Contributi consortili: onere della prova e piano

La Corte di Cassazione interviene su una controversia relativa a un forte aumento dei contributi consortili. Una società aveva impugnato una cartella di pagamento, ottenendo ragione in primo e secondo grado a causa della mancata giustificazione dell’aumento da parte del consorzio. La Suprema Corte ha però ribaltato la decisione, stabilendo che in presenza di un ‘piano di classifica’ regolarmente approvato, si presume il beneficio per l’immobile. Spetta quindi al contribuente, e non al consorzio, l’onere della prova, ossia dimostrare l’assenza di tale beneficio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi consortili: chi deve provare il beneficio? L’analisi della Cassazione

I contributi consortili rappresentano un onere spesso discusso dai proprietari di immobili situati in comprensori di bonifica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sulla ripartizione dell’onere della prova quando un contribuente contesta un aumento di tali contributi. La questione centrale riguarda chi debba dimostrare l’esistenza del beneficio derivante dalle opere del consorzio: l’ente impositore o il proprietario dell’immobile? La Suprema Corte ha ribadito il ruolo fondamentale del ‘piano di classifica’ nel dirimere la questione.

I Fatti del Caso: un Aumento Significativo

Una società proprietaria di un immobile si è vista recapitare una cartella di pagamento per i contributi consortili relativi all’anno 2016. L’importo richiesto era di 291,00 euro, una cifra notevolmente superiore ai 52,65 euro pagati per lo stesso immobile nell’anno precedente. Ritenendo l’aumento ingiustificato e privo di motivazione, la società ha impugnato l’atto impositivo.

Sia la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado che quella di secondo grado hanno dato ragione alla società. I giudici di merito hanno ritenuto la cartella viziata, poiché il consorzio non aveva fornito alcuna spiegazione chiara e specifica sulle ragioni di un tale incremento, violando così l’obbligo di motivazione degli atti impositivi.

Il Ricorso in Cassazione e i Principi sui Contributi Consortili

Il consorzio di bonifica ha presentato ricorso in Cassazione, lamentando la violazione delle norme che regolano l’onere della prova in materia di contributi consortili. Secondo il ricorrente, i giudici di appello avevano erroneamente posto a suo carico l’onere di dimostrare il beneficio specifico che giustificava l’aumento, senza considerare l’esistenza di un ‘piano di classifica’ regolarmente approvato dalla Regione. Tale piano, secondo la normativa, costituisce lo strumento giuridico che legittima il potere impositivo del consorzio e definisce i criteri di riparto della spesa.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha accolto le ragioni del consorzio, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa a un nuovo esame. Il cuore della motivazione risiede nel valore giuridico del ‘piano di classifica’.

La Suprema Corte ha ribadito un principio consolidato: l’adozione e l’approvazione di un piano di classifica generano una presunzione juris tantum (cioè, valida fino a prova contraria) della vantaggiosità delle opere di bonifica per tutti gli immobili inclusi nel perimetro di contribuenza. Questo significa che il beneficio, sia esso concreto o potenziale, si presume esistente.

Di conseguenza, si verifica un’inversione dell’onere della prova. Non è il consorzio a dover dimostrare, per ogni singolo contribuente, il beneficio arrecato e la congruità del contributo richiesto. Al contrario, è il contribuente che intende contestare il pagamento a dover superare tale presunzione, dimostrando in modo specifico e concreto l’assenza totale di qualsiasi beneficio derivante dalle opere del consorzio.

I giudici di appello avevano errato nel concentrarsi unicamente sulla carenza di motivazione dell’aumento, senza valutare se il contribuente avesse contestato la legittimità del piano di classifica o fornito prove sull’assenza di vantaggi per il proprio immobile. La semplice doglianza sull’aumento del quantum non era sufficiente a invalidare la pretesa, essendo questa fondata su un atto amministrativo generale (il piano) pienamente valido ed efficace.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza la posizione dei consorzi di bonifica e chiarisce gli oneri per i contribuenti. Le implicazioni pratiche sono significative:

1. Centralità del Piano di Classifica: Questo documento è lo strumento cardine che legittima l’imposizione dei contributi. La sua approvazione crea una presunzione di beneficio per i proprietari.
2. Onere della Prova sul Contribuente: Chi contesta i contributi consortili non può limitarsi a lamentare un aumento dell’importo. Deve invece fornire prove concrete che il suo immobile non riceve, né potrà ricevere in futuro, alcun beneficio dalle attività di bonifica.
3. Strategia Difensiva: La contestazione deve essere mirata alla fonte della pretesa, ovvero il piano di classifica (se illegittimo) o, in subordine, alla dimostrazione fattuale dell’assenza di vantaggi.

