Contraddittorio preventivo Docfa: quando non serve?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 9717/2024, ha stabilito che l’Agenzia delle Entrate non è tenuta ad attivare un contraddittorio preventivo prima di modificare la rendita catastale proposta dal contribuente tramite la procedura “docfa”. Tale procedura è considerata già partecipativa e l’obbligo di contraddittorio non si applica in via generale ai tributi non armonizzati, come quelli catastali, se non espressamente previsto dalla legge. Di conseguenza, il ricorso del contribuente che lamentava la nullità dell’avviso per questo motivo è stato definitivamente respinto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Contraddittorio Preventivo e Procedura Docfa: la Cassazione fa chiarezza

L’obbligo di un contraddittorio preventivo tra Fisco e contribuente è uno dei principi cardine del diritto tributario, ma la sua applicazione non è universale. Con la recente sentenza n. 9717 del 10 aprile 2024, la Corte di Cassazione è tornata sul tema, specificando i confini di questo istituto nell’ambito della procedura di aggiornamento catastale, nota come “docfa”. La decisione sottolinea che, per i tributi non armonizzati, il dialogo preventivo non è sempre un passaggio obbligato.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un avviso di accertamento con cui l’Agenzia delle Entrate aveva modificato la rendita catastale di un immobile, discostandosi da quella proposta dal contribuente tramite la procedura docfa. Il contribuente lamentava la nullità dell’atto, sostenendo che l’Ufficio avrebbe dovuto attivare un contraddittorio preventivo prima di procedere alla rettifica, per permettergli di esporre le proprie ragioni.

Mentre in secondo grado i giudici avevano dato ragione al contribuente, annullando l’avviso proprio per la mancata interlocuzione preventiva, l’Agenzia delle Entrate ha presentato ricorso in Cassazione, contestando tale interpretazione.

L’obbligo del contraddittorio preventivo è sempre necessario?

Il cuore della questione giuridica verteva sulla necessità di applicare il principio del contraddittorio preventivo anche alle procedure di classamento catastale. L’Agenzia delle Entrate ha sostenuto che la procedura docfa ha una natura intrinsecamente partecipativa. È lo stesso contribuente, infatti, a presentare una proposta di rendita, fornendo all’Ufficio tutti gli elementi fattuali necessari per la valutazione. L’eventuale provvedimento di rettifica non è un fulmine a ciel sereno, ma una diversa valutazione degli stessi elementi già forniti.

La Cassazione ha accolto questa tesi, richiamando il suo orientamento consolidato, inaugurato dalla storica sentenza a Sezioni Unite n. 24823/2015. Secondo tale principio, un obbligo generalizzato di contraddittorio vige solo per i tributi “armonizzati” a livello europeo (come l’IVA). Per tutti gli altri tributi, l’obbligo sussiste unicamente se una specifica norma di legge lo prevede espressamente. Poiché la normativa sul classamento catastale non impone tale passaggio, la sua omissione non determina l’invalidità dell’atto.

La Violazione del Principio di Corrispondenza tra Chiesto e Pronunciato

Un secondo motivo di ricorso dell’Agenzia, anch’esso accolto, riguardava un vizio processuale. Il Giudice d’appello, dopo aver annullato l’atto per il difetto procedurale, si era spinto a pronunciarsi anche sul merito della classificazione dell’immobile. La Cassazione ha censurato questa decisione, affermando che il motivo di appello del contribuente era limitato alla violazione del contraddittorio preventivo. Una volta accolto quel motivo (seppur erroneamente), il giudice avrebbe dovuto fermarsi, poiché l’annullamento dell’atto esauriva l’oggetto della contesa. Pronunciarsi oltre ha comportato una violazione dell’art. 112 c.p.c., che impone al giudice di decidere solo sulle domande proposte dalle parti.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha ribadito che la procedura docfa, per sua natura, implica una forte partecipazione del contribuente, il quale fornisce la base oggettiva per la valutazione. Se l’Ufficio ritiene di dover modificare la proposta, non è tenuto ad aprire un’ulteriore fase di dialogo preventivo. L’avviso di accertamento stesso rappresenta l’atto con cui l’Amministrazione manifesta la sua valutazione difforme, e contro il quale il contribuente può pienamente esercitare il suo diritto di difesa in sede giudiziaria.

