Contributi consortili: onere della prova e beneficio

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 3987/2025, ha stabilito principi chiave sull’onere della prova in materia di contributi consortili. Se un immobile è incluso nel perimetro di un consorzio e la richiesta di pagamento si basa su un ‘piano di classifica’ non specificamente contestato, si presume che l’immobile tragga beneficio dalle opere. Spetta quindi al contribuente, e non al consorzio, dimostrare l’assenza di tale beneficio. La Corte ha cassato la sentenza d’appello che aveva erroneamente posto l’onere della prova a carico del consorzio, rinviando la causa per un nuovo esame.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: la Cassazione chiarisce l’onere della prova

I contributi consortili rappresentano un tema spesso oggetto di contenzioso tra i proprietari di immobili e gli enti di bonifica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali su un aspetto cruciale: a chi spetta l’onere di provare l’esistenza del beneficio che giustifica il pagamento? La decisione ribalta un orientamento precedente, stabilendo che in presenza di un ‘piano di classifica’, la prova dell’assenza di beneficio grava sul contribuente.

I fatti del caso: contributi consortili contestati

La vicenda trae origine dall’impugnazione, da parte di un ente pubblico, di una cartella di pagamento emessa da un Consorzio di Bonifica per oneri consortili relativi all’anno 2010. L’ente sosteneva che il Consorzio non avesse adeguatamente provato il beneficio specifico che i suoi immobili avrebbero ricevuto dalle opere di bonifica. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione all’ente, affermando che, a fronte della contestazione, l’onere della prova ricadesse sul Consorzio, e che quest’ultimo non lo avesse assolto.

Il Consorzio di Bonifica ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando, tra le altre cose, l’errata applicazione delle norme sull’onere della prova (art. 2697 c.c.) e la violazione della normativa specifica in materia di bonifica.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto i motivi centrali del ricorso del Consorzio, cassando con rinvio la sentenza della Commissione Tributaria Regionale. I giudici di legittimità hanno ritenuto errato il ragionamento dei giudici di merito, che avevano addossato al Consorzio l’onere di dimostrare il beneficio pur in presenza di un piano di classifica regolarmente approvato e non specificamente contestato dal contribuente.

Le motivazioni: l’onere della prova sui contributi consortili

La Corte ha ribadito e consolidato alcuni principi cardine in materia di contributi consortili, che costituiscono oneri reali sugli immobili.

La presunzione di beneficio e il Piano di Classifica

Il punto centrale della motivazione risiede nel valore del ‘piano di classifica’. Questo documento tecnico, approvato dall’autorità competente, individua gli immobili ricadenti nel perimetro consortile che traggono un vantaggio, anche solo potenziale, dalle opere di bonifica. Secondo la Cassazione, l’adozione di tale piano genera una presunzione juris tantum (cioè valida fino a prova contraria) di vantaggiosità dell’attività del Consorzio.

Di conseguenza, l’onere della prova si inverte: non è più il Consorzio a dover dimostrare il beneficio per ogni singolo immobile, ma è il contribuente che, se vuole sottrarsi al pagamento, deve fornire la prova contraria, dimostrando l’assenza di qualsiasi beneficio diretto e specifico. Questo onere non viene meno con una generica contestazione, ma richiede una critica puntuale alla legittimità o al contenuto del piano di classifica stesso.

Coincidenza tra perimetro consortile e di contribuenza

Un altro aspetto rilevante affrontato dalla Corte riguarda la possibilità che il ‘perimetro di contribuenza’ (l’area degli immobili tenuti al pagamento) coincida con l’intero ‘comprensorio consortile’ (l’intera area di competenza del consorzio). I giudici di appello avevano ritenuto illogica tale coincidenza. La Cassazione, al contrario, ha chiarito che la normativa non vieta affatto questa possibilità. Se il Consorzio, attraverso studi tecnici alla base del piano di classifica, accerta che l’intera area del comprensorio beneficia delle opere di manutenzione e difesa idraulica, è legittimo far coincidere i due perimetri.