In conclusione, la Corte di Cassazione ha stabilito che la valutazione del giudice tributario non può prescindere dall’analisi della normativa speciale che regola la materia, la quale attribuisce al piano di classifica un ruolo determinante nel definire il presupposto impositivo e nel ripartire l’onere della prova tra le parti.

A chi spetta l’onere di provare il beneficio delle opere di bonifica ai fini dei contributi consortili?
Secondo la Corte, se esiste un ‘piano di classifica’ approvato, si presume che i terreni inclusi nell’area ne traggano beneficio. L’onere della prova si inverte: spetta al proprietario dell’immobile dimostrare l’assenza di qualsiasi beneficio, concreto o potenziale, derivante dalle opere del consorzio.

È sufficiente contestare l’aumento dell’importo dei contributi consortili per ottenerne l’annullamento?
No. La sentenza chiarisce che una semplice contestazione sull’eccessività dell’importo (quantum) non è sufficiente se non si contesta la legittimità del ‘piano di classifica’ o non si fornisce la prova dell’assenza di beneficio. Il consorzio non è tenuto a giustificare l’aumento se questo è calcolato in base al piano regolarmente approvato.

Che valore ha il ‘piano di classifica’ in una controversia sui contributi consortili?
Il ‘piano di classifica’, una volta approvato dall’autorità competente (in questo caso, la Regione), costituisce lo strumento giuridico che giustifica il potere impositivo del consorzio. Esso crea una presunzione juris tantum (valida fino a prova contraria) della vantaggiosità delle opere per gli immobili inclusi nel perimetro di contribuenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4001 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4001 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17785/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE COGNOME, che rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e elettivamente domiciliato presso l’indirizzo pec medesimo EMAIL;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE ed elettivamente domiciliata presso l’indirizzo pec del medesimo legale, EMAIL;

-controricorrente-

nonchè contro AGENZIA DELLE RAGIONE_SOCIALE;

-intimata-

avverso SENTENZA della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della TOSCANA, n. 410/2023 depositata il 27/04/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Con sentenza n. 410/3/2023, notificata in data 14/06/2023, la Corte di giustizia tributaria di II grado della Toscana rigettava l’appello proposto dal Consorzio di RAGIONE_SOCIALE 4 Basso Valdarno, confermando la sentenza di primo grado che aveva accolto l’impugnazione proposta da lla società RAGIONE_SOCIALE avverso la cartella di pagamento relativa ad oneri consortili per l’anno 2016.

I giudici di appello rilevavano che la cartella de qua era da ritenere viziata in quanto dall’analisi degli atti risultava che per lo stesso terreno, sito Comune di Ponsacco, fg.10, part.704 nel 2015, la quota consortile per l’anno 2015 era pari ad euro 52,65 mentre nel 2016 la stessa quota consortile era stata elevata a 291,00 senza che il Consorzio avesse in alcun modo chiarito le ragioni di tale aumento tributario.

Contro detta sentenza propone ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, illustrati con successiva memoria, il Consorzio di Bonifica 4 Basso Valdarno.

La società RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

L ‘Agenzia delle Entrate Riscossione è rimasta intimata.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo parte ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c. violazione e falsa applicazione degli articoli 36, comma 2, n. 4), del d.lgs. n. 546/1992, 132, n. 4, c.p.c. e 118 disp. art. c.p.c., in quanto la motivazione della sentenza era meramente apparente ed illogica. Assume che con l’atto di appello era stato ribadito che il Piano di classifica degli immobili – conclusosi con l’approvazione definitiva da parte della Regione Toscana, con

