Contributi consortili: chi approva il piano di spesa?

Un consorzio per la manutenzione di strade vicinali ha impugnato una decisione che annullava una cartella di pagamento per contributi consortili non versati. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, stabilendo che la legittimità della riscossione si fonda sul piano di ripartizione delle spese originariamente approvato dal Consiglio Comunale al momento della costituzione del consorzio, e non su presunti piani annuali. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio al giudice di secondo grado.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contributi Consortili: la Cassazione fa chiarezza su poteri e procedure

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha delineato con precisione i contorni della riscossione dei contributi consortili per la manutenzione delle strade vicinali. La decisione chiarisce il ruolo del Comune e del Consorzio, stabilendo quale sia l’atto fondamentale che legittima la richiesta di pagamento ai consorziati. Questa pronuncia è di fondamentale importanza per tutti i proprietari di immobili che fanno parte di consorzi stradali, spesso obbligatori.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di una cartella di pagamento da parte di una consorziata per il mancato versamento dei contributi relativi all’annualità 2017. Il Consorzio, responsabile della manutenzione delle strade vicinali, si era visto dare torto sia in primo che in secondo grado. I giudici tributari regionali avevano respinto l’appello del Consorzio, ritenendo che quest’ultimo avesse una natura privatistica e volontaria e che, pertanto, non fosse stata provata la correttezza della procedura di riscossione coattiva. Inoltre, era stato erroneamente affermato che il Consorzio avrebbe dovuto notificare preventivamente la delibera del Consiglio Comunale di approvazione dei ruoli per l’anno di riferimento.

Contro questa decisione, il Consorzio ha proposto ricorso in Cassazione, lamentando la violazione di diverse norme di legge.

Il Quadro Normativo dei Contributi Consortili per Strade Vicinali

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ricostruendo in modo dettagliato il quadro normativo che disciplina la materia. I giudici hanno chiarito che i consorzi per la manutenzione delle strade vicinali di uso pubblico, come previsto dal D.Lgs. n. 1446/1918 e dalla Legge n. 126/1958, hanno natura di ente pubblico e la loro costituzione è obbligatoria.

La procedura prevede che:
1. Il Consiglio Comunale approvi la costituzione del Consorzio.
2. Insieme alla costituzione, il Comune approvi anche l’elenco degli utenti e il piano di ripartizione della spesa.
3. Sulla base di questo piano, il Consorzio (e non il Comune) ha il potere impositivo e redige i ruoli per la riscossione dei contributi.

Le Motivazioni della Corte

Il punto cruciale della decisione risiede nell’identificazione dell’atto presupposto che legittima la riscossione. La Corte ha stabilito che i giudici di merito hanno errato nel concentrarsi su presunti “piani di ripartizione annuali” come atti prodromici alla compilazione dei ruoli. Al contrario, l’atto fondamentale è il piano di ripartizione approvato con la delibera comunale di costituzione del Consorzio stesso (o con un successivo atto che lo modifichi formalmente).

Questo piano originario costituisce il parametro a cui la formazione dei ruoli deve conformarsi. È il Consorzio, in qualità di titolare del gettito contributivo e della gestione dei beni, ad avere il potere di compilare i ruoli e avviare la riscossione, basandosi sul piano approvato dal Comune. L’attività comunale si circoscrive quindi all’approvazione iniziale, che funge da atto genetico, senza la necessità di delibere annuali per legittimare la riscossione ordinaria.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata e rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio. Quest’ultima dovrà riesaminare la controversia attenendosi al principio di diritto enunciato: la verifica di legittimità della riscossione dei contributi consortili non va condotta su ipotetici piani annuali, ma sul piano di ripartizione approvato con la delibera comunale di costituzione del Consorzio o su sue successive e formali modifiche. Questa pronuncia rafforza la natura pubblicistica dei consorzi stradali obbligatori e semplifica il processo di riscossione, ancorandolo a un atto stabile e fondamentale, garantendo maggiore certezza sia per gli enti che per i consorziati.

Chi ha il potere di riscuotere i contributi per la manutenzione delle strade vicinali?
Il potere di imporre e riscuotere i contributi spetta al Consorzio, che agisce come ente pubblico obbligatorio, sulla base di un piano di ripartizione approvato dal Comune.

Quale documento è essenziale per la legittimità della richiesta di pagamento dei contributi consortili?
L’atto fondamentale è il piano di ripartizione della spesa approvato dal Consiglio Comunale al momento della costituzione del Consorzio, oppure un successivo atto deliberativo che lo abbia formalmente modificato.