I giudici hanno chiarito che estendere indiscriminatamente l’obbligo di contraddittorio a tutte le procedure tributarie, senza una specifica previsione normativa, sarebbe un compito che spetta al legislatore e non all’interprete giudiziario. La Corte Costituzionale stessa, con la sentenza n. 47/2023, ha confermato che spetta al legislatore bilanciare i diversi interessi in gioco e definire le forme e le strutture del contraddittorio nell’ambito tributario.

Conclusioni

La sentenza consolida un principio di fondamentale importanza pratica: nell’ambito delle procedure di aggiornamento catastale tramite docfa, il contribuente non può attendersi una convocazione dall’Ufficio prima di ricevere un eventuale avviso di rettifica della rendita proposta. La fase partecipativa si considera esaurita con la presentazione della dichiarazione stessa. Il diritto di difesa rimane pienamente tutelato, ma viene esercitato successivamente, attraverso l’impugnazione dell’atto di accertamento di fronte al giudice tributario.

È sempre obbligatorio il contraddittorio preventivo prima di un avviso di accertamento catastale?
No. Secondo la sentenza, per i tributi non armonizzati come quelli catastali, l’obbligo di contraddittorio preventivo non è generalizzato ma sussiste solo se specificamente previsto dalla legge. La sua omissione, in assenza di una norma che lo imponga, non rende nullo l’avviso di accertamento.

Perché la procedura “docfa” non richiede un contraddittorio preventivo separato?
La procedura “docfa” è considerata dalla Corte di Cassazione come un procedimento a formazione progressiva e con una natura fortemente partecipativa. Il contribuente presenta una proposta di rendita basata su elementi fattuali che lui stesso fornisce. L’eventuale rettifica da parte dell’Ufficio è una diversa valutazione di quegli stessi elementi, non un atto basato su informazioni sconosciute al contribuente.

Cosa succede se un giudice d’appello si pronuncia sul merito quando l’appello riguarda solo un vizio di forma?
Il giudice viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (art. 112 cod. proc. civ.). Se l’appello è basato unicamente su un motivo procedurale (come la presunta nullità dell’atto per mancato contraddittorio), una volta accolto tale motivo, il giudice deve annullare l’atto e non può procedere all’esame del merito della controversia, poiché non vi è una domanda in tal senso.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 9717 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 9717 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CANDIA COGNOME

Data pubblicazione: 10/04/2024

disponeva l’acquisizione del fascicolo di merito per la verifica del fatto processuale posto a base del secondo motivo di impugnazione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di doglianza l’RAGIONE_SOCIALE ha dedotto, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, d.l. 23 gennaio 1993, n. 16 (convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75) e 12, comma 7, della legge 27 luglio 2000, n. 212, reputando erronea la valutazione del primo Giudice nella parte in cui aveva ravvisato l’esigenza di attivare, anche nell’ambito della procedura docfa, il contradditorio preventivo, osservando -di contro -l’Ufficio che la partecipazione del contribuente costituisce tratto immanente al procedimento in questione, stante la natura di atto complesso ed a formazione progressiva del riclassamento, qualificato dalla interlocuzione con il contribuente che ha presentato la rendita proposta, sottoponendola ai controlli dell’Ufficio.
Per altra via, l’RAGIONE_SOCIALE ha sottolineato che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con un intervento (sentenza n. 24823/2015) successivo a quello indicato dal Giudice dell’appello, avevano precisato che il principio dell’obbligo del contraddittorio preventivo opera solo per i tributi armonizzati e nei casi (non ricorrente nella specie) in cui è sancito dal legislatore.