Le conclusioni: implicazioni pratiche per proprietari e consorzi

La decisione della Corte di Cassazione ha importanti implicazioni pratiche:

1. Per i Consorzi di Bonifica: Rafforza la loro posizione, a condizione che si dotino di un ‘piano di classifica’ ben motivato e tecnicamente fondato. Tale piano diventa lo strumento probatorio principale che presume l’esistenza del beneficio.
2. Per i proprietari di immobili: Sposta su di loro l’onere di una contestazione più specifica e tecnica. Non è più sufficiente negare genericamente di ricevere un beneficio. Per avere successo in un eventuale contenzioso, è necessario attaccare direttamente le fondamenta del piano di classifica, dimostrando, ad esempio, che il proprio immobile è stato erroneamente incluso o che i criteri di calcolo sono illegittimi.

A chi spetta l’onere di provare il beneficio derivante dalle opere di bonifica ai fini dei contributi consortili?
Se l’immobile si trova nel perimetro del consorzio e la richiesta di pagamento fa riferimento a un ‘piano di classifica’ approvato e non specificamente contestato, si presume che il beneficio esista. Spetta quindi al contribuente dimostrare il contrario, cioè l’assenza di qualsiasi beneficio.

Il perimetro di contribuenza deve essere diverso dal comprensorio consortile?
No, la normativa non impone una non coincidenza. La Corte ha chiarito che il perimetro di contribuenza (l’area dei soggetti tenuti a pagare) può legittimamente coincidere con l’intero comprensorio consortile, se l’ente dimostra, tramite il piano di classifica, che tutte le proprietà nell’area traggono un beneficio.

Cosa succede se un contribuente contesta i contributi consortili senza contestare specificamente il piano di classifica?
In assenza di una contestazione specifica sulla legittimità o sul contenuto del piano di classifica, la presunzione di beneficio a favore del consorzio resta valida. La semplice contestazione generica del beneficio non è sufficiente a invertire l’onere della prova a carico del consorzio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3987 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 3987 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1924/2018 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE COGNOME, rappresentato e difeso, dall’avv. NOME COGNOME con domicilio digitale PEC presso l’indirizzo EMAIL

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE;

-intimata- avverso SENTENZA della COMM.TRIB.REG. della TOSCANA n. 1390/2017 depositata il 31/05/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Con sentenza n. 1390/24/2017, depositata in data 31/05/2017 e non notificata, la Commissione Tributaria Regionale della Toscana rigettava appello proposto dal Consorzio di Bonifica 4 Basso

Valdarno, confermando la sentenza di primo grado che aveva accolto l’impugnazione proposta dall’Agenzia del Demanio avverso la cartella di pagamento relativa ad oneri consortili per l’anno 2010.

I giudici di appello rilevavano che l’atto impositivo risultava illegittimo in quanto, pur essendo stata data dimostrazione della adozione del piano di classifica, a fronte della contestazione del beneficio della parte contribuente non poteva ritenersi assolto l’onere probatorio gravante a carico del Consorzio.

Contro detta sentenza propone ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi reiterati con successiva memoria di costituzione del nuovo difensore Avvocato NOME COGNOME il Consorzio di Bonifica 4 Basso Valdarno.

L’Agenzia del Demanio è rimasta intimata.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo parte ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4. c.p.c., nullità della motivazione in quanto solo apparente, incomprensibile ed illogica. Assume che la C.T.R. della Toscana aveva reso una decisione del tutto incomprensibile, in quanto priva di motivazione (posto che le argomentazioni erano solamente apparenti ed apodittiche), essendo impossibile comprendere l’iter logico giuridico seguito dai giudici dell’appello per pervenire alla decisione di conferma della sentenza di primo grado e disattendere le fondate censure formulate dal Consorzio contro la sentenza della CTP di Pisa.
Con il secondo motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere della prova nella specifica materia della bonifica, violazione dell’art. 2697 c.c. Lamenta che la C.T.R. aveva affermato che ‘il solo riferimento al Piano di Classifica nella cartella esattoriale, qualora il beneficio venga contestato dal contribuente, impedisce di ritenere assolto l’onere della prova da parte del Consorzio’ in tal modo violando il dettato di cui l’art. 2697
c.c. e ponendosi in contrasto con il consolidato e ormai pacifico orientamento della Suprema Corte secondo il quale nel caso in cui la cartella di pagamento sia motivata, come nel caso di specie, con riferimento ad un Piano di Classifica approvato dal competente organo di controllo e depositato in giudizio, non contestato specificamente dal contribuente, il Consorzio di bonifica è esonerato dal provare l’esistenza del beneficio.

