Contributi consortili: potere impositivo del consorzio

La Corte di Cassazione ha stabilito che un consorzio per la manutenzione di strade vicinali ad uso pubblico ha la natura di ente pubblico e, di conseguenza, detiene il potere impositivo per la riscossione dei contributi consortili. La sentenza chiarisce che il consorzio può formare autonomamente i ruoli esattoriali basandosi sul piano di ripartizione delle spese approvato in origine dal Consiglio Comunale, senza necessità di atti autorizzativi annuali. La decisione è nata dalla controversia tra un consorzio e un consorziato che contestava la legittimità di una cartella di pagamento, ritenendo il consorzio un ente privato privo di tale potere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: la Cassazione Conferma il Potere Impositivo dei Consorzi Stradali

La questione della legittimità dei contributi consortili richiesti per la manutenzione delle strade vicinali è un tema di grande interesse per molti proprietari di immobili. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un aspetto cruciale: la natura giuridica di tali consorzi e il loro potere di riscuotere le quote dai consorziati. La Suprema Corte ha chiarito che, in presenza di determinate condizioni, il consorzio agisce come un ente pubblico, con piena facoltà di emettere ruoli esattoriali.

I Fatti di Causa

La vicenda giudiziaria ha origine dall’impugnazione di una cartella di pagamento da parte di un consorziato, a cui era stato richiesto il versamento dei contributi per la manutenzione stradale relativi a una specifica annualità. Il consorziato sosteneva l’illegittimità della pretesa, argomentando che il consorzio fosse un ente privato e, come tale, privo del potere di emettere atti autoritativi come i ruoli per la riscossione.

Inizialmente, le commissioni tributarie di merito avevano dato ragione al contribuente, annullando la cartella. In particolare, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado aveva ritenuto illegittima la procedura di formazione dei ruoli, affermando che il consorzio fosse privo della “legittimazione ad emettere il ruolo” in quanto soggetto privato non munito di funzioni pubbliche. Di fronte a questa decisione, il consorzio ha presentato ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte e il Potere sui Contributi Consortili

La Corte di Cassazione ha ribaltato le decisioni precedenti, accogliendo il ricorso del consorzio. Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione del Decreto Legislativo Luogotenenziale n. 1446 del 1918, che disciplina proprio la costituzione e il funzionamento dei consorzi per la manutenzione delle strade vicinali.

La Suprema Corte ha affermato un principio fondamentale: i consorzi costituiti per la manutenzione, sistemazione o ricostruzione di strade vicinali soggette a uso pubblico assumono la natura di enti pubblici. Questa qualificazione non è meramente formale, ma ha conseguenze pratiche rilevantissime, prima fra tutte l’attribuzione del potere impositivo.

Le Motivazioni della Corte

Il ragionamento della Corte si sviluppa attraverso l’analisi della normativa speciale e dei ruoli dei diversi soggetti coinvolti: il Consorzio e il Comune.

Natura Giuridica Pubblica del Consorzio Stradale

La Corte ha ribadito che la costituzione del consorzio è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico. Questa obbligatorietà, sancita dalla legge, conferisce al consorzio la natura di ente pubblico. In quanto tale, esso non è un semplice aggregato di privati, ma un soggetto che persegue finalità di interesse generale e a cui la legge affida specifici poteri.

La Procedura di Formazione dei Ruoli per i Contributi Consortili

Il punto più controverso riguardava la procedura di riscossione. I giudici di legittimità hanno chiarito la ripartizione delle competenze tra Comune e Consorzio:
1. Il Ruolo del Comune: Al Consiglio Comunale spetta approvare l’atto costitutivo del consorzio. Elemento imprescindibile di tale atto è il “piano di ripartizione della spesa”, ovvero il documento che stabilisce i criteri secondo cui i costi di manutenzione vengono suddivisi tra i vari consorziati.
2. Il Ruolo del Consorzio: Una volta che il piano di ripartizione è stato approvato dal Comune, spetta al Consorzio, in qualità di ente creditore e titolare della gestione, compilare i ruoli per la riscossione dei contributi. Il consorzio ha quindi il potere impositivo di rendere esecutiva la propria pretesa sulla base di quel piano originario, senza la necessità di un nuovo atto deliberativo annuale da parte del Comune.

