Contributi consortili: potere impositivo del consorzio

La Corte di Cassazione chiarisce la natura dei contributi consortili per la manutenzione delle strade vicinali. Con una recente ordinanza, ha stabilito che i consorzi stradali obbligatori sono enti pubblici dotati di potere impositivo. Possono quindi legittimamente compilare i ruoli per la riscossione delle quote dovute dai consorziati, basandosi sul piano di ripartizione originario approvato dal Comune, senza necessità di un’approvazione annuale. La sentenza annulla la decisione dei giudici di merito che avevano negato tale potere al consorzio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: la Cassazione Conferma il Potere Impositivo dei Consorzi Stradali

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce sulla natura e sulla legittimità dei contributi consortili richiesti per la manutenzione delle strade vicinali. La Suprema Corte ha stabilito un principio fondamentale: i consorzi stradali obbligatori, costituiti per la gestione di strade di uso pubblico, sono a tutti gli effetti enti pubblici e, come tali, possiedono un autonomo potere impositivo. Questa decisione ribalta le sentenze dei gradi inferiori e chiarisce la procedura per la riscossione di tali oneri.

La Vicenda: La Controversia sui Contributi Consortili

Il caso nasce dall’impugnazione di una cartella di pagamento da parte di un consorziato, relativa al mancato versamento dei contributi per la manutenzione stradale per l’annualità 2017. Le commissioni tributarie, sia in primo che in secondo grado, avevano dato ragione al contribuente, annullando la cartella. La loro motivazione si basava sull’idea che il consorzio, essendo un’entità ‘privata’, non avesse la legittimazione a emettere un ruolo per la riscossione, un atto tipico della funzione pubblica. Di conseguenza, la procedura di riscossione era stata ritenuta illegittima.

La Decisione della Cassazione e il potere impositivo dei consorzi stradali

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del consorzio, cassando la sentenza d’appello e delineando un quadro normativo chiaro. I giudici hanno affermato che i consorzi per la gestione delle strade vicinali soggette a uso pubblico, la cui costituzione è obbligatoria per legge (D.Lgs. n. 1446/1918), assumono la natura di enti pubblici. Questa qualificazione non è una mera formalità, ma comporta conseguenze giuridiche precise.

La Natura Tributaria dei Contributi

Il primo punto chiave è la natura tributaria dei contributi richiesti ai consorziati. Essendo oneri imposti per legge per finanziare un servizio di pubblica utilità (la manutenzione delle strade), essi rientrano a pieno titolo nella giurisdizione delle commissioni tributarie. Da questa natura deriva il potere impositivo dell’ente, ovvero la capacità di imporre e riscuotere coattivamente tali somme.

Il Ruolo del Comune e il Piano di Ripartizione

La Corte ha chiarito anche la ripartizione dei compiti tra Comune e Consorzio. Secondo la normativa, al Consiglio Comunale spetta approvare la costituzione del consorzio e, contestualmente, il piano di ripartizione della spesa tra gli utenti. Questo piano è l’atto fondamentale che stabilisce come i costi devono essere suddivisi.
Una volta approvato, questo piano diventa il parametro di riferimento per il consorzio. Spetta a quest’ultimo, in quanto titolare del potere impositivo e creditore dei contributi, compilare i ruoli per la riscossione. Il ruolo del Comune si esaurisce nell’approvazione iniziale, salvo successive delibere di modifica.