Con il terzo motivo deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c. in relazione agli artt. 7, 8 ultimo comma, e 18 del r.d. n. 523/1904 non avendo i giudici di merito considerato che il beneficio ricavato dagli immobili demaniali oggetto dell’imposizione contributiva derivava dalla manutenzione di opere idrauliche di terza categoria e, quindi, alla luce ai principi sanciti giurisprudenza di legittimità il beneficio e la sua attualità erano, nel caso in esame, intrinseci nelle opere stesse.
Con il quarto motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 17 del r.d. n. 215/1933, 15, comma 2, e 16 della L.R. Toscana n. 34/1994, dell’art. 2697 c.c. Assume che la C.T.R. nell’ affermare che ‘parte appellata ha rilevato il mancato richiamo nella cartella esattoriale all’adozione del perimetro di contribuenza e di conseguenza la mancata individuazione degli immobili soggetti a contributo non essendo logicamente ammissibile una coincidenza assoluta ed automatica fra perimetro consortile e perimetro di contribuenza’, era incorsa in errore nell’interpretazione del disposto dell’art. 15, comma 2, della l.r. n. 34/1994 (applicabile ratione temporis ma poi abrogata dalla l.r. Toscana n. 79/2012) secondo a quale il Perimetro di contribuenza deve essere ‘delimitato nell’ambito del comprensorio consortile’. Precisa che era stato definitivamente chiarito che il perimetro di contribuenza, contrariamente a quanto afferma la C.T.R., può coincidere con il comprensorio consortile avendo il
legislatore regionale utilizzando l’espressione “nell’ambito” solo al fine di precisare che il perimetro di contribuenza deve essere delimitato entro i limiti del comprensorio, non potendosi estendere oltre, ma non ha assolutamente imposto la non coincidenza tra comprensorio consortile e perimetro di contribuenza.

5. Con il quinto motivo rileva, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5. c.p.c., omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti, avendo la C.T.R., ad avviso dell’esponente, omesso di esaminare e valutare i seguenti ‘fatti storici decisivi’ per l’esito del giudizio: – la circostanza che il Consorzio aveva correttamente delimitato con una cartografia il Perimetro di contribuenza all’interno del Piano di classifica; il fatto che come precisato dal Conso rzio, nell’atto di costituzione nel giudizio di primo grado, nella relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado e nell’appello, i contributi de quibus riguardavano la manutenzione e l’esercizio di opere idrauliche di terza categoria, per le quali il beneficio e la sua attualità sono intrinseche alle opere stesse ….’; la circostanza che l’Agenzia del Demanio non aveva mai contestato specificamente l’ ‘ utilitas ‘ che il Piano di Classifica afferma esistere tra gli immobili soggetti al contributo e le opere di difesa idraulica gestite dal Consorzio.
Il ricorso può trovare accoglimento per le ragioni appresso specificate.

Il primo motivo non coglie nel segno.

Va richiamato orientamento consolidato di questa Corte secondo cui l’ipotesi di motivazione apparente ricorre allorché essa, pur graficamente e, quindi, materialmente esistente, come parte del documento in cui consiste il provvedimento giudiziale, non renda tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perché costituita da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento, non consentendo, in tal modo, alcun effettivo controllo sull’esattezza e sulla logicità del
ragionamento del giudice, lasciando all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture, così da non attingere la soglia del “minimo costituzionale” richiesto dall’art. 111, comma 6, Cost. .

Nella specie l’apparenza della motivazione non sussiste essendo stata accolta, sia pure sulla base di un ragionamento non corretto in diritto ed in contrasto con i principi giurisprudenziali in materia (per come appresso chiarito), la tesi di parte contribuente secondo cui non vi sarebbe stata la prova della sussistenza del beneficio, il cui onere sarebbe gravato sul consorzio.

Il secondo, il terzo ed il quarto motivo -i quali possono essere esaminati congiuntamente in quanto fra loro connessi -sono da ritenere fondati, rimanendo assorbito il quinto.

