Contributi consortili: piano valido anche con legge abrogata

La Corte di Cassazione ha stabilito che un piano di classifica per l’imposizione dei contributi consortili non perde la sua efficacia anche se la normativa regionale su cui si fondava è stata abrogata. La controversia vedeva opposti un consorzio di bonifica e una società, la quale sosteneva di non dover pagare i contributi perché il piano era obsoleto. La Corte ha chiarito che, in virtù dei principi di successione delle leggi nel tempo e della natura di tributo derivato del contributo, la pretesa impositiva del consorzio rimane legittima, garantendo la continuità giuridica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: il Piano di Classifica Resta Valido Anche con Legge Abrogata

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione cruciale in materia di contributi consortili: la validità di un piano di classifica dopo l’abrogazione della legge regionale in base alla quale era stato adottato. La Corte ha stabilito un principio di continuità giuridica, affermando che la pretesa impositiva del consorzio rimane legittima, evitando vuoti normativi e garantendo la copertura dei costi per le opere di bonifica.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un avviso di notifica con cui un Consorzio di bonifica richiedeva a una società il pagamento dei contributi consortili relativi all’anno 2010. La società si opponeva alla richiesta, sostenendo che il piano di classifica, ovvero l’atto fondamentale che giustifica e quantifica il contributo, fosse diventato inefficace.

Il motivo? Il piano era stato redatto ai sensi di una legge regionale del 1995, che nel frattempo era stata abrogata e sostituita da una nuova normativa regionale del 2003. Sia la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) che quella Regionale (CTR) avevano dato ragione alla società, ritenendo che, in assenza di un nuovo piano di classifica conforme alla nuova legge, il diritto alla riscossione del contributo non sussistesse.

La Questione Giuridica: Validità del Piano e i contributi consortili

Il cuore del problema legale, la quaestio iuris, ruotava attorno a un interrogativo fondamentale: un atto amministrativo generale, come il piano di classifica, perde automaticamente la sua efficacia quando la legge che ne costituiva il fondamento viene abrogata?

Secondo i giudici di merito, la risposta era affermativa. Il lungo tempo trascorso dall’entrata in vigore della nuova legge (2003) all’anno di imposta (2010) rendeva la pretesa del consorzio contraria al principio di certezza del diritto. Il consorzio, dal canto suo, ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che l’abrogazione della norma non comporta l’automatica caducazione degli atti amministrativi emessi sotto la sua vigenza.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del consorzio, ribaltando le decisioni dei gradi precedenti. Le motivazioni si basano su un’analisi approfondita dei principi che regolano la successione delle leggi nel tempo e la natura specifica dei contributi consortili.

Innanzitutto, la Corte ha sottolineato che i contributi consortili configurano prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica, rientranti nella categoria generale dei tributi. Si tratta, più specificamente, di un tributo di natura derivata: il suo presupposto impositivo (il beneficio tratto dall’immobile grazie alle opere di bonifica) è fissato dalla legge statale (R.D. 215/1933) e non può essere modificato dalle leggi regionali. Queste ultime intervengono solo per disciplinare aspetti applicativi, come l’adozione dei piani di classifica.

Di conseguenza, il variare della legge regionale non può far venir meno il presupposto stesso dell’imposizione. Inoltre, la Corte ha evidenziato che il quadro normativo regionale, pur attraverso diverse modifiche (L.R. 4/2003 e L.R. 29/2012), ha sempre garantito una soluzione di continuità. La stessa legge del 2012 prevedeva che le disposizioni abrogate continuassero ad applicarsi ai rapporti sorti nel periodo della loro vigenza.

Un elemento decisivo è stato individuato nello Statuto stesso del consorzio, il quale prevedeva espressamente che, in attesa dell’adozione del nuovo piano di classifica, continuasse a trovare applicazione quello previgente.

Sulla base di queste considerazioni, la Corte ha enunciato il seguente principio di diritto: «In materia di contributi consortili, il piano di classifica adottato sulla base di una normativa regionale successivamente abrogata non perde validità ed efficacia, in ragione della natura derivata del tributo e dei principi generali di efficacia della legge nel tempo».

