Contributi consortili: onere della prova e delibere

La Corte di Cassazione interviene sul tema dei contributi consortili, chiarendo due principi fondamentali. Primo, la mancata impugnazione della delibera di approvazione del bilancio da parte del consorziato rende la pretesa di pagamento legittima. Secondo, le esenzioni previste per i consorzi di bonifica non si estendono automaticamente ai consorzi di miglioramento fondiario, data la loro diversa natura giuridica. La Corte ha cassato la sentenza precedente che aveva errato su questi punti, rinviando il caso alla Commissione Tributaria Regionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: La Cassazione Chiarisce Obblighi e Impugnazioni

I contributi consortili rappresentano un onere spesso discusso per i proprietari di immobili situati in comprensori gestiti da consorzi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto chiarimenti cruciali su due aspetti fondamentali: l’obbligo di impugnare le delibere consortili e la distinzione tra diverse tipologie di consorzi ai fini delle esenzioni fiscali. Questa decisione stabilisce principi importanti che influenzano direttamente i diritti e i doveri dei contribuenti.

I Fatti del Caso

La controversia nasce dall’impugnazione, da parte di un proprietario immobiliare, di alcune cartelle esattoriali relative al mancato pagamento dei contributi consortili per l’anno 2014. Inizialmente, la Commissione Tributaria Provinciale aveva accolto il ricorso del contribuente. Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale, riformando parzialmente la decisione, respingeva l’appello principale del Consorzio di Miglioramento Fondiario ma accoglieva l’appello incidentale del contribuente. Il Consorzio ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando tre errori principali nella sentenza d’appello.

Le Questioni Giuridiche sui Contributi Consortili

Il ricorso del Consorzio si basava su tre motivi principali:
1. Violazione del giudicato interno: Il Consorzio sosteneva che la corte d’appello avesse erroneamente posto a suo carico l’onere di provare i servizi resi, ignorando una decisione implicita del primo grado che lo attribuiva al contribuente.
2. Omessa pronuncia: La sentenza d’appello non si era espressa sull’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, sollevata dal Consorzio perché il contribuente non aveva impugnato la delibera di approvazione del bilancio preventivo, atto presupposto della pretesa tributaria.
3. Errata applicazione della legge regionale: Il Consorzio contestava l’applicazione di una norma di esenzione prevista per i consorzi di bonifica, sostenendo di essere un consorzio di miglioramento fondiario, una categoria giuridica distinta e non soggetta a tale esenzione.

La Decisione della Corte di Cassazione e le Motivazioni

La Corte Suprema ha esaminato i tre motivi, accogliendo il secondo e il terzo e respingendo il primo. Vediamo in dettaglio le motivazioni della decisione.

Il Giudicato sull’Onere della Prova

La Corte ha respinto il primo motivo, chiarendo un principio processuale fondamentale: l’onere della prova non è un fatto da accertare, ma una regola di giudizio. Pertanto, su di esso non può formarsi un ‘giudicato interno’. La decisione su chi debba provare cosa è una valutazione che il giudice compie per decidere nel merito e non un punto autonomo che diventa definitivo se non impugnato.

L’Importanza della Mancata Impugnazione della Delibera

Il secondo motivo è stato accolto. La Cassazione ha rilevato che la Commissione Tributaria Regionale aveva completamente omesso di pronunciarsi su un punto cruciale sollevato dal Consorzio: la mancata impugnazione, da parte del contribuente, della delibera assembleare di approvazione del bilancio. Secondo il Consorzio, tale omissione comportava l’acquiescenza del contribuente alla pretesa impositiva, rendendo inammissibile il suo successivo ricorso contro la cartella esattoriale. L’omessa pronuncia su questo punto costituisce un vizio della sentenza, che è stata cassata.

