Contributi consortili: perimetro e comprensorio

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che riteneva illegittimi i contributi consortili basandosi sulla coincidenza tra perimetro di contribuenza e comprensorio. La Corte ha stabilito che tale coincidenza è legittima e che la motivazione della corte d’appello era solo apparente, invertendo erroneamente l’onere della prova a carico del consorzio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: Quando il Perimetro di Contribuenza Coincide con il Comprensorio

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito un’importante chiarimento in materia di contributi consortili, affrontando la questione della legittimità della coincidenza tra il ‘perimetro di contribuenza’ e il ‘comprensorio consortile’. Questa decisione ribalta l’orientamento dei giudici di merito, stabilendo che tale sovrapposizione non è di per sé indice di illegittimità dell’imposizione e riaffermando i corretti principi in materia di onere della prova.

I Fatti di Causa e le Decisioni dei Giudici di Merito

Un contribuente impugnava una cartella di pagamento relativa a contributi consortili richiesti da un Consorzio di Bonifica per diverse annualità. Sia in primo grado che in appello, i giudici tributari accoglievano le ragioni del contribuente. La Commissione Tributaria Regionale, in particolare, confermava la sentenza di primo grado ritenendo che vi fosse una carenza di un ‘adeguato perimetro di contribuenza’. Secondo i giudici d’appello, la perfetta coincidenza di tale perimetro con l’intero comprensorio consortile costituiva un’anomalia tale da produrre una ‘sostanziale inversione dell’onere probatorio’, ponendo a carico del Consorzio la prova del beneficio specifico per l’immobile del contribuente, prova che ritenevano non fornita.

I Motivi del Ricorso e la Questione sui Contributi Consortili

Il Consorzio di Bonifica ha proposto ricorso per cassazione affidandosi a cinque motivi. I punti centrali della difesa del Consorzio erano:

1. Motivazione Apparente: La sentenza d’appello si sarebbe limitata a un rinvio generico alla decisione di primo grado, senza una propria autonoma argomentazione.
2. Errata Interpretazione della Legge: I giudici di merito avrebbero interpretato erroneamente la normativa regionale (L.R. Toscana n. 34/1994), la quale, nel definire il perimetro ‘nell’ambito’ del comprensorio, non impone una necessaria differenziazione tra le due aree.
3. Violazione dell’Onere della Prova: La corte territoriale avrebbe erroneamente invertito l’onere della prova, non considerando che la presenza di un Piano di classifica e di un Perimetro di contribuenza regolarmente approvati crea una presunzione di legittimità del beneficio.
4. Vizio di Ultrapetizione: La sentenza avrebbe ecceduto le richieste del contribuente.
5. Omesso Esame di Fatti Decisivi: Non sarebbero stati esaminati documenti cruciali come il Piano di classifica e la relazione tecnica depositati dal Consorzio.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto i primi tre motivi di ricorso, ritenendoli fondati e assorbenti rispetto agli altri.

Motivazione Apparente e Violazione di Legge

La Suprema Corte ha innanzitutto qualificato la motivazione della sentenza d’appello come ‘meramente apparente’. I giudici di secondo grado si erano limitati ad affermare apoditticamente che la coincidenza tra perimetro e comprensorio si traduceva in un’elusione degli obblighi di legge, senza spiegare il perché. Non avevano esaminato le censure specifiche del Consorzio né argomentato in base a quali principi giuridici le due aree non potessero coincidere.

La Corte ha poi chiarito il punto di diritto centrale: la legge non vieta che il perimetro di contribuenza sia esattamente coincidente con il comprensorio stesso. La normativa impone che il perimetro sia delimitato entro i limiti del comprensorio, ma non che debba essere necessariamente più piccolo. Se il Consorzio, a seguito di studi tecnici, conclude che l’attività di manutenzione e le opere idrauliche apportano un beneficio diretto a tutti gli immobili ricadenti nel proprio territorio di competenza, è pienamente legittimato a far coincidere le due aree. L’esistenza di un beneficio diffuso su tutto il territorio giustifica un perimetro di contribuenza esteso a tutto il comprensorio.