Conclusioni

La decisione della Cassazione è di fondamentale importanza perché garantisce la stabilità e la continuità dell’attività impositiva dei consorzi di bonifica. Affermare che un piano di classifica perda efficacia automaticamente a seguito di un’abrogazione legislativa creerebbe un vuoto normativo dannoso, impedendo ai consorzi di riscuotere le risorse necessarie per la manutenzione delle opere idrauliche, con gravi rischi per il territorio.

La sentenza chiarisce che gli atti amministrativi generali, una volta validamente adottati, mantengono la loro efficacia fino a quando non vengono espressamente sostituiti o annullati, in ossequio al principio di stabilità degli atti giuridici. La causa è stata quindi rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, che dovrà riesaminare la controversia attenendosi a questo fondamentale principio.

Un piano di classifica per i contributi consortili perde validità se la legge regionale su cui si basa viene abrogata?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il piano di classifica non perde validità ed efficacia in caso di abrogazione della normativa regionale di riferimento, in virtù della natura derivata del tributo e dei principi generali sull’efficacia della legge nel tempo.

Perché i contributi consortili sono considerati un tributo di natura derivata?
Perché il loro presupposto impositivo, ovvero il beneficio che un immobile riceve dalle opere di bonifica, è stabilito da una legge statale (R.D. n. 215 del 1933). Le leggi regionali possono disciplinare solo aspetti applicativi, come le modalità di redazione del piano di classifica, ma non possono modificare il fondamento del tributo.

Cosa succede dopo che la Cassazione ha cassato la sentenza?
La causa viene rinviata a un altro giudice (in questo caso, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado in diversa composizione), il quale dovrà decidere nuovamente la controversia, ma è vincolato a seguire il principio di diritto stabilito dalla Corte di Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4154 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4154 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/02/2025

Oggetto: contributi consortili

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10948/2018 R.G. proposto da Consorzio generale di bonifica del bacino inferiore del Volturno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME ;

-ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE;

-intimata – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania, n. 8054/6/17 depositata il 3 ottobre 2017;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24 novembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un avviso di notifica (n. NUMERO_DOCUMENTO), con cui il Consorzio generale di bonifica del bacino inferiore del Volturno (d’ora in poi ricorrente ) ha richiesto ad RAGIONE_SOCIALE (d’ora in poi intimata) il versamento del contributo di bonifica relativo all’anno 2010 .

La CTP ha accolto il ricorso e la CTR ha confermato la pronuncia di primo grado sulla base delle seguenti ragioni:

-il diritto alla riscossione del contributo per cui è causa si fonda sul presupposto dell’esistenza di un piano di classifica valido ed efficace, circostanza non ricorrente nel caso di specie;

-l’appellante fonda, infatti, la sua pretesa sul piano di classifica redatto ai sensi della previgente l. regionale n. 23 del 1995, divenuto inefficace con l’entrata in vigore della l. regionale n. 4 del 2003, in cui è specificato che il contributo ordinario trova fondamento solo nel nuovo piano di classifica formato ai sensi dell’art. art. 12, comma 2, della citata legge;

-la pretesa nella specie riguarda un’annualità di m olto successiva all’entrata in vigore della l. regionale n. 4 del 2003; tale rilevante tempo trascorso si scontra con qualsiasi principio di certezza delle situazioni giuridiche;

-l’atto generale amministrativo fondato su una disposizione di legge cessa di avere effetto in presenza di una nuova disposizione che abroghi la precedente che lo legittimava, in assenza di norme transitorie;

-né può rilevare l’art. 36, comma 3 dello Statuto consortile, in quanto si tratta di disposizione di natura regolamentare sfornita di qualunque natura autoritativa;

-ne consegue l’infondatezza della pretesa impositiva , in quanto non sostenuta da un adeguato titolo giuridico, ovvero di un piano

di classifica idoneo, «a nulla rilevando che l’immobile nel vecchio piano di classifica di cui è cessata la efficacia fosse ricompreso nel perimetro di contribuenza e che per esso fosse stata determinata la misura del contributo».