Con la seconda censura l’RAGIONE_SOCIALE ha lamentato, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., segnalando che il motivo di appello della contribuente riguardava solo il profilo della nullità dell’avviso in relazione alla dedotta violazione del principio del contraddittorio endoprocedimentale, per cui la Commissione non poteva pronunciarsi sul merito della vicenda, soprattutto quando aveva già annullato l’avviso impugnato.
Con la terza ragione di impugnazione, l’RAGIONE_SOCIALE ha denunciato, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 132, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. e 36 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546/1992, non avendo la sentenza impugnata indicato le ragioni di fatto e di diritto su cui si è basata la decisione, rendendo una motivazione solo apparente, basata su convincimenti personali e non fondato su di una disamina tecnicologico-giuridica.

Con la quarta censura, la ricorrente ha rimproverato al Giudice regionale, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6, 61 e 62 del d.P.R. 1° dicembre 1949, n. 1142, 8, commi 1 e 2, d.P.R. n. 23 marzo 1998, n. 138 e 9, comma 3 lett. e ), d.l. 30 dicembre 1993, n. 557, assumendo che le considerazioni svolte nella sentenza impugnata sul concetto di villa non avevano tenuto conto della normativa di riferimento.

Con il quinto motivo di impugnazione, l’istante sostenuto, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, commi 1 e 2, d.m. 19 aprile 1994, n. 701/1994 (regolamento della procedura docfa), ponendo in evidenza che la rendita presentata dal contribuente resta agli atti catastali, come rendita proposta, sino a quando l’Ufficio non provveda alla determinazione della rendita definitiva sulla base di valutazioni contestualizzate in funzione della specificità della collocazione territoriale del bene e RAGIONE_SOCIALE sue caratteristiche.
6 . Il ricorso è fondato nei suoi primi due assorbenti motivi.

Va, infatti, accolto il primo motivo di impugnazione, costituendo principio consolidato nella giurisprudenza di legittimità quello secondo cui non è necessario attivare il contraddittorio endoprocedimentale, allorché la società contribuente si sia avvalsa della procedura docfa, tenuto conto della natura fortemente partecipativa di tale procedura, implicando essa l’indicazione, da parte dello stesso contribuente, degli elementi fattuali rilevanti, che formano

la stessa base oggettiva del provvedimento di classamento, difformemente valutato dall’ufficio rispetto alla proposta fatta dal contribuente.

L’ufficio, che intenda discostarsi dalla relativa proposta, non è tenuto, in assenza di disposizioni in tal senso, ad attivare preventivamente il contraddittorio endoprocedimentale; né detta omissione contrasta con gli artt. 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, posto che un tale obbligo sussiste solo per i tributi armonizzati e non per gli altri per i quali non è rinvenibile, nella nostra legislazione, un analogo vincolo generalizzato, sicché esso ricorre solo per le ipotesi per le quali risulti specificamente sancito e, quindi, non per la fattispecie in esame (cfr. tra le tante, Cass., Sez. Un., 9 dicembre 2015, n. 24823; Cass., Sez. 5^, 23 febbraio 2021, n. 4752; Cass., Sez. 5^, 14 ottobre 2022, n. 30228; Cass., Sez. 6^-5, 22 dicembre 2022, n. 37480; Cass., Sez. 6^-5, 25 gennaio 2023, n. 2298; Cass., Sez. T, 19 ottobre 29041; Cass. Sez. T, 16 ottobre 2023, n. 28742; Cass. Sez. 12 ottobre 2023, n. 28472).
7.1. Negli stessi termini la Corte costituzionale ha affermato che il diritto nazionale « non pone in capo all’Amministrazione fiscale che si accinga ad adottare un provvedimento lesivo dei diritti del contribuente, in assenza di specifica prescrizione, un generalizzato obbligo di contraddittorio endoprocedimentale, comportante, in caso di violazione, l’invalidit à dell’atto», escludendo, pertanto, « che possa attribuirsi valenza generale alla previsione dell’art. 12, comma 7, statuto contribuente, perch é questa disposizione, come emerge dal suo tenore testuale, va delimitata ai soli accertamenti conseguenziali ad accessi, ispezioni e verifiche presso i luoghi di riferimento del contribuente, senza che possa estendersi anche alle verifiche ‘a tavolino’», ritenendo, quindi, il Giudice RAGIONE_SOCIALE leggi che « di fronte alla molteplicit à di strutture e di forme che il contraddittorio endoprocedimentale ha assunto e può assumere in ambito tributario, spetta al legislatore, nel rispetto dei principi costituzionali evidenziati, il compito di adeguare il diritto vigente, scegliendo tra diverse possibili opzioni che tengano conto e bilancino i differenti interessi in gioco, in
particolare assegnando adeguato rilievo al contraddittorio con i contribuenti» (cos ì Corte costituzionale 21 marzo 2023, n. 47).