La Gestione dell’Onere della Prova nei Contributi Consortili

Di conseguenza, la Cassazione ha ritenuto errata l’inversione dell’onere probatorio operata dai giudici di merito. La presunzione di legittimità dell’imposizione deriva dall’approvazione del Piano di classifica, che individua i benefici derivanti dalle opere. Spetta al contribuente che contesta la pretesa fornire la prova contraria, ossia dimostrare l’assenza di un beneficio specifico e diretto per il proprio immobile. La semplice coincidenza tra le due aree non è sufficiente a superare tale presunzione.

Inoltre, la Corte ha ribadito un principio consolidato: per le opere di difesa idraulica del territorio, il beneficio si considera ‘intrinseco’ alle opere stesse, poiché i fondi difesi acquisiscono di per sé un maggior valore. Questo rafforza ulteriormente la posizione del Consorzio.

Conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione. Il nuovo giudice dovrà riesaminare la vicenda attenendosi ai principi di diritto enunciati: la motivazione non può essere apparente, la coincidenza tra perimetro di contribuenza e comprensorio consortile è legittima se giustificata dalla presenza di un beneficio esteso a tutta l’area, e l’onere di provare l’assenza di tale beneficio grava sul contribuente. Questa ordinanza rappresenta un punto fermo per la corretta gestione del contenzioso in materia di contributi consortili, ripristinando un equilibrio procedurale e sostanziale tra gli enti impositori e i contribuenti.

È legittimo che il perimetro di contribuenza di un consorzio di bonifica coincida con l’intero comprensorio consortile?
Sì, secondo la Corte di Cassazione è legittimo. La legge stabilisce che il perimetro debba essere delimitato ‘nell’ambito’ del comprensorio, ma non vieta che le due aree possano coincidere, specialmente se il consorzio dimostra che le sue opere portano un beneficio a tutti gli immobili ricadenti nel suo territorio.

Su chi grava l’onere della prova riguardo al beneficio ottenuto dalle opere di bonifica?
L’onere della prova grava sul contribuente. L’approvazione del Piano di classifica da parte del consorzio crea una presunzione di esistenza del beneficio. Pertanto, è il contribuente che contesta il contributo a dover dimostrare l’assenza di un vantaggio diretto e specifico per il proprio immobile.

Cosa si intende per ‘motivazione apparente’ in una sentenza e quali sono le conseguenze?
Per ‘motivazione apparente’ si intende un ragionamento che esiste solo formalmente ma è così generico, contraddittorio o privo di argomentazioni specifiche da non rendere comprensibile l’iter logico seguito dal giudice. Una sentenza con motivazione apparente è nulla e viene cassata, come nel caso di specie, perché non consente un effettivo controllo sulla correttezza della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3997 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 3997 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18858/2022 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE, COGNOME NOME;

-intimati- avverso SENTENZA della COMM.TRIB.REG. TOSCANA n. 279/2022 depositata il 17/02/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

1. Con sentenza n. 279/4/2022, depositata in data 17/02/2022 e non notificata, la Commissione tributaria regionale della Toscana rigettava l’appello proposto dal Consorzio di Bonifica 4 Basso Valdarno confermando la sentenza di primo grado che aveva accolto l’impugnazione proposta da NOME COGNOME avverso la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA riguardante contributi consortili chiesti dal Consorzio di Bonifica 4 Basso Valdarno relativi agli anni dal 2009 e 2016 per l’importo di Euro 1.588,56.
2. I giudici di appello, nel confermare le conclusioni cui erano pervenuti i giudici di primo grado, osservavano che le deduzioni di cui all’atto di gravame dovevano essere respinte perché nel caso in esame, alla stregua di quanto previsto dalla l.r. n. 79/2012, sussisteva una carenza di un ‘adeguato perimetro di contribuenza che consentiva di ritenere sussistenti quei benefici diretti ed immediati che costituiscono presupposto per l’applicazione del contributo in questione’, assumendo che, in sostanza, non sussisteva il presupposto impositivo poiché sarebbe stata eseguita ‘una distinzione fra i due atti amministrativi (piano di classifica e perimetro di contribuenza) ragionevolmente fondata su funzionalità, modalità di approvazione e forme di pubblicità div ersi’.
Secondo la C.T.R. ‘proprio da tale differenziazione si ricavava la conclusione secondo la quale l’assenza di perimetro di contribuenza (qui ricavata dalla perfetta coincidenza di quest’ultimo col piano di classifica) ovvero della corrispondenza con il comprensorio che delimita la stessa area del consorzio non può che produrre una sostanziale inversione dell’onere probatorio’.