Il ricorrente propone ricorso fondato su tre motivi, la società intimata non si è costituita in giudizio.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va preliminarmente dichiarata la regolarità della notifica del ricorso ad RAGIONE_SOCIALE con consegna del plico al domicilio. La raccomandata relativa alla notifica del ricorso è stata spedita il 3 aprile 2018 (consegnata a persona fisica delegata al ritiro dell’11.4.2018), nel rispetto del termine semestrale previsto dall’art. 327, primo comma c.p.c., come richiamato dall’art. 38, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992.

Con il primo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num.3, c.p.c. la violazione dell’art. 2, comma 3, della l.r. Campania n. 29 del 2012, nonché dell’art. 67, comma 1, lett. e ) , T.u.i.r. e dell’art. 11 delle preleggi al c.c. In proposito deduce che la l.r. Campania n. 23 del 1985 è stata abrogata dalla l.r. Campania n. 29 del 2012, in quanto la materia della bonifica è stata nuovamente disciplinata dalla l.r. Campania n. 4 del 2003 . L’art. 12, dell a l.r. Campania n. 29 del 2012 assicura l’ ultra vigenza della precedente legge relativamente ai «rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l’esecuzione degli accertamenti dell’entrata e degli impegni di spesa assunti ».
2.1. Il motivo è fondato. La quaestio iuris attorno alla quale ruota l’intero odierno giudizio è relativa alla validità e all’efficacia del piano di classifica nelle ipotesi in cui venga abrogata la normativa in base alla quale è stato adottato. Non si censura, quindi, la

difformità alla legge della regolamentazione consortile posta a base dell’atto impositivo impugnato, ma viene posta una questione di successione di leggi nel tempo.

Si ricorda con breve riepilogo del quadro normativo che:

-i Consorzi di Bonifica ai sensi dell’art. 862 comma 4 c.c. e dell’art. 59 comma 1 del R.D. n.215 del 1933 (Testo delle norme sulla bonifica integrale) sono persone giuridiche pubbliche costituite tra i proprietari degli immobili che traggono beneficio dalla bonifica al fine di provvedere alla esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica o soltanto alla manutenzione ed esercizio di esse;

-alla costituzione dei Consorzi provvede la Regione (originariamente lo Stato), su proposta dei proprietari interessati o d’ufficio (artt. 55 e 56 r.d. n. 215 del 1933) e il territorio così delimitato prende il nome di Comprensorio di bonifica;

-per l’adempimento dei loro fini istituzionali i Consorzi RAGIONE_SOCIALE hanno il potere d’imporre contributi alle proprietà consorziate, ai sensi dell’art. 59, comma 2, del r.d. n. 215 del 1933;

-i fini istituzionali sono, in particolare, l’esecuzione, la gestione e la manutenzione delle opere di bonifica; generalmente l’esecuzione delle opere di bonifica è a totale carico pubblico, ma la gestione e la manutenzione delle stesse è solo in parte coperta dal finanziamento pubblico, mentre per la restante parte trova copertura finanziaria con la cd contribuenza a carico dei proprietari degli immobili che da dette attività di esecuzione, gestione e manutenzione ritraggano beneficio;

-tali contributi, costituiscono oneri reali sui fondi dei consorziati e vengono riscossi con le stesse modalità previste per la riscossione delle imposte dirette mediante ruoli esattoriali (art. 21 r.d. n. 215/1933).