Distinzione tra Consorzi e Applicabilità delle Esenzioni

Anche il terzo motivo è stato accolto. La Corte ha stabilito che i consorzi di miglioramento fondiario (previsti dall’art. 863 c.c.) sono entità giuridicamente distinte dai consorzi di bonifica. Di conseguenza, le norme specifiche e le esenzioni previste per i consorzi di bonifica da una legge regionale non possono essere estese per analogia ai consorzi di miglioramento fondiario, in assenza di una previsione normativa esplicita. La corte d’appello aveva quindi errato nell’applicare l’esenzione al caso di specie.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La decisione della Cassazione ha importanti implicazioni. Anzitutto, riafferma il principio secondo cui il contribuente che intende contestare la legittimità dei contributi consortili deve agire tempestivamente impugnando la delibera assembleare che li approva. Ignorare questo passaggio può precludere la possibilità di contestare successivamente l’atto impositivo. In secondo luogo, la sentenza traccia una netta linea di demarcazione tra le diverse tipologie di consorzi, sottolineando che le normative fiscali di favore non possono essere applicate in via analogica. Per i proprietari di immobili, ciò significa dover prestare massima attenzione alla natura del consorzio di cui fanno parte e agli atti che esso emana, agendo prontamente per tutelare i propri diritti.

Può formarsi un giudicato interno sulla ripartizione dell’onere della prova?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la ripartizione dell’onere della prova è una regola di giudizio la cui applicazione porta a una decisione di merito, e non un elemento oggetto di accertamento definitivo su cui può formarsi un giudicato sostanziale.

Cosa comporta la mancata impugnazione della delibera consortile che approva il bilancio?
La mancata impugnazione della delibera che approva il bilancio preventivo, atto prodromico alla cartella esattoriale, può comportare l’acquiescenza del contribuente alla pretesa impositiva. La Corte ha ritenuto che la sentenza d’appello fosse viziata per aver omesso di pronunciarsi su questa specifica eccezione.

Le esenzioni previste per i consorzi di bonifica si applicano anche ai consorzi di miglioramento fondiario?
No. La Corte ha stabilito che, in assenza di una previsione normativa esplicita, i consorzi di miglioramento fondiario sono enti distinti dai consorzi di bonifica e, pertanto, non sono destinatari diretti delle norme, incluse quelle di esenzione, previste per questi ultimi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17800 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 17800 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. R.G. 14515-2021 proposto da:

CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE COGNOME, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e COGNOME giusta procura speciale in calce al ricorso

– ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso d all’Avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale in calce al controricorso

-controricorrente –

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE , in persona del Direttore pro tempore

– intimata – avverso la sentenza n. 3701/2020 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO, depositata il 24/11/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 29/5/2025 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Commissione tributaria regionale del Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva l’appello del Consorzio di RAGIONE_SOCIALE Torre Gaia ed accoglieva l’appello incidentale proposto da NOME COGNOME avverso la pronuncia n. 14392/2017 della Commissione tributaria provinciale di Roma con cui era stato accolto il ricorso del contribuente avverso cartelle esattoriali per mancato pagamento dei contributi consortili relativi all’annualità 2014 , compensando le spese di lite.
Avverso la pronuncia della Commissione tributaria regionale il RAGIONE_SOCIALE Torre RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, affidato a tre motivi.

NOME COGNOME resiste con controricorso, Agenzia delle entrate riscossione è rimasta intimata.

Entrambe le parti hanno depositato memoria difensiva.

CONSIDERATO CHE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., «violazione di giudicato interno ex artt. 112, 324 c.p.c. ed art. 56, 57 D.Lgs. n. 546/1992» per avere la Commissione tributaria regionale omesso di tenere conto del giudicato interno formatosi sulla sentenza di primo grado circa l’onere, a carico del contribuente, di provare la fruizione dei servizi consortili, avendo invece posto tale onere a carico del Consorzio.

1.2. La doglianza va disattesa.

1.3. Invero, il giudicato non può formarsi sulla ripartizione dell’onere della prova, poiché quest’ultimo non è un elemento oggetto di accertamento giudiziale definitivo, bensì una regola di giudizio la cui applicazione comporta una decisione di merito.

1.4. La preclusione per effetto di giudicato sostanziale può scaturire dunque solo da una statuizione che abbia attribuito o negato «il bene della vita» preteso e non anche da una pronuncia che non contenga statuizioni al riguardo, pur se essa risolva questioni giuridiche strumentali rispetto all’attribuzione del bene controverso (cfr. Cass. nn. 1252/2022, 2038/1996).

1.5. Allorché si tratti di questione di riparto dell’onere della prova, deve pertanto negarsi la formazione del giudicato interno, posto che il giudicato sostanziale non si forma sugli errores in procedendo (cfr. Cass. nn. 17253/2024, 31339/2023 in motiv.).

