14, l. n. 246 del 2005 abbia abrogato l’art. 21 r.d. n. 215 del 1933, quest’ultima disposizione è resa “ultra vigente” dall’art. 17, comma 3, d.lgs. n. 46 del 1999, sicché è legittimo che i consorzi di bonifica si avvalgano degli agenti della riscossione» (Cass., 23 aprile 2020, n. 8080; v., in precedenza, Cass., 11 giugno 2014, n. 13165; Cass., 5 aprile 2013, n. 8371).
E a detto principio di diritto si sono uniformate le successive pronunce della Corte secondo un orientamento interpretativo in più

occasioni ribadito (v., ex plurimis , Cass., 27 luglio 2023, n. 22934; Cass., 7 giugno 2023, n. 16095).

3.3 -In disparte che, come anticipato, l’art. 864 cod. civ. reca disposizioni tutt’ora vigenti nel prevedere che i contributi di bonifica sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l’imposta fondiaria -imposta che «risulta abolita a decorrere dal primo gennaio 1974, di guisa che il richiamo deve intendersi effettuato con riferimento alle imposte che l’hanno sostituita (Irpef e Irpeg) con la conseguente applicazione del D.P.R. n. 602 del 1973, sulla riscossione delle imposte sul reddito.» (così Cass., 23 aprile 2020, n. 8080, cit.) -v’è che la disposizione di cui all’art. 21, r.d. n. 215 del 1933, costituiva norma di rinvio (v. Corte Cost., 26 febbraio 1998, n. 26) al pari della disposizione di cui al d.lgs. n. 46 del 1999, art. 17, comma 3 (che, a sua volta, rinviava alla riscossione mediante ruolo «delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto »); così che, come per l’appunto si è condivisibilmente rilevato, l’omesso richiamo, tra le disposizioni mantenute in vigore, dell’art. 21, cit. ( d.lgs. n. 179 del 2009, art. 1, comma 1, e all. 1), non ha inciso sulla vigenza di una disposizione che è stata adottata ben prima delle disposizioni cd. taglia-leggi e che era volta a consentire la riscossione mediante ruolo laddove prevista da disposizioni (a quel momento) vigenti (secondo un contenuto regolativo orientato a «disciplinare nel senso della continuità la procedura e le modalità di riscossione delle entrate, inclusi i contributi consortili, che già venivano riscosse mediante ruolo sin dalla fase originaria.»).
3.4 – Né diversamente rileva, così come assumono i ricorrenti, la (apparente) antinomia delle disposizioni contenute nel primo e nel terzo comma dell’art. 17, cit., in quanto , innanzitutto, l’esclusione degli enti pubblici economici dal sistema di riscossione a mezzo ruolo (art.

17, comma 1) non implica (in termini di necessaria consequenzialità) anche l’esclusione dall’àmbito soggettivo di applicazione delle disposizioni che, in quanto vigenti, (già) contemplavano, per detti enti, la riscossione di entrate di natura tributaria a mezzo ruolo (art. 17, comma 3).

Va, poi, considerato (anche) che, quali enti pubblici economici, i Consorzi di bonifica hanno una (peculiare) natura associativa in quanto sono costituiti tra i proprietari degli immobili compresi in un determinato comprensorio di bonifica e si amministrano a mezzo di organi i cui componenti sono scelti dai consorziati (v. il d.P.R. 23 giugno 1962, n. 947, nonché il Protocollo di intesa Stato-Regioni concluso il 18 settembre 2008 per l’attuazione dell’art. 27 l. 28 febbraio 2008, n. 31; v., altresì, Corte Cost., 28 luglio 2004, n. 282; Consiglio di Stato, sez. V, 10 ottobre 2023, n. 8853).
Si è, pertanto, rilevato che i consorzi di bonifica non sono enti locali ai sensi del previgente art. 130 Cost. (ora art. 118 Cost.) «difettando di caratteristiche come la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari (cfr. sentenza n. 164 del 1990); ma appartengono piuttosto, nel loro profilo pubblicistico, alla categoria degli “enti pubblici locali” operanti nelle materie di competenza regionale, e dunque degli “enti amministrativi dipendenti dalla regione”» (così Corte Cost., 24 luglio 1998, n. 326, cit.; v., altresì, Corte Cost., 19 ottobre 2018, n. 188; Corte Cost., 25 luglio 1994, n. 346).
Sempre il Giudice delle Leggi ha, più specificamente, rilevato che «… i consorzi hanno un doppio volto e una duplice funzione. Da un lato, essi sono espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti nella attività di bonifica o che da essa traggono beneficio: strumenti normativamente previsti, attraverso i quali i proprietari adempiono ad

obblighi su di loro gravanti in relazione alle opere di bonifica e si ripartiscono fra loro gli oneri relativi. Pertanto, coerentemente, i consorzi sono amministrati da organi espressi dagli stessi proprietari (cfr. artt. 1-4 d.P.R. 23 giugno 1962, n. 947, contenente. “Norme sui consorzi di bonifica in attuazione della delega prevista dall’art. 31 della legge 2 giugno 1961, n. 454”: ancorché più di recente le leggi di molte regioni abbiano innovato tale disciplina, inserendo negli organi di amministrazione dei consorzi rappresentanti della stessa regione o di enti territoriali). Dall’altro lato, essi si configurano come soggetti pubblici titolari o partecipi di funzioni amministrative, in forza di legge o di concessione dell’autorità statale (ora regionale).»; nonché che «Fanno parte senza dubbio dei principi fondamentali tuttora vigenti nella materia, non derogabili ad opera del legislatore regionale nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, sia la distinzione fra opere di bonifica di competenza pubblica (già statale), caratterizzate da una preminente finalizzazione agli interessi pubblici legati alla bonifica, e opere di competenza privata, in quanto di interesse particolare dei fondi inclusi nel comprensorio di bonifica; sia il connesso duplice carattere dei consorzi, e in particolare la loro qualificazione come enti a struttura associativa. Onde solo il legislatore statale potrebbe sciogliere definitivamente l’intreccio di pubblico e di privato che nei consorzi si esprime, per separare in modo netto le manifestazioni dell’autonomia privata dai caratteri pubblicistici impressi a tali enti dalla legislazione pre-costituzionale.» (Corte Cost., 24 luglio 1998, n. 326, cit.; v., altresì, Corte Cost., 28 luglio 2004, n. 282).
E, in particolare, si è rimarcata la pluralità dei profili di competenza ascrivili all’azione dei Consorzi di bonifica che anche in relazione al riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni – involgono il

settore agricolo, la «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema» nonché il «governo del territorio» (Corte Cost., 19 ottobre 2018, n. 188, cit.).

-Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza di parti ricorrenti nei cui confronti sussistono, altresì, i presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, c. 1quater ).

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti al pagamento in solido, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità che liquida in € 536,00 per compensi professionali ed € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge ; ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il proposto ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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