È necessario che il Comune approvi ogni anno i piani di spesa per permettere al Consorzio di riscuotere i contributi?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che non è necessaria un’approvazione annuale. La riscossione si basa legittimamente sul piano originario approvato in sede di costituzione del Consorzio, che resta valido fino a eventuale modifica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34197 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34197 Anno 2025

Presidente: PAOLITTO LIBERATO

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. R.G. 28578-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale in atti

-ricorrente-

contro

PEPERONI NOME

RAGIONE_SOCIALE RISCOSSIONE , in persona del Direttore pro tempore

-intimate- avverso la sentenza n. 1746/2021 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO, depositata il 30/3/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/12/2025 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 1812/2020 della Commissione tributaria provinciale di Roma, in accoglimento del ricorso di NOME COGNOME avverso cartella di pagamento per omesso pagamento di contributi consortili annualità 2017.

Agenzia delle entrate riscossione e la consorziata sono rimaste intimate.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 7 D.Lgs. n. 546/1992 per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto non provata, sul «presupposto della natura privatistica e volontaria del RAGIONE_SOCIALE, la correttezza dell’ iter di svolgimento della procedura coattiva di formazione e riscossione dei contributi dovuti dai consorziati».

1.2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. violazione dell’art. 7 del d.lgs. lgt. n. 1446/1918 e dell’art. 12 disp. prel. c.c. per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente affermato che «il RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto notificare preliminarmente la delibera del RAGIONE_SOCIALE Comunale per i ruoli relativi all’anno 2017 con la quale erano stati approvati i bilanci del RAGIONE_SOCIALE, piano di ripartizione delle spese tra gli utenti sulla base del criterio stabilito nel lontano 1955 e gli elenchi dei debitori depositati dal
Comune di Ardea per l’iscrizione a ruolo, nonché il referto della pubblicazione della delibera approvata dal RAGIONE_SOCIALE Comunale all’Albo Pretorio ed in ultimo il provvedimento del AVV_NOTAIO o di altro organo istituzionale che rendeva esecutivi i ruoli del C onsorzio per l’anno 2017».

1.3. Le censure, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connesse, sono fondate.

1.4. Va premesso che l’art. 1, prima comma, D.Lgs. n. 1446/1918 prevede che «gli utenti delle strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi, in RAGIONE_SOCIALE la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse».

1.5. Come chiarito da questa Corte, l’art. 14 della legge n. 126/1958 ha poi stabilito che la costituzione dei consorzi previsti dal citato D.Lgs. per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali di uso pubblico, anche se rientranti nei comprensori di bonifica, è obbligatoria (cfr. Cass., Sez. Un., n. 10403/2013).

1.6. L’art. 2, terzo comma, D.Lgs. n. 1446/1918 stabilisce, tra l’altro, che «il RAGIONE_SOCIALE comunale… approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa».

1.7. Infine, l’art. 7, prima comma, D.Lgs. n. 1446/1918 prevede che «i contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal RAGIONE_SOCIALE comunale, tenuto conto delle modificazioni disposte dalla Giunta provinciale amministrativa. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal AVV_NOTAIO; e l’esattore comunale è tenuto alla riscossione con lo stesso agio che gli spetta per le imposte».
1.8. Da tale quadro normativo deriva che compete al consiglio comunale l’approvazione del piano di ripartizione di spesa, mentre spetta al consorzio (ente pubblico obbligatorio), il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ed all’esattore comunale (ora ai soggetti abilitati ex art. 52 D.Lgs. 446/1997) l’attività di riscossione dei contributi dovuti dai consorziati.

1.9. Si giunge a tale conclusione, a fronte di un non perspicuo dato letterale della disposizione di cui al menzionato art. 7, considerando che è il consorzio ad essere titolare dell’attività gestoria dei beni e dunque del gettito contributivo che ne è correlato, cui si collega necessariamente il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal RAGIONE_SOCIALE comunale.