La Corte ha specificato che il piano di ripartizione approvato con la delibera di costituzione è l’atto presupposto che legittima la formazione dei ruoli. I giudici di merito avevano errato nel ritenere necessaria la presentazione di piani annuali, concentrando invece l’attenzione sull’atto fondativo del potere del consorzio.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. In primo luogo, rafforza la posizione dei consorzi stradali per le vie ad uso pubblico, riconoscendo loro la piena legittimità nell’agire per la riscossione coattiva dei contributi consortili. In secondo luogo, chiarisce ai consorziati che eventuali contestazioni non possono fondarsi su una presunta natura privata del consorzio, ma devono, eventualmente, riguardare la correttezza del piano di ripartizione originario o le sue successive e formali modifiche. Questa decisione fornisce quindi certezza giuridica, delineando un quadro normativo chiaro per la gestione e il finanziamento di infrastrutture vitali per il territorio.

Un consorzio di manutenzione per strade vicinali può emettere ruoli per la riscossione dei contributi?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che, se il consorzio è costituito per la manutenzione di strade vicinali soggette a uso pubblico, assume la natura di ente pubblico e detiene il potere impositivo di formare i ruoli per la riscossione dei contributi dovuti dai consorziati.

Qual è il ruolo del Comune nel processo di riscossione dei contributi consortili?
Il ruolo del Comune è fondamentale ma circoscritto alla fase iniziale. Il Consiglio Comunale approva la costituzione del consorzio e, contestualmente, il piano di ripartizione della spesa tra gli utenti. Una volta approvato questo piano, la successiva attività di redazione dei ruoli e riscossione spetta al consorzio.

Su quale documento si basa il consorzio per compilare i ruoli di pagamento?
Il consorzio deve basarsi sul “piano di ripartizione della spesa” che è stato approvato dal Consiglio Comunale al momento della costituzione del consorzio stesso. Questo piano costituisce il parametro di legittimità per la formazione dei ruoli, a meno che non sia stato oggetto di successive modifiche deliberate secondo legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34204 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34204 Anno 2025

Presidente: PAOLITTO LIBERATO

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. R.G. 14085-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale in atti

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso COGNOME giusta procura speciale in atti dall’AVV_NOTAIO

-controricorrente-

RAGIONE_SOCIALE RISCOSSIONE , in persona del Direttore pro tempore

-intimata-

avverso la sentenza n. 5879/2022 della Corte di giustizia tributaria di secondo grado del LAZIO, depositata il 14/12/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/12/2025 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 12573/2019 della Commissione tributaria provinciale di Roma, in accoglimento del ricorso di NOME COGNOME avverso cartella di pagamento per omesso pagamento di contributi consortili annualità 2017.

NOME COGNOME resiste con controricorso, RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Il controricorrente ha da ultimo depositato memoria difensiva.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 7 D.Lgs. n. 546/1992 per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto illegittima la procedura di formazione dei ruoli del RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE dei contributi dai consorziati.

1.2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. violazione dell’art. 7 del d.lgs. lgt. n. 1446/1918 e dell’art. 12 disp. prel. c.c. per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente annullato la cartella impugnata «perché sottoscritta da un privato non munito di funzioni pubbliche» ed in quanto il RAGIONE_SOCIALE sarebbe privo di «legittimazione ad emettere il ruolo».

