Conflitto di giurisdizione: a chi spetta il rimborso?

Una fondazione ha richiesto un rimborso fiscale agendo sia davanti al giudice tributario sia a quello ordinario. Entrambi i giudici si sono dichiarati competenti, generando un conflitto di giurisdizione. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che la competenza spetta esclusivamente al giudice tributario, poiché l’ente fiscale non aveva mai riconosciuto il credito, annullando la decisione del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Conflitto di giurisdizione sui rimborsi fiscali: le Sezioni Unite fanno chiarezza

Quando un contribuente ritiene di avere diritto a un rimborso fiscale ma l’Amministrazione Finanziaria non è d’accordo, a quale giudice deve rivolgersi? E cosa succede se si tenta di percorrere due strade giudiziarie contemporaneamente? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha risolto un complesso conflitto di giurisdizione sorto proprio in una situazione simile, stabilendo principi chiari sulla ripartizione delle competenze tra giudice ordinario e giudice tributario.

I Fatti: la Duplice Azione Giudiziaria per il Rimborso Fiscale

Il caso nasce dalla richiesta di rimborso di un’imposta (IRPEG) avanzata da una Fondazione. In un primo momento, la Fondazione ha agito dinanzi alla Commissione Tributaria, contestando il cosiddetto “silenzio rifiuto” dell’Ente Fiscale sulla sua istanza. Questo percorso giudiziario, dopo vari gradi di giudizio, si è concluso in modo sfavorevole per la Fondazione, la quale non aveva impugnato tempestivamente un diniego esplicito nel frattempo comunicato dall’Amministrazione.

Contemporaneamente, ritenendo che il suo credito fosse ormai certo, liquido ed esigibile, la Fondazione ha avviato un secondo procedimento, questa volta davanti al Tribunale ordinario. Qui ha ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento della stessa somma, qualificando la pretesa come un comune debito di natura civilistica. L’Amministrazione Finanziaria si è opposta, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il Tribunale, tuttavia, ha confermato la propria competenza, dando ragione alla Fondazione.

Il Conflitto di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Tributario?

Si è così venuto a creare un conflitto di giurisdizione “positivo”: sia il sistema delle corti tributarie sia il giudice ordinario avevano affermato la propria competenza a decidere sulla medesima pretesa di rimborso. L’Amministrazione Finanziaria ha quindi sollevato la questione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiedendo di stabilire in via definitiva a chi spettasse la giurisdizione.

Il nodo centrale era stabilire se la richiesta di rimborso di un’imposta, quando contestata dall’ente impositore, rientri sempre nella giurisdizione speciale delle Commissioni Tributarie o se possa, in determinate circostanze, essere trattata come una normale pretesa creditoria davanti a un giudice civile.

La Decisione delle Sezioni Unite e il Principio del “Petitum Sostanziale”

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto di giurisdizione in favore del giudice tributario, accogliendo il ricorso dell’Ente Fiscale. La Corte ha basato la sua decisione sul principio del “petitum sostanziale”, ovvero l’oggetto reale e concreto della domanda.

Il cuore della controversia

Indipendentemente dagli strumenti processuali utilizzati (impugnazione di un silenzio rifiuto da un lato, ricorso per decreto ingiuntivo dall’altro), il “petitum sostanziale” in entrambi i giudizi era identico: l’accertamento del diritto della Fondazione a ottenere il rimborso del credito d’imposta. Poiché l’esistenza stessa di tale diritto era contestata dall’Amministrazione Finanziaria, la controversia manteneva la sua natura prettamente tributaria.

La giurisdizione esclusiva del giudice tributario

La Corte ha ribadito un principio consolidato: le controversie relative ai rimborsi di tributi spettano al giudice tributario. La giurisdizione del giudice ordinario sorge solo quando la controversia non riguarda più l’esistenza dell’obbligazione tributaria (l’ an), ma unicamente il suo adempimento. Ciò accade, ad esempio, quando l’Ente Fiscale ha esplicitamente riconosciuto, sia nell’esistenza che nell’ammontare (quantum), il diritto al rimborso del contribuente. In tal caso, il credito si trasforma in un’obbligazione di diritto comune e può essere richiesto davanti al giudice ordinario. Nel caso di specie, tale riconoscimento non era mai avvenuto.