2.1. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione dell’art. 112 c.p.c. in raccordo all’art. 360, comma 1 n. 4 c.p.c. per l’omessa valutazione del motivo n. 3 di appello relativo alla eccezione di inammissibilità del ricorso stante l’avvenuto consolidamento della delibera consortile», avendo il Consorzio eccepito che il contribuente non aveva impugnato la delibera consortile che approvava il bilancio preventivo del 2014 (atto prodromico alla cartella esattoriale), sicché la mancata impugnazione di tale delibera avrebbe comportato l’acquiescenza del contribuente alla pretesa impositiva.
2.2. La doglianza va accolta in quanto in relazione alla suddetta censura alla sentenza di primo grado, riportata nella stessa sentenza d’appello impugnata (« Lamenta l’appellante che … … la CTP ha omesso di motivare circa la inammissibilità del ricorso a seguito della mancata impugnazione della Delibera assembleare di approvazione del bilancio preventivo dell’anno 2014 »), i Giudici d’appello hanno omesso di pronunciarsi.

3.1. Con il terzo motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione dell’art. 112 c.p.c. «v iolazione dell’art. 112 c.p.c. in raccordo all’art. 360, comma 1 n. 4 c.p.c. per l’omesso esame del primo motivo di appello

relativo all’inapplicabilità della legge regionale n. 53 /1998», che, secondo il Consorzio, riguarda i consorzi di bonifica e non i consorzi di miglioramento fondiario, come quello di Torre Gaia, non rientrando, inoltre, i servizi oggetto della contribuzione (vigilanza, servizi sportivi, disinfestazione) tra quelli previsti dalla legge regionale per l’esenzione contributiva.

3.2. La doglianza, trattandosi di questione di diritto, senza accertamenti in fatto, va accolta.

3.3. L’ art. 14, comma 2, della L.R. 07/06/1999, n. 6, vigente ratione temporis , prevede infatti quanto segue: «I proprietari degli immobili ricadenti in zone urbane, facenti parte dei comprensori di bonifica e soggetti all’obbligo di versamento della tariffa dovuta per il servizio di pubblica fognatura, ai sensi dell’articolo 14 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, sono esentati dal pagamento del contributo di bonifica, riferito ai servizi di raccolta, collettamento ed allontanamento delle acque meteoriche».
3.4. Nel caso in esame, il Consorzio ricorrente ha tuttavia natura di consorzio di miglioramento fondiario (quale previsto dall’art. 863 c.c., per il cui comma 1 «nelle forme stabilite per i consorzi di bonifica possono essere costituiti anche consorzi per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio di opere di miglioramento fondiario comuni a più fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica»).

3.5. Ciò implica che, in assenza di una previsione normativa esplicita, i consorzi di miglioramento fondiario non sono destinatari diretti delle norme dell’art. 36 della L.R. 53/1998 , trattandosi di enti distinti dai Consorzi di bonifica.

4.1. Da ultimo, risultano inammissibili, in quanto tardivamente formulate, per la prima volta, con la memoria depositata ex art. 380bis 1 c.p.c., le deduzioni del controricorrente circa la mancanza «del potere del Consorzio di riscuotere oneri consortili mediante l’iscrizione a ruolo e, quindi, con cartella esattoriale notificata da parte dell’Agente della Riscossione».

4.2. Il giudizio di legittimità si caratterizza, invero, per la concentrazione delle attività difensive e che le memorie ex artt. 378 o 380 bis 1, c.p.c. hanno soltanto la funzione di illustrare e chiarire le

ragioni svolte in ricorso o in controricorso e di confutare le tesi avversarie, non di dedurre nuove eccezioni o sollevare nuove questioni di dibattito (cfr. Cass. nn. 26291/2023, 8939/2021).

5. Sulla base di quanto sin qui osservato vanno accolti il secondo ed il terzo motivo, respinto il primo motivo, con conseguente cassazione dell’impugnata sentenza e rinvio per nuovo esame, anche delle questioni rimaste assorbite, alla Commissione tributaria regionale del Lazio in diversa composizione, cui resta demandata anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo ed il terzo motivo di ricorso, respinto il primo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia alla Commissione tributaria regionale del Lazio in diversa composizione, cui demanda di pronunciare anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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