Il Piano di Ripartizione Non Deve Essere Annuale

Un aspetto cruciale della decisione è che non è necessario un piano di ripartizione approvato annualmente. Il piano originale, allegato all’atto di costituzione del consorzio e approvato dal Comune, rimane valido e costituisce la base legittima per la formazione dei ruoli, a meno che non intervengano modifiche soggettive od oggettive che richiedano un nuovo atto deliberativo.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su un’interpretazione sistematica della legislazione speciale in materia (D.Lgs. n. 1446/1918). I giudici hanno sottolineato che, sebbene la legge non lo specifichi in modo esplicito, la titolarità dell’attività di gestione dei beni (le strade) e del relativo gettito contributivo non può che appartenere al consorzio. Di conseguenza, a esso spetta anche la connessa attività di redazione dei ruoli, che è lo strumento per rendere esecutiva la pretesa tributaria. L’attività del Comune è quindi un atto presupposto, necessario per la legittimità del piano, ma l’azione impositiva vera e propria è del consorzio. La Corte ha ritenuto erronea la decisione dei giudici di merito di considerare il consorzio un ‘privato non munito di funzioni pubbliche’, ribadendone invece la natura di ente pubblico obbligatorio.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche per i consorziati e per gli stessi consorzi stradali. Innanzitutto, consolida la legittimità delle procedure di riscossione avviate dai consorzi mediante ruolo, purché basate su un piano di ripartizione validamente approvato dal Comune. In secondo luogo, chiarisce che i consorziati non possono contestare una richiesta di pagamento sostenendo che il consorzio è un ente privato privo di poteri. Infine, semplifica l’operato dei consorzi, che non sono tenuti a richiedere un’approvazione annuale del piano di spesa, potendo fare affidamento sull’atto costitutivo originario fino a eventuali modifiche deliberate.

Un consorzio per la manutenzione di strade vicinali ha il potere di emettere ruoli per la riscossione dei contributi?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che i consorzi obbligatori per la gestione di strade vicinali di uso pubblico sono enti pubblici e, in quanto titolari del potere impositivo, hanno la legittimazione a compilare i ruoli per la riscossione dei contributi dovuti dai consorziati.

Qual è il ruolo del Comune nella riscossione dei contributi consortili?
Il Comune ha il compito di approvare la costituzione del consorzio e il relativo piano di ripartizione della spesa. Questo piano è l’atto presupposto su cui il consorzio basa la formazione dei ruoli. L’attività del Comune è quindi di approvazione iniziale (o di successiva modifica), ma non di gestione diretta della riscossione.

La formazione dei ruoli richiede un piano di ripartizione approvato ogni anno?
No. La Corte ha chiarito che il piano di ripartizione approvato dal Consiglio Comunale con la delibera di costituzione del consorzio è il parametro sufficiente e legittimo per la formazione dei ruoli, a meno che non intervengano variazioni o modifiche che richiedano un nuovo atto deliberativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34203 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34203 Anno 2025

Presidente: PAOLITTO LIBERATO

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. R.G. 12459-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale in atti

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale in atti

-controricorrente-

RAGIONE_SOCIALE RISCOSSIONE , in persona del Direttore pro tempore

-intimata-

avverso la sentenza n. 5362/2022 della Corte di giustizia tributaria di secondo grado del LAZIO, depositata il 23/11/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/12/2025 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 18211/2020 della Commissione tributaria provinciale di Roma, in accoglimento del ricorso di NOME COGNOME avverso cartella di pagamento per omesso pagamento di contributi consortili annualità 2017.

NOME COGNOME resiste con controricorso, RAGIONE_SOCIALE riscossione è rimasta intimata.

Il controricorrente ha da ultimo depositato memoria difensiva.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 7 D.Lgs. n. 546/1992 per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto illegittima la procedura di formazione dei ruoli del RAGIONE_SOCIALE per la riscossione dei contributi dai consorziati.

1.2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. violazione dell’art. 7 del d.lgs. lgt. n. 1446/1918 e dell’art. 12 disp. prel. c.c. per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente annullato la cartella impugnata «perché sottoscritta da un privato non munito di funzioni pubbliche» ed in quanto il RAGIONE_SOCIALE sarebbe privo di «legittimazione ad emettere il ruolo».