Dal ragionamento sopra esposto la C.T.R. faceva discendere la correttezza della sentenza di primo grado poiché, ad avviso della stessa, l’operato del giudice di primo grado non appariva censurabile ‘giacché finisce per evidenziare una differenza sostanzial e tra due atti che -pur non impugnati dal contribuente rimangono tuttavia

valutabili al fine di eventuale disapplicazione .. ed hanno funzionalità differenti essendo uno deputato all’individuazione di un’area entro la quale le opere sono destinate ad esplicare i loro effetti, l’altro a rendere manifesto il vantaggio diretto e immediato (ed il corrispondente contributo dovuto) del fondo che in quell’area sia incluso’.

Contro detta sentenza propone ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, illustrati con successiva memoria, il Consorzio di Bonifica 4 Basso Valdarno.

NOME NOME COGNOME e l’Agenzia delle entrate -Riscossione sono rimasti intimati.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo parte ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 e 4. c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 36, comma 2, n. 4), del d.lgs. n. 546/1992, 132, n. 4, c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., in quanto la motivazione della sentenza era solo apparentemente motivata poiché, in sostanza, statuisce esclusivamente rinvi ando ‘ per relationem ‘ alla sentenza della CTP di Pisa n. 263/2019.

Con il secondo motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 17 del r.d. n. 215/1933 e 15, comma 2, e 16 della l.r. Toscana n. 34/1994. Osserva che la C.T.R., nell’affermare che l’illegittimità dell’atto impositivo impugnato sarebbe ‘evidente’ in quanto il perimetro d i contribuenza non poteva coincidere con l’intero comprensorio del Consorzio, aveva basato le sue conclusioni su di una errata interpretazione dell’art. 15, comma 2, della l.r. Toscana n. 34/1994, il quale stabilisce che il perimetro di contribuenza viene delimitato “nell’ambito del comprensorio consortile” sicchè ben poteva ritenersi che il legislatore regionale, utilizzando l’espressione “nell’ambito’ aveva voluto solamente precisare che il perimetro di contribuenza deve essere delimitato entro i limiti del comprensorio
non potendosi estendere oltre ma non aveva, in alcun modo imposto, la non coincidenza tra comprensorio consortile e perimetro di contribuenza. Evidenzia che tale corretta interpretazione dell’art. 15, comma 2, sopra citato, era stata confermata, oltre che dalla giurisprudenza di legittimità e dalla dottrina, dalla stessa Regione Toscana che, nelle linee guida per l’adozione dei nuovi Piani di classifica, approvate con la Deliberazione del Consiglio Regionale n. 25 del 24 marzo 2015, aveva chiarito che il Perimetro di contribuenza è “l’Area amministrativa coincidente ed interna al Comprensorio di bonifica”.
Con il terzo motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere della prova nella specifica materia della bonifica, violazione dell’art. 2697 cod. civ., assumendo che la C.T.R. aveva erroneamente ritenuto che il Consorzio fosse onerato della prova dell’esistenza del beneficio, nonostante l’approvazione del Piano di classifica, soltanto genericamente contestato dal contribuente, e del Perimetro di contribuenza, ritualmente versati agli atti del giudizio di primo grado non avendo tenuto conto, neppure ai fini della corretta distribuzione dell’onere probatorio, che il beneficio ricavato dagli immobili del contribuente derivava dalla manutenzione ordinaria e straordinaria di opere idrauliche di terza categoria, per le quali la giurisprudenza di legittimità aveva più volte chiarito che il beneficio e la sua attualità sono intrinseche alle opere stesse.
Con il quarto motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c., nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. in quanto la sentenza impugnata, nel confermare la decisione di primo grado, aveva reiterato il vizio di ultrapetizione in cui è incorsa la C.T.P. di Pisa che, in assenza di una specifica contestazione del Piano di classifica da parte del contribuente, avrebbe dovuto respingere il ricorso proposto in primo grado non

essendo stata superata la presunzione di esistenza del beneficio e di legittimità dell’imposizione contributiva.