1.3. Le censure, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connesse, sono fondate.

1.4. Nel caso in esame, trattasi di RAGIONE_SOCIALE costituito per la manutenzione, sistemazione o ricostruzione di vie vicinali, ed al riguardo il d.lgs. lgt. 1 settembre 1918, n. 1446, prevede quanto segue: «Gli utenti RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi in RAGIONE_SOCIALE per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse.» (art. 1, comma 1); «La domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE presentata al sindaco del Comune da un numero di utenti che rappresenti, o che assuma a proprio carico, almeno il terzo della spesa occorrente per le opere proposte, sulla base di una perizia sommaria di massima. Alla domanda deve unirsi, oltre tale perizia, il progetto di statuto consorziale e lo schema dell’elenco degli utenti, con il piano di ripartizione della spesa fra essi. La Giunta municipale, sentiti gli utenti, formula tutte le proposte per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, le quali vengono depositate, per la durata di 15 giorni, presso l’Ufficio comunale. L’avviso di deposito è pubblicato nell’albo pretorio, ed è notificato agli utenti dal messo comunale. Il Consiglio comunale, decorsi almeno altri quindici giorni, decide sui reclami che nei detti termini fossero stati prodotti; e, tenute presenti le proposte della Giunta, approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa. Copia della deliberazione consiliare è pubblicata nell’albo pretorio durante quindici giorni; e dell’esito dei reclami è dato avviso agli interessati» (art. 2); «I contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE modificazioni disposte dal CORAGIONE_SOCIALERE.RAGIONE_SOCIALE. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal prefetto e l’esattore comunale è tenuto alla RAGIONE_SOCIALE con lo stesso aggio che gli spetta per le imposte» (art. 7, comma 1).
1.5. È opportuno evidenziare dunque, sulla natura giuridica del RAGIONE_SOCIALE obbligatorio (art. 14 d.lgs. lgt. n. 1446/1918 cit.), che i consorzi per la gestione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali assumono la natura di enti pubblici

esclusivamente nell’ipotesi in cui siano costituiti per la manutenzione, la sistemazione e la ricostruzione di strade vicinali soggette ad uso pubblico, configurandosi altrimenti come soggetti privati, non tenuti al rispetto RAGIONE_SOCIALE norme di contabilità pubblica (cfr. Cass. Sez. U. n. 15384/2019; Cass., n. 21593/2014).

1.6. Con riguardo poi alla natura tributaria del prelievo, va rilevato che le controversie relative ai contributi dovuti dagli utenti ai consorzi stradali obbligatori costituiti per la manutenzione, la sistemazione e la ricostruzione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, ai sensi del d.lgs. lgt. n. 1446 del 1918, ratione temporis vigente, attesa l’indubbia natura tributaria di tali oneri, sono devolute alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE commissioni tributarie, in applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, nel testo modificato dall’art. 12 della l. n. 448 del 2001 (cfr. Cass. Sez. U. n. 16693/2017, 10403/2013; Cass. n. 21593/2014); sentenze che rimarcano che la costituzione del RAGIONE_SOCIALE è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico (l. 12 febbraio 1958, n. 126, art. 14), con conseguente configurazione del RAGIONE_SOCIALE quale ente pubblico.
1.7. L’art. 2, terzo comma, D.Lgs. n. 1446/1918 stabilisce, tra l’altro, che «il Consiglio comunale… approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa».

1.8. Infine, l’art. 7, prima comma, D.Lgs. n. 1446/1918 prevede che «i contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE modificazioni disposte dalla Giunta provinciale amministrativa. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal AVV_NOTAIO; e l’esattore comunale è tenuto alla RAGIONE_SOCIALE con lo stesso agio che gli spetta per le imposte».
1.9. Da tale quadro normativo deriva che compete al Consiglio comunale l’approvazione del piano di ripartizione di spesa, mentre spetta al RAGIONE_SOCIALE (ente pubblico obbligatorio), il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ed all’esattore comunale

(ora ai soggetti abilitati ex art. 52 D.Lgs. 446/1997) l’attività di RAGIONE_SOCIALE dei contributi dovuti dai consorziati.

1.10. Si giunge a tale conclusione, a fronte di un non perspicuo dato letterale della disposizione di cui al menzionato art. 7, considerando che è il consorzio ad essere titolare dell’attività gestoria dei beni e dunque del gettito contributivo che ne è correlato, cui si collega necessariamente il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale.