1.10.La disposizione, del resto, rimanda alle modalità della riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, il che, da un lato, consente di ritenere che sia il titolare della pretesa tributaria (nella specie il consorzio) e quindi l’amministrazione creditrice ad essere il soggetto tenuto all’iscrizione a ruolo e, dall’altro, circoscrive l’attività comunale alla sola approvazione del piano ripartizione dei contributi dovuti, quale atto presupposto all’iscrizione a ruolo» (così Cass. n. 25806/2025; in senso conforme Cass. nn. 25826 e 25808 del 2025).
1.11. Ciò posto, trattasi, come si è detto, di RAGIONE_SOCIALE costituito per la manutenzione, sistemazione o ricostruzione di vie vicinali, ed al riguardo il d.lgs. lgt. 1 settembre 1918, n. 1446, prevede quanto segue: «Gli utenti delle strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi in RAGIONE_SOCIALE per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse» (art. 1, comma 1); «La domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE presentata al sindaco del Comune da un numero di utenti che rappresenti, o che assuma a proprio carico, almeno il terzo della spesa occorrente per le opere proposte, sulla base di una perizia sommaria di massima. Alla domanda deve unirsi, oltre tale perizia, il progetto di statuto consorziale e lo schema dell’elenco degli utenti, con il piano di ripartizione della spesa fra essi. La Giunta municipale, sentiti gli utenti, formula tutte le proposte per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE, le quali vengono depositate, per la durata di 15 giorni, presso l’Ufficio comunale. L’avviso di deposito è pubblicato nell’albo pretorio, ed è notificato agli utenti dal messo comunale. Il RAGIONE_SOCIALE comunale, decorsi almeno altri quindici giorni, decide sui reclami che nei detti termini fossero stati prodotti; e, tenute presenti le proposte della Giunta, approva la costituzione del RAGIONE_SOCIALE,
l’elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa. Copia della deliberazione consiliare è pubblicata nell’albo pretorio durante quindici giorni; e dell’esito dei reclami è dato avviso agli interessati.» (art. 2); «I contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal RAGIONE_SOCIALE comunale, tenuto conto delle modificazioni disposte dal CORAGIONE_SOCIALE. Detti ruoli sono pubblicati per la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal prefetto e l’esattore comunale è tenuto alla riscossione con lo stesso aggio che gli spetta per le imposte» (art. 7, comma 1).
1.12. Le norme dianzi indicate rendono evidente che il «piano di ripartizione approvato dal RAGIONE_SOCIALE comunale», di cui all’art. 7, comma 1, cit., – piano cui debbono conformarsi le iscrizioni a ruolo dei contributi dovuti dai consorziati -null’altro è che quel piano che (salvo modifiche da parte del RAGIONE_SOCIALE comunale) deve essere allegato alla domanda per la costituzione del RAGIONE_SOCIALE e che, per l’appunto, forma oggetto di approvazione (da parte del RAGIONE_SOCIALE comunale) in una agli atti di costituzione del RAGIONE_SOCIALE (indefettibilmente inclusivi dell’elenco degli utenti e del piano di ripartizione della spesa; art. 2, cit.), costituzione che, a sua volta, è obbligatoria per le strade vicinali di uso pubblico (l. 12 febbraio 1958, n. 126, art. 14), con conseguente configurazione del RAGIONE_SOCIALE quale ente pubblico (Cass. n. 21593/2014).
1.13. Ne consegue che -in difetto di variazioni e modifiche, soggettive o oggettive, degli atti approvati con la delibera di costituzione del RAGIONE_SOCIALE -il piano di ripartizione in discorso costituisce il parametro cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili da parte del RAGIONE_SOCIALE (per il rilievo che il «Comune non esaurisce la propria potestà provvedimentale con la delibera istitutiva del RAGIONE_SOCIALE Comunale, ma conserva il potere di incidere, sempre attraverso atti amministrativi autoritativi, sulla vita del consorzio, ben potendo deliberare il suo scioglimento ovvero sue modificazioni oggettive o soggettive, cfr. Cass. n. 1623/2018).
1.14. Tale regola peraltro già connotava la disciplina del concorso, nelle spese di riparazione e conservazione delle strade vicinali, degli utenti «che ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, sia che queste si trovino o no contigue alle strade stesse, quando per diritto o per consuetudine un tale carico non ricada sopra determinate proprietà o persone» , essendosi, difatti, previsto (anche nel caso in cui non si fosse costituito un RAGIONE_SOCIALE) che «il riparto delle prestazioni fra gli utenti, una volta stabilito per effetto della presente legge, resta obbligatorio finché, a norma dei casi sopra contemplati, non sia modificato o nella riunione degli interessati, o dal RAGIONE_SOCIALE comunale, o dalla deputazione provinciale, od in conseguenza di sentenza giudiziale» .
1.15. Come recentemente affermato da questa Corte (cfr. Cass. n. 17121/2025), in tema di contributi dovuti dagli utenti delle strade vicinali, il piano di ripartizione della spesa, cui deve conformarsi la formazione dei ruoli dei contributi consortili, costituisce, dunque, elemento imprescindibile della delibera di istituzione del RAGIONE_SOCIALE adottata dal RAGIONE_SOCIALE Comunale che conserva, peraltro, il potere di apportarvi modifiche.

1.16. La verifica che, allora, il giudice del gravame ha illegittimamente condotto con riferimento a (supposti) «piani di ripartizione annuali, quali atti prodromici alla compilazione dei ruoli ai fini della riscossione …» va (diversamente) incentrata sul piano di ripartizione approvato con la delibera comunale di costituzione del RAGIONE_SOCIALE ovvero con (ulteriore) atto deliberativo che ne abbia recato una modifica.

2 . L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata con rinvio della causa, anche per la disciplina delle spese di questo giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi al principio di diritto sopra esposto.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, in data 16.12.2025.

Il Presidente (COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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