Con il quinto motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c., omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio stato oggetto di discussione tra le parti per avere la C.T.R. omesso di esaminare il Piano di Classifica e l’ampia e dettagliata relazione tecnica depositati dal Consorzio nel giudizio di primo grado, la cui valutazione era indubbiamente decisiva per l’esito del giudizio, trascurando, altresì, di considerare che il Consorzio aveva imposto i contributi anche per la manutenz ione e l’esercizio di opere idrauliche di terza categoria, per le quali “il beneficio e la sua attualità sono intrinseche alle opere stesse” e il contribuente non aveva contestato specificamente la “utilità” risultante dal Piano di Classifica a favore dei suoi immobili e le opere di bonifica ed idrauliche gestite dal Consorzio.
6. I primi tre motivi, da esaminare congiuntamente in quanto fra loro connessi sotto un profilo logico-giuridico, sono da ritenere fondati.

6.1. Va premesso che costituisce orientamento consolidato di questa Corte che l’ipotesi di motivazione apparente ricorre allorché essa, pur graficamente e, quindi, materialmente esistente, come parte del documento in cui consiste il provvedimento giudiziale, non renda tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perché costituita da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento, non consentendo, in tal modo, alcun effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice, lasciando all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture, così da non attingere la soglia del “minimo costituzionale” richiesto dall’art. 111, comma 6, Cost. [cfr., su tali principi, anche da ultimo, Cass., Sez. T, 31 gennaio 2023, n. 2689 e, tra le tante, a partire da Cass., Sez. U., 7 aprile 2014, n. 8053, Cass., 1° marzo 2022, n. 6626; Cass., Sez. T., 23 settembre 2022, che richiama Cass., Sez. U. 19 giugno 2018,
n. 16159 (p. 7.2.), che menziona Cass., Sez. U. 3 novembre 2016, n. 22232; Cass. Sez. U., nn. 22229, 22230, 22231, del 2016, Cass., Sez. U, 24 marzo 2017, n. 766; Cass., Sez. U., 9 giugno 2017, n. 14430 (p. 2.4.); Cass., Sez. U., 18 aprile 2018, n. 9557 (p. 3.5.), Cass., Sez. U., 27 dicembre 2019, n. 34476 (che cita, in motivazione, Cass., Sez. U., 18 aprile 2018, n. 9558 e Cass., Sez. U., 31 dicembre 2018, n. 33679].

Nella specie l’apparenza della motivazione si caratterizza, come contestato dal Consorzio, in ragione della circostanza che la C.T.R. della Toscana si è limitata ad affermare apoditticamente, rinviando alla sentenza di primo grado, che tale ultima decisione era da ritenere condivisibile poiché ‘la coincidenza -ricavata dalle produzioni in atti -del piano di classifica con il perimetro di contribuenza si tradurrebbe in una sostanziale elusione degli obblighi di legge (e segnatamente nella violazione della l.r. 79/2012)” senza fornire alcuna autonoma argomentazione o motivazione giuridica idonea ad esprimere la ratio decidendi , ripetendo semplicemente quanto statuito dai Giudici di primo grado.
In effetti, i giudici di appello, senza in alcun modo esaminare le specifiche censure sul punto formulate dal Consorzio, non hanno in alcun modo spiegato per quale motivo e in base a quali principi il perimetro di contribuenza ed il comprensorio consortile non potevano coincidere e, soprattutto, per quale tale ragione tale “coincidenza” avrebbe comportato una “evidente illegittimità” dell’atto impositivo, non tenendo conto che, nel caso di specie, il beneficio ricavato dagli immobili del contribuente era stato correttamente valutato nell’ambito del Piano di Classifica e che gli immobili ricadevano nel comprensorio come individuato dall’Ente. Per altro verso la motivazione si appalesa meramente apparente ed apodittica anche laddove si limita ad affermare che <>, senza in alcun modo esaminare e richiamare lo specifico contenuto della detta relazione e le ragioni per cui tali elementi sarebbero stati idonei ad inficiare le ragioni del Consorzio.

6.2. I giudici di appello non hanno, poi, considerato che nel caso in esame risultava che l’immobile di proprietà della parte contribuente si trovava all’interno nel perimetro territoriale che beneficiava dell’opere de quibus , non potendosi, in via di principio, escludere la corrispondenza fra perimetro di contribuenza e comprensorio. Il Consorzio ha condivisibilmente osservato che l’art. 15, comma 2, della l.r. n. 34/1994, nello stabilire che il perimetro di contribuenza vien e delimitato ‘nell’ambito del comprensorio consortile’, ha voluto precisare che il perimetro di contribuenza deve essere delimitato entro i limiti del comprensorio, non potendosi estendere oltre ma non ha assolutamente previsto ed imposto la non coincidenza tra comprensorio consortile e perimetro di contribuenza.
Tale tesi si pone in linea con la più recente giurisprudenza di questa Corte.