1.3. Le censure, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connesse, sono fondate.

1.4. Nel caso in esame, trattasi di RAGIONE_SOCIALE costituito per la manutenzione, sistemazione o ricostruzione di vie vicinali, ed al riguardo il d.lgs. lgt. 1 settembre 1918, n. 1446, prevede quanto segue: «Gli utenti RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi in RAGIONE_SOCIALE per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse.» (art. 1, comma 1); «La domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE presentata al sindaco del Comune da un numero di utenti che rappresenti, o che assuma a proprio carico, almeno il terzo della spesa occorrente per le opere proposte, sulla base di una perizia sommaria di massima. Alla domanda deve unirsi, oltre tale perizia, il progetto di statuto consorziale e lo schema dell’elenco degli utenti, con il piano di ripartizione della spesa fra essi. La Giunta municipale, sentiti gli utenti, formula tutte le proposte per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, le quali vengono depositate, per la durata di 15 giorni, presso l’Ufficio comunale. L’avviso di deposito è pubblicato nell’albo pretorio, ed è notificato agli utenti dal messo comunale. Il Consiglio comunale, decorsi almeno altri quindici giorni, decide sui reclami che nei detti termini fossero stati prodotti; e, tenute presenti le proposte della Giunta, approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa. Copia della deliberazione consiliare è pubblicata nell’albo pretorio durante quindici giorni; e dell’esito dei reclami è dato avviso agli interessati» (art. 2); «I contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE modificazioni disposte dal CORAGIONE_SOCIALERE.RAGIONE_SOCIALE. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal prefetto e l’esattore comunale è tenuto alla riscossione con lo stesso aggio che gli spetta per le imposte» (art. 7, comma 1).
1.5. È opportuno evidenziare dunque, sulla natura giuridica del RAGIONE_SOCIALE obbligatorio (art. 14 d.lgs. lgt. n. 1446/1918 cit.), che i consorzi per la gestione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali assumono la natura di enti pubblici

esclusivamente nell’ipotesi in cui siano costituiti per la manutenzione, la sistemazione e la ricostruzione di strade vicinali soggette ad uso pubblico, configurandosi altrimenti come soggetti privati, non tenuti al rispetto RAGIONE_SOCIALE norme di contabilità pubblica (cfr. Cass. Sez. U. n. 15384/2019; Cass., n. 21593/2014).

1.6. Con riguardo poi alla natura tributaria del prelievo, va rilevato che le controversie relative ai contributi dovuti dagli utenti ai consorzi stradali obbligatori costituiti per la manutenzione, la sistemazione e la ricostruzione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, ai sensi del d.lgs. lgt. n. 1446 del 1918, ratione temporis vigente, attesa l’indubbia natura tributaria di tali oneri, sono devolute alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE commissioni tributarie, in applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, nel testo modificato dall’art. 12 della l. n. 448 del 2001 (cfr. Cass. Sez. U. n. 16693/2017, 10403/2013; Cass. n. 21593/2014); sentenze che rimarcano che la costituzione del RAGIONE_SOCIALE è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico (l. 12 febbraio 1958, n. 126, art. 14), con conseguente configurazione del RAGIONE_SOCIALE quale ente pubblico.
1.7. L’art. 2, terzo comma, D.Lgs. n. 1446/1918 stabilisce, tra l’altro, che «il Consiglio comunale… approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa».

1.8. Infine, l’art. 7, prima comma, D.Lgs. n. 1446/1918 prevede che «i contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE modificazioni disposte dalla Giunta provinciale amministrativa. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal AVV_NOTAIO; e l’esattore comunale è tenuto alla riscossione con lo stesso agio che gli spetta per le imposte».
1.9. Da tale quadro normativo deriva che compete al Consiglio comunale l’approvazione del piano di ripartizione di spesa, mentre spetta al RAGIONE_SOCIALE (ente pubblico obbligatorio), il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ed all’esattore comunale

(ora ai soggetti abilitati ex art. 52 D.Lgs. 446/1997) l’attività di riscossione dei contributi dovuti dai consorziati.

1.10. Si giunge a tale conclusione, a fronte di un non perspicuo dato letterale della disposizione di cui al menzionato art. 7, considerando che è il consorzio ad essere titolare dell’attività gestoria dei beni e dunque del gettito contributivo che ne è correlato, cui si collega necessariamente il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale.