1.11. La disposizione, del resto, rimanda alle modalità della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, il che, da un lato, consente di ritenere che sia il titolare della pretesa tributaria (nella specie il consorzio) e quindi l’amministrazione creditrice ad essere il soggetto tenuto all’iscrizione a ruolo e, dall’altro, circoscrive l’attività comunale alla sola approvazione del piano ripartizione dei contributi dovuti, quale atto presupposto all’iscrizione a ruolo (così Cass. n. 25806/2025; in senso conforme Cass. nn. 25826 e 25808 del 2025).
1.12. Ciò posto, le norme dianzi indicate rendono evidente che il «piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale», di cui all’art. 7, comma 1, cit. – piano cui debbono conformarsi le iscrizioni a ruolo dei contributi dovuti dai consorziati -null’ altro è che quel piano che (salvo modifiche da parte del Consiglio comunale) deve essere allegato alla domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE e che, per l’appunto, forma oggetto di approvazione (da parte del Consiglio comunale) in una agli atti di costituzione del RAGIONE_SOCIALE (indefettibilmente inclusivi dell’elenco degli utenti e del piano di ripartizione della spesa; art. 2, cit.), costituzione che, a sua volta, è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico (l. 12 febbraio 1958, n. 126, art. 14), con conseguente configurazione del RAGIONE_SOCIALE quale ente pubblico (Cass. n. 21593/2014).
1.13. Ne consegue che -in difetto di variazioni e modifiche, soggettive o oggettive, degli atti approvati con la delibera di costituzione del RAGIONE_SOCIALE -il piano di ripartizione in discorso costituisce il parametro cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili da parte

del RAGIONE_SOCIALE (per il rilievo che il «Comune non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del Consiglio Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive, cfr. Cass. n. 1623/2018).

1.14. Tale regola peraltro già connotava la disciplina del concorso, nelle spese di riparazione e conservazione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, degli utenti «che ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, sia che queste si trovino o no contigue alle strade stesse, quando per diritto o per consuetudine un tale carico non ricada sopra determinate proprietà o persone» , essendosi, difatti, previsto (anche nel caso in cui non si fosse costituito un RAGIONE_SOCIALE) che «il riparto RAGIONE_SOCIALE prestazioni fra gli utenti, una volta stabilito per effetto della presente legge, resta obbligatorio finché, a norma dei casi sopra contemplati, non sia modificato o nella riunione degli interessati, o dal Consiglio comunale, o dalla deputazione provinciale, od in conseguenza di sentenza giudiziale» .
1.15. Come recentemente affermato da questa Corte (cfr. Cass. n. 17121/2025), in tema di contributi dovuti dagli utenti RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, il piano di ripartizione della spesa, cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili, costituisce, dunque, elemento imprescindibile della delibera di istituzione del RAGIONE_SOCIALE adottata dal Consiglio Comunale che conserva, peraltro, il potere di apportarvi modifiche.

1.16. La verifica che, allora, il giudice del gravame ha illegittimamente condotto con riferimento a (supposti) piani di ripartizione annuali, quali atti prodromici alla compilazione dei ruoli ai fini della RAGIONE_SOCIALE, va (diversamente) incentrata sul piano di ripartizione approvato con la delibera comunale di costituzione del RAGIONE_SOCIALE ovvero con (ulteriore) atto deliberativo che ne abbia recato una modifica.

1.17. Vanno infine dichiarate inammissibili, in quanto nuove, le deduzioni, formulate dal controricorrente nella memoria difensiva da

ultimo depositata, circa la sopravvenuta perdita della natura di strade vicinali ad uso pubblico con riferimento alle «vie originariamente manutenute dal RAGIONE_SOCIALE».

1.18. In proposito, in tema di ricorso per cassazione, qualora siano prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, come nel caso in esame, la parte deve, a pena di inammissibilità della censura, non solo allegarne l’avvenuta loro deduzione dinanzi al giudice di merito ma, in virtù del principio di autosufficienza, anche indicare in quale specifico atto del giudizio precedente ciò sia avvenuto, giacché i motivi di ricorso devono investire questioni già comprese nel thema decidendum del giudizio di appello, essendo preclusa alle parti, in sede di legittimità, la prospettazione di questioni o temi di contestazione nuovi, non trattati nella fase di merito né Corte rilevabili di ufficio (cfr. Cass. nn. 19076 e 13987 del 2022, 8125/2021, 19560/2020, 20694 e 15430 del 2018), adempimento a cui il controricorrente si è del tutto sottratto.
L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata in accoglimento dei primi due motivi di ricorso (assorbito il terzo motivo relativo a vizio di motivazione della sentenza impugnata) con rinvio della causa, anche per la disciplina RAGIONE_SOCIALE spese di questo giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi ai principi di diritto sopra esposti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, in data 16.12.2025.

Il Presidente (COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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