Le Motivazioni della Corte

Le Sezioni Unite hanno motivato la loro decisione sottolineando che il diritto al rimborso di un tributo non può essere assimilato a un comune indebito civile. Esso segue una disciplina speciale e processuale propria, che riserva al giudice tributario la cognizione di tutte le questioni relative al rapporto fiscale. Anche se la Commissione Tributaria si era pronunciata con una decisione basata su aspetti procedurali (la tardiva impugnazione del diniego), questa pronuncia presupponeva implicitamente l’affermazione della propria giurisdizione sulla materia. Consentire al contribuente di aggirare una decisione sfavorevole, anche se per motivi processuali, riproponendo la stessa domanda in sede ordinaria, creerebbe un’inammissibile elusione delle regole sul riparto di giurisdizione. Di conseguenza, la Corte ha annullato senza rinvio la sentenza del Tribunale ordinario, chiudendo definitivamente la vicenda.

Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la centralità del giudice tributario in tutte le controversie che attengono alla determinazione e all’esistenza di un’obbligazione fiscale, inclusi i rimborsi. Per i contribuenti, la lezione è chiara: la via maestra per le richieste di rimborso è quella tributaria, e le decisioni prese in quella sede, anche se di natura processuale, sono definitive e non possono essere aggirate ricorrendo al giudice ordinario. La giurisdizione civile in materia di rimborsi fiscali rimane un’ipotesi eccezionale, limitata ai soli casi in cui il credito è stato formalmente e inequivocabilmente riconosciuto dall’Amministrazione Finanziaria.

A quale giudice spetta decidere su una richiesta di rimborso fiscale se l’ente impositore la contesta?
La competenza a decidere spetta esclusivamente al giudice tributario. La giurisdizione del giudice ordinario è ammissibile solo se l’ente fiscale ha esplicitamente e inequivocabilmente riconosciuto sia l’esistenza che l’importo del debito.

È possibile agire davanti al giudice ordinario per ottenere un rimborso fiscale se si è già perso davanti al giudice tributario per motivi procedurali?
No. La decisione del giudice tributario, anche se basata su motivi procedurali come la tardività di un ricorso, presuppone l’esercizio della sua giurisdizione e non può essere aggirata riproponendo la stessa domanda sostanziale davanti al giudice ordinario.

Cosa si intende per “petitum sostanziale” e perché è importante per determinare la giurisdizione?
Il “petitum sostanziale” è il bene della vita, ovvero il risultato concreto che una parte vuole ottenere con la sua azione legale. È fondamentale perché la giurisdizione si determina in base alla natura della pretesa effettiva, non in base alla forma o allo strumento processuale utilizzato. In questo caso, essendo la pretesa l’accertamento di un credito d’imposta, la giurisdizione è tributaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 24353 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 24353 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/09/2024

sul ricorso 11519/2023 proposta da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’ RAGIONE_SOCIALE, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, domicilio PEC EMAIL;

– controricorrente –

per la risoluzione del conflitto positivo di giurisdizione tra la sentenza n. 452/2015 della CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE depositata il 14/01/2015, R.G. 7465/2008, che ha confermato la sentenza n. 5/5/2007 depositata il 20/03/2007 della Commissione Tributaria Regionale della RAGIONE_SOCIALE e la sentenza n. 563/2020 del TRIBUNALE ORDINARIO DI BARI depositata il 04/02/2020, RG 1208/2008.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’ 11/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in camera di consiglio, accolgano il ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice tributario e cassino senza rinvio la sentenza del Tribunale di Bari.

FATTI DI CAUSA

L’RAGIONE_SOCIALE (di seguito l’RAGIONE_SOCIALE) ha denunciato conflitto positivo reale di giurisdizione, ai sensi dell’art. 362, comma 2, n. 1., cod. proc. civ., nei confronti della RAGIONE_SOCIALE (di seguito la RAGIONE_SOCIALE), già RAGIONE_SOCIALE, tra la sentenza n. 452 del 2015 di questa Corte, che ha confermato la sentenza della Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE (CTR) n. 5/5/07 del 20 marzo 2007, e la sentenza n. 563 del 2020 del Tribunale ordinario di Bari, intervenute tra le parti.
Ha esposto la ricorrente che entrambe le sentenze hanno definito giudizi instaurati dall’odierna controricorrente per fare accertare e dichiarare di avere maturato il medesimo credito per il versamento dell’imposta (IRPEG) in misura maggiore rispetto a quella dovuta.