8. Anche il secondo motivo è fondato.

Dalla lettura dell’appello proposto dalla contribuente avverso la sentenza n. 320/1/2015 della Commissione tributaria provinciale di Pordenone, che aveva rigettato il suo originario ricorso, emerge che l’unico motivo di gravame era basato sulla dedotta «violazione del diritto al ‘contraddittorio anticipato’ ai sensi del combinato disposto degli articoli 12 comma 7 della legge n. 212/2000 e 24 della legge 4/1929» e la difesa della contribuente aveva avuto cura di precisare che «come esposto nella narrativa dello ‘svolgimento del processo’ la questione proposta con il ricorso introduttivo verte esclusivamente sull’esistenza di un diritto generale del contribuente a contraddire anticipatamente con la pubblica amministrazione allorché questa ritenga di adottare un atto lesivo per il privato» (così nell’atto di appello del 20 giugno 2016).
Per tale via, la contestazione alla sentenza appellata concerneva solo la diversa valutazione del Giudice di primo grado, che aveva ritenuto non necessario instaurare nella fattispecie in rassegna il contraddittorio preventivo e, sulla base di questo unico motivo, nel ricorso in appello era stato chiesto, in via gradata, di rimettere alla Corta costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 12 della legge 27 luglio 2000, n. 212.

8.1. Si comprende allora come il Giudice di appello non poteva pronunciarsi sul merito della controversia, ai sensi dell’art. 112 cod. proc. civ., non essendovi la relativa domanda.

Non solo. Non poteva e non doveva nemmeno pronunciarsi sul merito della controversia, in quanto l’accoglimento del predetto motivo di gravame, per quanto di natura formale, già determinava l’annullamento dell’atto impugnato.

Le valutazioni che precedono assorbono l’esame dei restanti motivi di impugnazione.

10. – La decisione –

Alla stregua RAGIONE_SOCIALE considerazioni svolte il ricorso va accolto in relazione al suo primo e secondo motivo, mentre va dichiarato assorbito l’esame RAGIONE_SOCIALE restanti censure.

Non essendo necessari accertamenti in fatto la causa va decisa nel merito, rigettando l’originario ricorso della contribuente.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza, mentre si compensano quelle di merito, in ragione del progressivo consolidamento, nel corso del presente grado di giudizio, del principio illustrato in relazione al primo motivo di impugnazione.

P.Q.M.

la Corte accoglie il primo ed in secondo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e, decidendo la causa nel merito, rigetta l’originario ricorso della contribuente.

Compensa tra le parti le spese del giudizio di merito e condanna NOME COGNOME al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente grado di giudizio, che liquida in favore dell’RAGIONE_SOCIALE nella misura di 3.500,00 € per competenze, oltre accessori ed al rimborso RAGIONE_SOCIALE spese vive che risulteranno dai registri di cancelleria prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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