Fin dagli anni 60, dalla Corte Costituzionale, ha chiarito che l’obbligo di contribuenza per i proprietari consorziati, anche dissenzienti, non deriva da un impegno di carattere contrattuale associativo assunto dagli stessi consorziati, bensì da un obbligo posto dalla legge che considera essenziale, per il conseguimento delle finalità inerenti alla bonifica, la compartecipazione alle spese dei titolari dei beni immobili inclusi nel perimetro del comprensorio ed ha, pertanto, riconosciuto che i contributi consortili configurano prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica, rientranti nella categoria generale dei Tributi, nell’ambito dell’art. 23 della Costituzione (v. sent. Corte Cost. n. 55/63; n.5/1967; Cass., Sez. 5, n. 4337/2002, Rv. 553302 0167);
Questa Corte da molto tempo a tale proposito ha chiarito che la legge determina direttamente i requisiti per la spettanza del potere impositivo e l’assoggettamento ad esso, ma ne affida poi la quantificazione alle decisioni discrezionali dei consorzi medesimi, al fine dell’applicazione nel caso concreto del principio della loro corrispondenza o proporzionalità rispetto al grado del beneficio conseguito o conseguibile dall’opera consortile (Cass., Sez. U, n. 4542/1986, Rv. 447285 -01).

Restando su questa linea, è stato affermato che i contributi in favore dei consorzi di bonifica, nella disciplina del r.d. 13 febbraio 1933 n. 215 e successive modificazioni, costituiscono prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica rientranti nella categoria generale dei tributi e con riguardo ai quali la legge determina direttamente i requisiti sia del potere impositivo sia dell’assoggettamento ad esso, affidandone, poi, la quantificazione alla determinazione discrezionale dei consorzi stessi, per l’applicazione al caso concreto in corrispondenza o
proporzione al grado del beneficio conseguito o conseguibile con l’opera consortile (Cass., Sez. U, n. 2852/1992, Rv. 476147 01). Nessun dubbio, pertanto, sulla natura derivata del tributo.

2.2. Il piano di classifica in forza del quale è stato quantificato il contributo consortile oggetto del presente giudizio è stato elaborato nella vigenza della l. r. Campania n. 23 del 1995.

Tale legge è stata espressamente abrogata dalla l. r. Campania n. 29 del 2012 (vedi allegato A della legge citata), la quale, all’art. 2 , dispone «1. Sono o restano abrogate le leggi regionali riportate nell’allegato A… omissis …

Le disposizioni abrogate con la presente legge continuano ad applicarsi ai rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l’esecuzione degli accertamenti dell’entrata e degli impegni di spesa assunti».

Già tale norma depone nel senso del perdurare dei piani di classifica precedentemente adottati.

Va ricordato, inoltre, che tra la l. r. Campania n. 23 del 1995 e la l. r. Campania n. 29 del 2012, sopra richiamate è intervenuta la l. r. Campania n. 4 del 2003, sulla Bonifica integrale, la quale prevede che il piano generale di bonifica sia attuato attraverso piani triennali, la cui mancata adozione, peraltro, non rende invalido o inefficace il piano generale di bonifica (in questo senso già Cass. n. 19036 del 2023). La costituzione del piano di classifica è, poi, analiticamente disciplinata nel l’ art. 12 della citata l. r. Campania n. 4 del 2003.
L’art. 17, comma 3, della legge regionale da ultimo citata, prevede che «In sede di prima applicazione della presente legge, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla sua entrata in vigore, i Consorzi di Bonifica adeguano lo Statuto alle norme della legge medesima e lo inviano alla Giunta regionale per

l’approvazione che deve avvenire nel termine massimo di sessanta giorni dall’inoltro. Decorso inutilmente il termine fissato per l’adeguamento dello Statuto, vi provvede la Giunta regionale attraverso la nomina di un commissario ad acta appositamente nominato.».

Lo Statuto del ricorrente, in esecuzione di tale disposizione, è stato adottato con provvedimento commissariale n. 614/AG del 20 maggio 2003 e approvato con modifiche dalla Giunta regionale (deliberazione n. 0153/AC del 25 luglio 2003).

La l.r. Campania n. 4 del 2003, dunque, ha previsto il riordino e la ridelimitazione dei Consorzi di bonifica, nei termini su brevemente esposti, ma nulla ha disposto specificamente in ordine all’efficacia dei piani di classifica adottati nella vigenza della previgente l. n. 23 del 1995 .

All’art. 38, ha , tuttavia, previsto come disposizione finale, «1. Per quanto non espressamente disciplinato dalla presente legge si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui al Regio Decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni».