L’RAGIONE_SOCIALE ricorrente ha chiesto di risolvere il conflitto dichiarando la giurisdizione del giudice tributario, in ragione del petitum sostanziale.

La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso, che ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per l’inesistenza del conflitto positivo di giurisdizione, in quanto la CTR si è limitata ad emettere una pronuncia processuale e non sostanziale.

Ha dedotto, altresì, che il petitum e la causa petendi sarebbero diversi nei due giudizi.

Dinanzi al giudice tributario è venuta in rilievo l’illegittimità del silenzio rifiuto serbato in ordine al sollecito di rimborso; dinanzi al giudice ordinario è venuto in rilievo l’indebito oggettivo e la richiesta di soddisfazione di un credito ormai certo, liquido ed esigibile, giacché consolidato per lo spirare del termine per l’esercizio da parte dell’Amministrazione del potere -dovere di rettifica e controllo.

La trattazione del ricorso, già fissato all’adunanza camerale del 27 febbraio 2023, a seguito di istanza di rinvio formulata dall’RAGIONE_SOCIALE per esaminare la possibilità di una definizione transattiva di tutto il contenzioso, è stata differita e fissata all’odierna adunanza camerale.

Il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha depositato requisitoria scritta con la quale ha concluso per la sussistenza del conflitto positivo reale di giurisdizione, da risolvere con l’affermazione della giurisdizione del giudice tributario, con pronuncia di cassazione senza rinvio della sentenza del Tribunale ordinario di Bari.

La RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria in prossimità dell’adunanza camerale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente, che ha contestato la giurisdizione dell’AGO dinanzi al Tribunale di Bari, ha denunciato conflitto positivo reale di giurisdizione tra la sentenza n. 452 del 2015 di questa Corte, che ha confermato la sentenza della Commissione tributaria regionale (CTR) della RAGIONE_SOCIALE n. 5/5/07 del 20 marzo 2007, e la sentenza n. 563 del 2020 del Tribunale ordinario di Bari, sostenendo che ambedue le pronunce sono state rese in giudizi aventi ad oggetto l’accertamento del medesimo credito d’imposta IRPEG, e dunque il medesimo petitum sostanziale, e ha chiesto che lo stesso venga risolto in favore della giurisdizione del giudice tributario.
Il conflitto di giurisdizione ‘reale’ si verifica quando come, nella specie, tutti i giudici in conflitto abbiano affermato la propria giurisdizione con un

provvedimento avente natura e contenuto decisorio, distinguendosi in tal modo dal conflitto cd. ‘virtuale’, risolvibile invece con l’ istanza di regolamento preventivo, ex art. 41, cod. proc. civ.

P resupposto indefettibile per l’operatività di questo speciale rimedio processuale è, dunque, l’identità del petitum sostanziale cui le decisioni si riferiscono, poiché, in opposta ipotesi sussisterebbe soltanto un ‘contrasto’ di orientamenti giurisprudenziali in ordine alla risoluzione di una uguale questione.

Si osserva che va ricondotto al concetto di identità del petitum sostanziale anche il caso in cui fra i giudizi vi sia parziale diversità di parti e di petitum , purché la prima non incida sulla sostanziale identità soggettiva dell’azione e la seconda si radichi in relazione alla medesima causa petendi (Cass, S.U., 27310 del 2023, n. 11744 del 2023, n. 11258 del 2022 , che richiama Cass., S.U., n. 21928 del 2008).

Il conflitto positivo o negativo di giurisdizione può essere denunciato in ogni tempo e a prescindere dal passaggio in giudicato – come nella fattispecie in esame – o meno di una o di ambedue le sentenze contrastanti; in tale ipotesi, la pronunzia RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite sulla giurisdizione costituisce non già oggetto immediato della decisione, bensì effetto della risoluzione del conflitto (si v., citata Cass., S.U., n. 27310 del 2023, Cass., S.U., n. 33685 del 2018, n. 21196 del 2009, n. 21928 del 2008, n. 7108 del 2007, n. 17207 del 2003).
Per la decisione del conflitto di giurisdizione, è bene riassumere i fatti di causa e le domande oggetto dei giudizi intercorsi tra le parti.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto istanza di rimborso del credito di imposta IRPEG all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ritenendo di aver diritto all’aliquota agevolativa di cui all’art. 6 del dPR n. 601 1973.