1.11. La disposizione, del resto, rimanda alle modalità della riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, il che, da un lato, consente di ritenere che sia il titolare della pretesa tributaria (nella specie il consorzio) e quindi l’amministrazione creditrice ad essere il soggetto tenuto all’iscrizione a ruolo e, dall’altro, circoscrive l’attività comunale alla sola approvazione del piano ripartizione dei contributi dovuti, quale atto presupposto all’iscrizione a ruolo (così Cass. n. 25806/2025; in senso conforme Cass. nn. 25826 e 25808 del 2025).
1.12. Ciò posto, le norme dianzi indicate rendono evidente che il «piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale», di cui all’art. 7, comma 1, cit. – piano cui debbono conformarsi le iscrizioni a ruolo dei contributi dovuti dai consorziati -null’ altro è che quel piano che (salvo modifiche da parte del Consiglio comunale) deve essere allegato alla domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE e che, per l’appunto, forma oggetto di approvazione (da parte del Consiglio comunale) in una agli atti di costituzione del RAGIONE_SOCIALE (indefettibilmente inclusivi dell’elenco degli utenti e del piano di ripartizione della spesa; art. 2, cit.), costituzione che, a sua volta, è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico (l. 12 febbraio 1958, n. 126, art. 14), con conseguente configurazione del RAGIONE_SOCIALE quale ente pubblico (Cass. n. 21593/2014).
1.13. Ne consegue che -in difetto di variazioni e modifiche, soggettive o oggettive, degli atti approvati con la delibera di costituzione del RAGIONE_SOCIALE -il piano di ripartizione in discorso costituisce il parametro cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili da parte

del RAGIONE_SOCIALE (per il rilievo che il «Comune non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del Consiglio Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive, cfr. Cass. n. 1623/2018).

1.14. Tale regola peraltro già connotava la disciplina del concorso, nelle spese di riparazione e conservazione RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, degli utenti «che ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, sia che queste si trovino o no contigue alle strade stesse, quando per diritto o per consuetudine un tale carico non ricada sopra determinate proprietà o persone» , essendosi, difatti, previsto (anche nel caso in cui non si fosse costituito un RAGIONE_SOCIALE) che «il riparto RAGIONE_SOCIALE prestazioni fra gli utenti, una volta stabilito per effetto della presente legge, resta obbligatorio finché, a norma dei casi sopra contemplati, non sia modificato o nella riunione degli interessati, o dal Consiglio comunale, o dalla deputazione provinciale, od in conseguenza di sentenza giudiziale» .
1.15. Come recentemente affermato da questa Corte (cfr. Cass. n. 17121/2025), in tema di contributi dovuti dagli utenti RAGIONE_SOCIALE strade vicinali, il piano di ripartizione della spesa, cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili, costituisce, dunque, elemento imprescindibile della delibera di istituzione del RAGIONE_SOCIALE adottata dal Consiglio Comunale che conserva, peraltro, il potere di apportarvi modifiche.

1.16. La verifica che, allora, il giudice del gravame ha illegittimamente condotto con riferimento a (supposti) piani di ripartizione annuali, quali atti prodromici alla compilazione dei ruoli ai fini della riscossione, va (diversamente) incentrata sul piano di ripartizione approvato con la delibera comunale di costituzione del RAGIONE_SOCIALE ovvero con (ulteriore) atto deliberativo che ne abbia recato una modifica.

1.17. Vanno infine dichiarate inammissibili, in quanto nuove, le deduzioni, formulate dal controricorrente nella memoria difensiva da

ultimo depositata, circa la sopravvenuta perdita della natura di strade vicinali ad uso pubblico con riferimento alle «vie originariamente manutenute dal RAGIONE_SOCIALE».

1.18. In proposito, in tema di ricorso per cassazione, qualora siano prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, come nel caso in esame, la parte deve, a pena di inammissibilità della censura, non solo allegarne l’avvenuta loro deduzione dinanzi al giudice di merito ma, in virtù del principio di autosufficienza, anche indicare in quale specifico atto del giudizio precedente ciò sia avvenuto, giacché i motivi di ricorso devono investire questioni già comprese nel thema decidendum del giudizio di appello, essendo preclusa alle parti, in sede di legittimità, la prospettazione di questioni o temi di contestazione nuovi, non trattati nella fase di merito né Corte rilevabili di ufficio (cfr. Cass. nn. 19076 e 13987 del 2022, 8125/2021, 19560/2020, 20694 e 15430 del 2018), adempimento a cui il controricorrente si è del tutto sottratto.
L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata in accoglimento dei primi due motivi di ricorso (assorbito il terzo motivo relativo a vizio di motivazione della sentenza impugnata) con rinvio della causa, anche per la disciplina RAGIONE_SOCIALE spese di questo giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi ai principi di diritto sopra esposti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, in data 16.12.2025.

Il Presidente (COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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