Delibera della Giunta n. 1294 del 12/12/2016 e relativa pubblicazione del Pianocostituisce lo strumento giuridico regolamentare mediante il quale il Consorzio, sulla base dei principi normativi regionali giustifica il proprio potere impositivo e opera il riparto della spesa a carico degli immobili ricadenti nel perimetro consortile, in funzione del beneficio arrecato agli stessi dall’attività di bonifica, con motivazione del tutto carente e gravemente illogica aveva negato rilevanza agli atti coi quali il Consorzio aveva approvato il piano di classifica e il piano di riparto della contribuzione (certamente idonei a motivare gli addebiti) in tal modo ponendosi in contrasto con la normativa in materia come interpretata dalla pacifica giurisprudenza di legittimità.
Con il secondo motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 17 del r.d. n. 215/1933 e 4, 8 e 28 della l.r. Toscana n. 79/2012 rilevando che i giudici di appello erroneamente avevano ritenuto che spettasse al Consorzio l’onere di provare l’effettivo be neficio determinato sugli immobili dei contribuenti e, di riflesso, l’innalzamento della contribuzione per l’annualità di riferimento non considerando che il piano di classifica approvato dal Consorzio, sul fondamento del quale è stato emesso il ruolo impugnato, costituiva sia giustificazione del potere impositivo che specificazione delle ragioni a fondamento dell’addebito al contribuente del contributo consortile per l’annualità di riferimento (anno 2016).
3. Con il terzo motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere della prova nella specifica materia della bonifica e violazione dell’art. 2697 cod.civ., non avendo la C.T.R. fatto, in ogni caso, buon governo delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere probatorio tra le parti nelle controversie in materia di imposizione dei contributi consortili e dei principi enunciati in materia da Corte di cassazione.
Con il quarto motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ. con riferimento agli articoli 7, 8, ultimo comma e 18 del r.d. n. 523/1904. Assume che i giudici di appello nell’affermare che il Consorzio, con sue deduzioni, non aveva giustificato gli importi richiesti, avevano violato le norme che disciplinano il riparto dell’onere probatorio tra le parti, non tenendo conto delle disposizioni sull’obbligo di contribuzione riferito alle opere di bonifica (e manutenzione) rientranti in terza categoria (art. 7 r.d. 523/1904) in relazione alle quali il beneficio e l’attualità di detto beneficio devono ritenersi sussistenti in re ipsa.
Il primo motivo va respinto atteso che la motivazione in questione non può ritenersi ‘meramente apparente’.

5.1. La C.T.R. ha così motivato: ‘ Questa Corte di Giustizia Tributaria… dall’analisi degli atti rileva che nel 2015 la quota consortile era pari ad euro 52,65 e che invece nel 2016 la stessa quota consortile veniva elevata a 291,00. Dalle verifiche effettuate inoltre veniva rilevato che l’immobile oggetto dell’imposizione fiscale era lo stesso e precisamente nel Comune di Ponsacco fg.10, part.704, cat D/7. Il Consorzio nelle proprie deduzioni si è limitato a giustificare il proprio potere impositivo, senza nulla specificare del perché’ di un tale aumento tributario. L’atto impositivo non contiene nessuna specifica motivazione che possa far comprendere al contribuente gli specifici motivi di un tale aumento, questa carenza non dà modo alla parte contribuente stessa di poter essere edotta di un riscontro oggettivo che possa dare coniugazione fiscale all’atto di riferimento. Il Consorzio, nelle sue deduzioni, non determina e non spiega che a fronte di un aumento tributario siano state eseguite opere che possano giustificare la debenza fiscale. La mutata situazione contributiva necessita ab origine di un processo logico conseguenziale che possa giustificare il quantum debeatur. Nella fattispecie, oggetto della presente lite, il Consorzio ha omesso
questa logica procedurale, che risulta cognizione indissolubile fra’ l’an ed il quantum debeatur. Il Consorzio, inoltre, rivendica il suo potere impositivo, che anche nella presente lite non appare in discussione, ma che tuttavia deve essere suffragato da motivazioni che possano asseverare le richieste finanziarie tributarie. Questa Corte di Giustizia, pertanto, non ravvisa elementi che possano farla disattendere quanto statuito dai Giudici di prime cure ‘.

5.2. Va ribadito che per costante giurisprudenza di questa Corte la mancanza di motivazione, quale causa di nullità della sentenza, va apprezzata, tanto nei casi di sua radicale carenza, quanto nelle evenienze in cui la stessa si dipani in forme del tutto inidonee a rivelare la ratio decidendi posta a fondamento dell’atto, poiché intessuta di argomentazioni fra loro logicamente inconciliabili, perplesse od obiettivamente incomprensibili (tra le tante: Cass., Sez. 5^, 30 aprile 2020, n. 8427; Cass., Sez. 6^-5, 15 aprile 2021, n. 9975). Peraltro, si è in presenza di una tipica fattispecie di “motivazione apparente”, allorquando la motivazione della sentenza impugnata, pur essendo graficamente (e, quindi, materialmente) esistente e, talora, anche contenutisticamente sovrabbondante, risulta, tuttavia, essere stata costruita in modo tale da rendere impossibile ogni controllo sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento decisorio, e quindi tale da non attingere la soglia del “minimo costituzionale” richiesto dall’art. 111, comma 6, Cost. (tra le tante: Cass., Sez. 1^, 30 giugno 2020, n. 13248; Cass., Sez. 6^5, 25 marzo 2021, n. 8400; Cass., Sez. 6^-5, 7 aprile 2021, n. 9288; Cass., Sez. 5^, 13 aprile 2021, n. 9627; Cass., Sez. 6^-5, 24 febbraio 2022, n. 6184). Nella specie, non si può ritenere che la motivazione della sentenza impugnata sia insufficiente o incoerente sul piano della logica giuridica, in quanto si può cogliere la ratio (in sostanza i giudici di appello hanno ritenuto ravvisabile una carenza motiv azionale tale da inficiare la legittimità dell’atto impositivo)
anche se trattasi di argomentazioni all’evidenza errate in diritto, per come appresso chiarito.