Ha, quindi, impugnato dinanzi alla Commissione tributaria provinciale (CTP) di Bari il prospettato silenzio rifiuto serbato dall’Amministrazione, chiedendo l’accertamento del diritto alla corresponsione del credito d’imposta , con la condanna alla restituzione della relativa somma. Il giudice tributario ha accolto il ricorso.

Promosso l’appello dall’RAGIONE_SOCIALE, la CTR della RAGIONE_SOCIALE ha accertato che, a fronte del dedotto silenzio rifiuto, era invece intervenuto il rigetto esplicito dell’istanza di rimborso da parte dell’Amministrazione , di talché il silenzio rifiuto era inesistente, ed in ordine all’atto di rigetto esplicito dell’istanza di rimborso del credito d’imposta, era intervenuta la decadenza dal potere di impugnazione per il decorso del relativo termine.

La Corte di cassazione, con la sentenza n. 425 del 2015, ha rigettato il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della CTR, ponendo in evidenza, tra l’altro, che ‘l’Amministrazione finanziaria, innanzi alla richiesta (ovvero ai suoi solleciti) di rimborso del credito indicato in dichiarazione, ha comunicato con missiva inviata al contribuente il giorno 11 novembre 2013, che il rimborso ai fini IRPEG non emergeva dalla dichiarazione per l’insussistenza in capo alla RAGIONE_SOCIALE dei requisiti richiesti dalla norma agevolativa di cui all’art. 6 del dPR n. 601 del 1973. La ricorrente non impugnava tale atto (…) Contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, la comunicazione inviata dall’Amministrazione ha integrato un provvedimento di diniego espresso sia nella sostanza, attesone il contenuto come sopra riportato, sia nella forma’.
Nelle more della definizione del giudizio introdotto dinanzi al giudice tributario, la RAGIONE_SOCIALE ha agito dinanzi al Tribunale ordinario di Bari in sede monitoria, ottenendo decreto ingiuntivo per il credito d’imposta IRPEG, per il cui accertamento e corresponsione aveva già proposto l’impugnazione del prospettato silenzio rifiuto dinanzi alla CTP di Bari.

RAGIONE_SOCIALE ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo, con cui ha eccepito anche il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sussistendo la giurisdizione del giudice tributario, che era già stato chiamato a pronunciarsi.

Il Tribunale ordinario di Bari, con la sentenza n. 563 del 2020, ha affermato la propria giurisdizione, in quanto la CTR ha emesso una pronuncia meramente processuale e la pretesa fatta valere dalla RAGIONE_SOCIALE ha natura di diritto soggettivo. Ha rigettato l’opposizione al decreto ingiuntivo nel merito.

Quanto illustrato esclude, come invece prospettato dalla resistente, che la sentenza della CTR della RAGIONE_SOCIALE n. 5/5/07, passata in giudicato, abbia definito

il giudizio su di un mero presupposto processuale, in quanto la stessa è entrata nel merito della causa.

In proposito, è rilevante la considerazione che il giudicato può formarsi su di una questione, quando su questa il provvedimento giurisdizionale si sia soffermato, soppesando – benché non necessariamente in modo approfondito, ma pur sempre mostrando di averli presi in considerazione – gli argomenti che le parti hanno sottoposto al giudicante e dando preferenza agli uni piuttosto che agli altri, così appunto dirimendo la questione stessa e fissando, da controversi che erano, i punti di fatto e di diritto che devono ritenersi oramai immutabili tra le parti con la peculiare forza descritta dall’art. 2909 cod. civ. (Cass., S.U., n. 24646 del 2016).
Nella specie vi è stata la valutazione di merito da parte della CTR su un presupposto di fatto, la mancanza del silenzio rifiuto e l’adozione da parte dell’RAGIONE_SOCIALE di un provvedimento di rigetto non impugnato nei termini, con conseguenze decadenza della RAGIONE_SOCIALE dalla possibilità di contestarlo.

Tale valutazione presuppone l’affermazione implicita da parte della CTR della giurisdizione tributaria (v., Cass. S.U., n. 28179 del 2020).

Tanto premesso, si rileva che sussiste l’identità del petitum sostanziale, atteso che entrambi i giudizi vertono sull’accertamento del medesimo credito di imposta IRPEG.

Né il diverso istituto processuale esperito dinanzi al giudice ordinario, ricorso per decreto ingiuntivo, rispetto all’impugnazione del silenzio rifiuto promosso con il giudizio tributario, può mutare le regole del riparto tenuto conto del petitum sostanziale.