Il r.d. citato, all’art. 11 , prevede che «I criteri di ripartizione sono fissati negli statuti dei consorzi o con successiva deliberazione, da approvarsi dal Ministero dell’agricoltura e delle foreste».

Lo Statuto del ricorrente, approvato in esecuzione della l. r. Campania n. 3 del 2004, all’art. 36, comma 3, prevede che «Nelle more dell’adozione del Piano di Classifica per il riparto degli oneri di contribuenza, trova applicazione il previgente Piano, salvo conguaglio».

La l.r. Campania n. 29 del 2012 (vedi allegato A della legge citata), all’art. 2, comma 3, come sopra riportato, ha previsto che «3. Le disposizioni abrogate con la presente legge continuano ad applicarsi ai rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per

l’esecuzione degli accertamenti dell’entrata e degli impegni di spesa assunti».

Il quadro normativo fin qui delineato garantisce, pertanto, l’assenza di soluzione di continuità nel riparto della contribuenza con conseguente continuità dell’obbligo al versamento, nel rispetto delle disposizioni di legge, peraltro salvo conguaglio, come previsto dall’art. 36 dello Statuto .

Si può, pertanto, ritenere che restano salvi i piani di classifica adottati sotto la legge previgente.

Da un punto di vista sistematico generale si osserva, inoltre, che il presupposto impositivo del tributo in esame non può mutare in relazione al variare della legge regionale, in quanto si tratta di un tributo di natura derivata (v., altresì, v. Corte Cost., 19 ottobre 2018, n. 188). Ciò può affermarsi (anche) sulla base della giurisprudenza di legittimità sopra richiamata che si è soffermata lungamente sulla natura di tale tributo.

Tali conclusioni sono, peraltro, in linea con un principio cardine del nostro ordinamento sull’efficacia della legge nel tempo , fissato dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, secondo cui «La legge non dispone che per l’avvenire».

Sarebbe, del resto, contro il principio di stabilità prevedere che, in generale gli atti amministrativi generali adottati nella vigenza di una disposizione di legge successivamente abrogata, perdano efficacia in assenza di una disposizione espressa.

Il motivo è, dunque, infondato e può essere enunciato in proposito il seguente principio di diritto: « In materia di contributi consortili, il piano di classifica adottato sulla base di una normativa regionale successivamente abrogata non perde validità ed efficacia, in ragione della natura derivata del tributo e dei principi generali di efficacia della legge nel tempo ».

Con il secondo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c. la violazione degli artt. 10, 11, 12 del r.d. n. 215 del 1933, nonché la violazione e la falsa applicazione dell’art. 860 c.c. e dell’art. 12 della l.r. Campania n. 4 del 2003 , dell’art. 117 Cost. L’obbligo contributivo, secondo il ricorrente, sussiste al ricorrere delle condizioni previste dall’art. 860 c.c. e l’esistenza del piano di classifica determina solamente l’inversione dell’onere probatorio circa il vantaggio immediato e diretto per il fondo consorziato, richiesto per il sorgere dell’obbligo contributivo.
Con il terzo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c. la violazione degli artt. 11, 59 e 60 del r.d. n. 215 del 1933, dell’art. 22 dell a l.r. Campania n. 23 del 1985 e dell’art. 12, comma 2, dell’art. 17, comma 3 della l.r. Campania n. 4 del 2003. Sostiene il ricorrente che l’abrogazione della norma di cui è attuazione l’atto amministrativo, nella specie il piano di classifica, non fa venire meno l ‘atto medesimo. L’abrogazione preclude solamente che siano emessi provvedimenti in base alla legge abrogata, ma non fa venire meno gli effetti della legge medesima a meno che non sia stata prevista l’efficacia retroattiva.
I motivi secondo e terzo restano assorbiti, stante l’accoglimento del primo motivo.

La sentenza impugnata va, pertanto, cassata in relazione al primo motivo di ricorso accolto; e la causa va rinviata, anche per la disciplina delle spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi al principio di diritto sopra esposto e davanti alla quale potranno essere riproposte le questioni rimaste assorbite.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti i residui motivi; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso il 24 ottobre 2024

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