8.1. Va premesso che secondo la costante giurisprudenza di questa Corte:

i contributi consortili di bonifica costituiscono oneri reali, giusta l’art. 21 del r.d. n. 215 del 1933, dovuti da chi, al tempo della loro esazione, sia proprietario del fondo situato nel perimetro del comprensorio e trovano giustificazione nei benefici, concreti o anche solo potenziali, che si presumono apportati al terreno dalle opere eseguite dal consorzio, senza che quest’ultimo ne sia onerato della prova, spettando, invece, al proprietario dimostrare il contrario, vale

a dire l’assenza di benefici senza che, a tal fine, rilevi l’aver manifestato, per scelta personale o per situazioni particolari, l’intenzione di non usufruire di quanto realizzato dal primo (cfr. Cass. n. 23815/2015);

l’adozione del piano di classifica ingenera una presunzione di vantaggiosità dell’attività di bonifica svolta dal Consorzio per i fondi ricompresi nell’area di intervento, e qualora il piano di classifica venga specificamente impugnato dal consorziato, il suddetto beneficio deve essere provato dal Consorzio che lo deduca, secondo la regola generale di cui all’articolo 2697 cod. civ., mentre qualora non vi sia stata impugnativa specifica del piano di classifica, la presunzione in oggetto (di natura non assoluta, ma juris tantum ) deve essere superata con onere della prova a carico del consorziato (Cass. 6839/2020);
quando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi di bonifica sia motivata con riferimento ad un “piano di classifica” approvato dalla competente autorità regionale, la contestazione di tale piano da parte di un consorziato, in sede di impugnazione della cartella, impedisce di ritenere assolto da parte del Consorzio il proprio onere probatorio, ed il Giudice di merito deve procedere, secondo la normale ripartizione dell’onere della prova, all’accertamento dell’esistenza di vantaggi fondiari immediati e diretti derivanti dalle opere di bonifica per gli immobili di proprietà del consorziato stesso situati all’interno del perimetro di contribuenza; in quanto, se la (verificata) inclusione di uno (specifico) immobile nel perimetro di contribuenza può essere decisiva ai fini della determinazione dell” an ” del contributo, determinante ai fini del ” quantum ” è l’accertamento della legittimità e congruità del “piano di classifica” con la precisa identificazione degli immobili e dei relativi vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio (cfr. Cass. SS.UU. n. 11722/2010);
– in tema di contributi consortili, allorquando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi medesimi sia motivata con riferimento ad un “piano di classifica” approvato dalla competente autorità regionale, è onere del contribuente che voglia disconoscere il debito contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, nessun ulteriore onere probatorio gravando sul Consorzio, in difetto di specifica contestazione», ma «resta ovviamente ferma la possibilità da parte del Giudice tributario di avvalersi dei poteri ufficiosi previsti dall’art. 7, d.lgs. n. 546 del 1992, ove ritenga necessaria una particolare indagine riguardo alle modalità con le quali il Consorzio stesso è in concreto pervenuto alla liquidazione del contributo (vedi SS.UU. n. 26009/2008).
8.2. Ciò posto deve ritenersi che la Commissione tributaria regionale non si è attenuta nella sua decisione ai principi già espressi da questa Corte e, in particolare, al principio per cui ove i fondi siano compresi nel perimetro consortile, in difetto di specifica contestazione del piano di classifica, grava sul contribuente stesso l’onere di superare, mediante prova contraria, la presunzione del beneficio diretto e specifico derivante dalle opere realizzate dal Consorzio (cfr. Cass. n. 9511/2018) e che laddove si discorra – come nel caso di specie – di opere non di comune bonifica, ma di difesa idraulica del territorio, il beneficio si deve considerare intrinseco alle opere stesse senza per questo cessare di essere specifico, essendo evidente che i fondi, difesi da opere idrauliche, acquistano di per sé un maggior valore per effetto delle opere stesse (Cass. n. 27057/2014; n. 7175/2011; n. 14404/2013; n. 7159/2011; n. 7157/2011).
8.3. I giudici di appello non hanno, poi, considerato che nel caso in esame risultava che l’immobile di proprietà della parte contribuente si trovava all’interno nel perimetro territoriale che beneficiava dell’opere de quibus , non potendosi, in via di principio, escludere la corrispondenza fra perimetro di contribuenza e comprensorio. Il Consorzio ha condivisibilmente osservato che l’art. 15, comma 2,