Il conflitto positivo reale di giurisdizione va risolto affermando la giurisdizione del giudice tributario, già esercitata con la sentenza della CTR, come chiesto dalla ricorrente, convenendosi con le conclusioni del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO.

N ella specie la materia dei crediti d’imposta rientra nella giurisdizione tributaria e peraltro il decorso dei termini per le verifiche non consolida il diritto dell’interessato.

Queste Sezioni Unite hanno affermato (Cass., S.U., n. 761 del 2022, n. 12150 del 2021) che, in tema di rimborso di tributi, spettano al giudice tributario i procedimenti nei quali il diritto del contribuente sia contestato dall’erario, mentre sono devoluti al giudice ordinario soltanto quelli in cui non residuino questioni circa l’esistenza dell’obbligazione, il quantum della restituzione e le modalità della sua esecuzione, attesa la riserva alle commissioni tributarie, disposta dall ‘ art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992, di tutte le cause di cognizione aventi tributi per oggetto.
Ciò, in quanto il diritto al rimborso di un tributo non dovuto non si può incanalare nel modello dell ‘ indebito di diritto comune: si devono, invece, osservare le regole del riparto di giurisdizione e la speciale disciplina processuale prevista dalle singole leggi d’imposta e dalla legge sul contenzioso tributario. E, in base a quella speciale disciplina, le controversie in materia di rimborso di tributi sono devolute allo stesso giudice cui è conferita giurisdizione sul rapporto tributario controverso; il diritto al rimborso di un tributo non dovuto non può svolgersi secondo il modello dell’indebito di diritto comune, dovendo osservarsi le regole del riparto di giurisdizione (Cass., S.U., n. 19069 del 2016).
Perché sia ravvisabile un indebito di diritto comune tale da radicare la giurisdizione ordinaria occorre, quindi, un esplicito riconoscimento sia della sussistenza del debito gravante sull’amministrazione, sia del quantum di esso.

Nella specie, nell’atto introduttivo del giudizio dinanzi alla CT P la RAGIONE_SOCIALE ha dato atto della mancata corresponsione del credito di imposta.

Nel ricorso per decreto ingiuntivo la RAGIONE_SOCIALE ha terminato la narrazione dei fatti di causa alla nota di sollecito istanza di rimborso del 21 gennaio 2022 e alla risposta dell’RAGIONE_SOCIALE del 27 febbraio 2022 , con cui il sollecito veniva inoltrato al centro Servizi per il completamento degli adempimenti di competenza e tale Ufficio aggiungeva che il rimborso de quo risultava in lavorazione. Ha desunto, quindi che lo spirare dei termini avrebbe consolidato il diritto rendendo il credito certo liquido ed esigibile.
L’RAGIONE_SOCIALE , in sede di opposizione al decreto ingiuntivo, ha completato la narrazione della vicenda introducendo il tema del rigetto esplicito e dunque della contestazione formale del credito vantato.

Peraltro, come già affermato da questa Corte (Cass., n. 2392 del 2018, n. 25464 del 2018), in tema di rimborso d’imposte, l’Amministrazione finanziaria può contestare il credito esposto dal contribuente nella dichiarazione dei redditi anche qualora siano scaduti i termini per l ‘ esercizio del suo potere di accertamento senza che abbia adottato alcun provvedimento, atteso che tali termini decadenziali operano limitatamente al riscontro dei suoi crediti e non dei suoi debiti, in applicazione del principio ‘ quae temporalia ad agendum, perpetua ad excepiendum ‘.
Di talché in entrambi i giudizi il petitum sostanziale ha riguardato la domanda di accertamento del medesimo diritto al rimborso del credito d’imposta IRPEG in ragione della contestazione dello stesso da parte dell ‘RAGIONE_SOCIALE, questione rimessa alla giurisdizione del giudice tributario.

In ragione RAGIONE_SOCIALE considerazioni svolte il conflitto positivo reale di giurisdizione va risolto in favore della giurisdizione del giudice tributario, con la cassazione senza rinvio della sentenza del Tribunale ordinario di Bari n. 563/2020 depositata il 4 febbraio 2020.

Avuto riguardo alla complessità della vicenda, si ravvisano i presupposti per la compensazione tra le parti RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice tributario. RAGIONE_SOCIALE senza rinvio la sentenza del Tribunale ordinario di Bari n. 563/2020 depositata il 4 febbraio 2020. Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’11 giugno 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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