Il secondo, il terzo ed il quarto motivo (afferenti censure certamente ammissibili in quanto non vi è alcun profilo di novità, contrariamente a quanto eccepito dalla parte contribuente, atteso che il Consorzio, sin dall’atto di appello, si è limitato a ribadire la correttezza del proprio operato e la legittimità della cartella impugnata) – motivi che possono essere esaminati congiuntamente in quanto fra loro connessi – sono fondati in quanto la suindicata valutazione del Giudice regionale risulta non conforme ai consolidati principi giurisprudenziali fissati in materia da questa Corte secondo cui:
i contributi consortili di bonifica costituiscono oneri reali, giusta l’art. 21 del r.d. n. 215 del 1933, dovuti da chi, al tempo della loro esazione, sia proprietario del fondo situato nel perimetro del comprensorio e trovano giustificazione nei benefici, concreti o anche solo potenziali, che si presumono apportati al terreno dalle opere eseguite dal consorzio, senza che quest’ultimo ne sia onerato della prova, spettando, invece, al proprietario dimostrare il contrario, vale a dire l’assenza di benefici senza che, a tal fine, rilevi l’aver manifestato, per scelta personale o per situazioni particolari, l’intenzione di non usufruire di quanto realizzato dal primo (cfr. Cass. n. 23815/2015);
l’adozione del piano di classifica ingenera una presunzione di vantaggiosità dell’attività di bonifica svolta dal Consorzio per i fondi ricompresi nell’area di intervento, e qualora il piano di classifica venga specificamente impugnato dal consorziato, il suddetto beneficio deve essere provato dal Consorzio che lo deduca, secondo la regola generale di cui all’articolo 2697 cod. civ., mentre qualora non vi sia stata impugnativa specifica del piano di classifica, la presunzione in oggetto (di natura non assoluta, ma juris tantum )
deve essere superata con onere della prova a carico del consorziato (Cass. 6839/2020);