In particolare, Cass. n. 22076/2023 ha evidenziato che: ‘ come già affermato da questa Corte in fattispecie del tutto assimilabile alla presente (cfr. Cass. n. 13815/2019 in motiv.) non costituisce violazione di legge la coincidenza tra il perimetro di contribuenza ed il perimetro consortile ed invero, l’art. 15 della L.R. Toscana dispone quanto segue: «Nell’ambito del comprensorio viene delimitato il perimetro di contribuenza, che individua le proprietà immobiliari che presentano i requisiti di cui al comma 1. Del perimetro di contribuenza è data notizia al pubblico con il mezzo della trascrizione ai sensi del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215»; dalla lettura della norma si desume quindi che il perimetro di contribuenza non può essere più ampio del comprensorio, che può, in ipotesi, essere
meno esteso, ma che nulla vieta che sia esattamente coincidente con il comprensorio stesso ‘.

Appare, dunque, legittima la condotta del Consorzio che ha valutato, nel Piano di classifica, a seguito di uno studio tecnico, che il reticolo idrografico gestito dall’Ente era presente nell’intero comprensorio, stabilendo, quindi, che l’attività di manutenzione ordinaria e straordinaria dei corsi d’acqua e delle opere di bonifica ed idrauliche deve essere svolta nell’intero territorio di competenza, non essendovi aree o zone che non ricevevano un beneficio da tale attività; in sostanza, quindi, constatata l’esistenza di un beneficio diretto per tutti gli immobili ricadenti nel comprensorio consortile, ha delimitato ed individuato i terreni soggetti agli obblighi contributivi, facendoli coincidere con il perimetro consortile. L’esatta individuazione del perimetro di contribuenza non è, del resto, attività indispensabile per la legittimità dell’imposizione contributiva, dal momento che i presupposti per il sorgere dell’obbligo di contribuzione sono costituiti dalla sola ricomprensione degli immobili nel comprensorio di bonifica e dalla esistenza di un beneficio ritratto dagli immobili onerati per l’effetto dell’attività di bonifica. Il r.d. n. 215/1933, invero, non ha imposto alcun termine per l’adozione del provvedimento di delimitazione del perimetro di contribuenza; a ciò si aggiunga che la previsione, nell’art. 11 del r.d. n. 215 del 1933, di un momento provvisorio e di un momento definitivo nella determinazione dell’area di debenza implica una progressività nella formazione della platea dei contribuenti, con la conseguenza che, come all’inizio, la non redazione del perimetro di contribuenza può significare che la platea dei soggetti a contributo si identifica con l’area del comprensorio, così, alla fine delle opere, si possono avere messe a punto soggettive e con l’ulteriore conseguenza che, in difetto dell’adozione del perimetro di contribuenza – che delimiti la platea dei contribuenti – la ripartizione è effettuata, sempre con
riferimento al beneficio conseguito, fra i proprietari degli immobili siti nel comprensorio di bonifica.

Orbene in materia di contributi consortili in presenza di un Piano di classifica se le opere consortili si trovano all’interno di un determinato perimetro anche in assenza di una formale delimitazione del perimetro di contribuenza deve ritenersi che il perimetro di contribuenza ed il comprensorio consortile coincidono.

6.3. E i giudici di appello hanno pure pretermesso di considerare che laddove si discorra – come nel caso di specie – di opere non di comune bonifica, ma di difesa idraulica del territorio, il beneficio si deve considerare intrinseco alle opere stesse senza per questo cessare di essere specifico, essendo evidente che i fondi, difesi da opere idrauliche, acquistano di per sé un maggior valore per effetto delle opere stesse (Cass. n. 27057/2014; n. 7175/2011; n. 14404/2013; n. 7159/2011; n. 7157/2011).
Conseguentemente i primi tre motivi vanno accolti, rimanendo assorbite le censure formulate con i successivi motivi di ricorso, e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, che dovrà riesaminare la vicenda in questione sulla scorta delle considerazioni sopra formulate, procedendo anche alla regolamentazione delle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo, il secondo ed il terzo motivo di ricorso, assorbiti gli altri; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data 24 ottobre 2024.

Il Presidente (NOME COGNOME)

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