della l.r. n. 34/1994, nello stabilire che il perimetro di contribuenza viene delimitato ‘nell’ambito del comprensorio consortile’, ha voluto precisare che il perimetro di contribuenza deve essere delimitato entro i limiti del comprensorio, non potendosi estendere oltre ma non ha assolutamente previsto ed imposto la non coincidenza tra comprensorio consortile e perimetro di contribuenza. Tale tesi si pone in linea con la più recente giurisprudenza di questa Corte. In particolare Cass. n. 22076/2023 ha evide nziato che: ‘ come già affermato da questa Corte in fattispecie del tutto assimilabile alla presente (cfr. Cass. n. 13815/2019 in motiv.) non costituisce violazione di legge la coincidenza tra il perimetro di contribuenza ed il perimetro consortile ed invero, l’art. 15 della L.R. Toscana dispone quanto segue: «Nell’ambito del comprensorio viene delimitato il perimetro di contribuenza, che individua le proprietà immobiliari che presentano i requisiti di cui al comma 1. Del perimetro di contribuenza è data notizia al pubblico con il mezzo della trascrizione ai sensi del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215»; dalla lettura della norma si desume quindi che il perimetro di contribuenza non può essere più ampio del comprensorio, che può, in ipotesi, essere meno esteso, ma che nulla vieta che sia esattamente coincidente con il comprensorio stesso ‘.
Appare, dunque, legittima la condotta del Consorzio che ha valutato, nel Piano di classifica, a seguito di uno studio tecnico, che il reticolo idrografico gestito dall’Ente era presente nell’intero comprensorio, stabilendo, quindi, che l’attività di manutenzione ordinaria e straordinaria dei corsi d’acqua e delle opere di bonifica ed idrauliche deve essere svolta nell’intero territorio di competenza, non essendovi aree o zone che non ricevevano un beneficio da tale attività; in sostanza, quindi, constatata l’esistenza di un beneficio diretto per tutti gli immobili ricadenti nel comprensorio consortile, ha delimitato ed individuato i terreni soggetti agli obblighi contributivi, facendoli coincidere con il perimetro consortile. L’esatta
individuazione del perimetro di contribuenza non è, del resto, attività indispensabile per la legittimità dell’imposizione contributiva, dal momento che i presupposti per il sorgere dell’obbligo di contribuzione sono costituiti dalla sola ricomprensione degli immobili nel comprensorio di bonifica e dalla esistenza di un beneficio ritratto dagli immobili onerati per l’effetto dell’attività di bonifica. Il r.d. n. 215/1933, invero, non ha imposto alcun termine per l’adozione del provvedimento di delimitazione del perimetro di contribuenza; a ciò si aggiunga che la previsione, nell’art. 11 del r.d. n. 215 del 1933, di un momento provvisorio e di un momento definitivo nella determinazione dell’area di debenza implica una progressività nella formazione della platea dei contribuenti, con la conseguenza che, come all’inizio, la non redazione del perimetro di contribuenza può significare che la platea dei soggetti a contributo si identifica con l’area del comprensorio, così, alla fine delle opere, si possono avere messe a punto soggettive e con l’ulteriore conseguenza che, in difetto dell’adozione del perimetro di contribuenza – che delimiti la platea dei contribuenti – la ripartizione è effettuata, sempre con riferimento al beneficio conseguito, fra i proprietari degli immobili siti nel comprensorio di bonifica.
Orbene in materia di contributi consortili in presenza di un Piano di classifica se le opere consortili si trovano all’interno di un determinato perimetro anche in assenza di una formale delimitazione del perimetro di contribuenza deve ritenersi che il perimetro di contribuenza ed il comprensorio consortile coincidono.

Conseguentemente, rigettato il primo motivo di ricorso, in accoglimento del secondo, del terzo e del quarto motivo ed assorbito il quinto la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, che dovrà riesaminare la vicenda in questione sulla scorta delle considerazioni sopra formulate, procedendo anche alla regolamentazione delle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso, assorbito il quinto, e rigetta il primo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Toscana, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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