quando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi di bonifica sia motivata con riferimento ad un “piano di classifica” approvato dalla competente autorità regionale, la contestazione di tale piano da parte di un consorziato, in sede di impugnazione della cartella, impedisce di ritenere assolto da parte del Consorzio il proprio onere probatorio, ed il Giudice di merito deve procedere, secondo la normale ripartizione dell’onere della prova, all’accertamento dell’esistenza di vantaggi fondiari immediati e diretti derivanti dalle opere di bonifica per gli immobili di proprietà del consorziato stesso situati all’interno del perimetro di contribuenza; in quanto, se la (verificata) inclusione di uno (specifico) immobile nel perimetro di contribuenza può essere decisiva ai fini della determinazione dell” an ” del contributo, determinante ai fini del ” quantum ” è l’accertamento della legittimità e congruità del “piano di classifica” con la precisa identificazione degli immobili e dei relativi vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio (cfr. Cass. SS.UU. n. 11722/2010);
in tema di contributi consortili, allorquando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi medesimi sia motivata con riferimento ad un “piano di classifica” approvato dalla competente autorità regionale, è onere del contribuente che voglia disconoscere il debito contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, nessun ulteriore onere probatorio gravando sul Consorzio, in difetto di specifica contestazione», ma «resta ovviamente ferma la possibilità da parte del Giudice tributario di avvalersi dei poteri ufficiosi previsti dall’art. 7, d.lgs. n. 546 del 1992, ove ritenga necessaria una particolare indagine riguardo alle modalità con le quali il Consorzio stesso è in concreto pervenuto alla liquidazione del contributo (vedi SS.UU. n. 26009/2008).
7. Vertendosi in ipotesi di contributi relativi all’ anno 2016 occorre tenere conto di quanto disposto dalla legge 27 dicembre 2012, n. 79 della Regione Toscana recante la ‘ Nuova disciplina in materia di consorzi di bonifica’ la quale, per quello che qui interessa, così dispone: « Art. 8 ‘Partecipazione al Consorzio’ 1. Nell’ambito del comprensorio viene delimitato il perimetro di contribuenza, che individua le proprietà immobiliari che ricevono beneficio dall’attività di bonifica. Del perimetro di contribuenza è data notizia al pubblico mediante pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione Toscana e sul sito informatico di ciascun Consorzio. 2. Il Consorzio è costituito tra i proprietari degli immobili situati nell’ambito del perimetro di contribuenza di cui al comma 1. 3. La partecipazione al Consorzio è obbligatoria. La qualifica di consorziato si intende acquisita con l’iscrizione delle proprietà immobiliari nel perimetro di contribuenza. 4. I consorziati…. b) sono tenuti al pagamento del contributo consor tile. . Art. 28 ‘Piano di classifica e perimetro di contribuenza’ 1. Il Consorzio di bonifica, ai fini dell’imposizione del contributo consortile, predispone il piano di classifica degli immobili ricadenti nel perimetro di contribuenza, sulla base delle linee guida approvate dal Consiglio regionale ai sensi dell’art. 22, comma 2, lettera c). 2. Il piano di classifica individua i benefici derivanti dall’attività del Consorzio, stabilisce i parametri per la quantificazione dei medesimi, determina i relativi indici di contribuenza e definisce, con cartografia allegata, il perimetro di contribuenza, con l’individuazione degli immobili soggetti al pagamento dei contributi consortili, secondo quanto previsto all’art. 29 Il piano di classifica adottato dal Consorzio è tempestivamente inviato alla Giunta regionale, che lo approva entro sessanta giorno dalla data di ricevimento, previa acquisizione del parere della conferenza permanente per la difesa del suolo di cui all’art. 12-sexies della legge regionale n. 91/1998 e della commissione consiliare competente. Il piano approvato è depositato presso la Giunta
regionale e presso il Consorzio di bonifica interessato. Dell’avvenuto deposito è data notizia mediante avviso da pubblicare sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana e sul sito informatico della Regione Art. 29 ‘Contributo consortile’ I proprietari di beni immobili situati nel perimetro di contribuenza di cui all’art. 28, sono obbligati al pagamento dei contributi di bonifica per lo svolgimento dell’attività del Cons orzio, da cui traggono beneficio, nonchè per il funzionamento del Consorzio medesimo, secondo quanto previsto all’art. 24. 2. Il contributo consortile è quantificato in relazione al beneficio di cui all’art. 4, comma 1, lettera b). 3. Il Consorzio di bonifica, entro il 30 novembre di ciascun anno, sulla base dei costi relativi alle attività di cui al comma risultanti dal bilancio preventivo, approva il riparto delle spese tra i proprietari contribuenti sulla base degli indici di beneficio definiti nel piano di classifica. 4. Il Consorzio di bonifica individua, nei prospetti redatti per il pagamento dei contributi consortili, la tipologia del beneficio e il bene a cui il contributo si riferisce ».
8. I giudici di appello, senza valutare se i ricorrenti avevano allegato e comprovato, in modo specifico, l’inadempimento delle indicazioni contenute nel piano di classifica ovvero l’assenza di benefici e prendendo unicamente in considerazione le contestazioni relative al difetto di motivazione della cartella sotto il profilo dell’eccessività del quantum , hanno ritenuto fondate le censure in ragione di un difetto di prova imputabile al Consorzio, così incorrendo nella lamentata violazione di legge e non facendo buon governo delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere probatorio tra le parti nelle controversie in materia di imposizione dei contributi consortili; in sostanza deve ritenersi che la motivazione che nega valenza degli atti coi quali il Consorzio ha approvato il piano di classifica e il piano di riparto della contribuzione e la loro l’idoneità a motivare gli addebiti, confligge apertamente con la normativa applicabile alla
fattispecie in esame e con i principi di diritto affermati in tema di contributi consortili dalla giurisprudenza di questa Suprema Corte. 9. In conclusione, disatteso il primo motivo ed accolti il secondo, il terzo ed il quarto, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, che dovrà riesaminare la vicenda in questione sulla scorta delle considerazioni sopra formulate, procedendo anche alla regolamentazione delle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso, e rigetta il primo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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