Concessione demaniale: chi paga l'ICI/IMU?

La Corte di Cassazione ha stabilito che, in caso di concessione demaniale, l’unico soggetto passivo ai fini ICI/IMU è il concessionario. Questa responsabilità non può essere trasferita a terzi attraverso la cessione di diritti di superficie o altri accordi privati. La Corte ha chiarito che, per legge, la titolarità della concessione determina la soggettività passiva d’imposta fino alla revoca o all’annullamento della stessa. Inoltre, un sequestro antimafia successivo non esonera dal pagamento dei tributi maturati in anni precedenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Concessione demaniale: la Cassazione chiarisce chi paga l’ICI/IMU

Una recente sentenza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per gli operatori economici che gestiscono beni pubblici: la responsabilità per il pagamento delle imposte immobiliari in caso di concessione demaniale. La decisione chiarisce in modo definitivo che il concessionario è l’unico soggetto tenuto al versamento dell’imposta, senza possibilità di trasferire l’onere a terzi, anche se a questi ultimi vengono ceduti diritti reali come quello di superficie. Analizziamo i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso

Una società che gestisce un porto turistico in regime di concessione demaniale ha impugnato un avviso di accertamento ICI per l’anno 2011, emesso da un Comune per il mancato pagamento dell’imposta su alcune unità immobiliari. La società si opponeva al pagamento sostenendo principalmente due argomenti: primo, di non essere più soggetto passivo in quanto i suoi beni erano stati successivamente sottoposti a sequestro di prevenzione nell’ambito di una procedura antimafia; secondo, di aver trasferito a terzi il diritto di superficie e di utilizzo su gran parte degli immobili del porto, ritenendo che fossero questi ultimi i nuovi soggetti passivi d’imposta.

La Commissione Tributaria Provinciale accoglieva parzialmente il ricorso, mentre la Commissione Tributaria Regionale respingeva sia l’appello del Comune sia quello incidentale della società, confermando di fatto l’obbligo di pagamento a carico del concessionario. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La responsabilità del concessionario nella concessione demaniale

La Corte di Cassazione ha rigettato tutti i motivi di ricorso presentati dalla società, fornendo chiarimenti fondamentali sulla soggettività passiva ai fini ICI/IMU in presenza di una concessione demaniale. I giudici hanno esaminato e respinto le tre principali doglianze della ricorrente.

L’irrilevanza del sequestro antimafia per debiti pregressi

La Corte ha specificato che il sequestro dei beni, avvenuto in anni successivi al 2011, non poteva avere alcun effetto retroattivo sulla soggettività passiva per un debito tributario sorto precedentemente. Inoltre, la norma che prevede l’esenzione dalle imposte per gli immobili sotto sequestro (art. 51, comma 3-bis, D.Lgs. 159/2011) è entrata in vigore solo nel 2013 e non si applica al periodo d’imposta contestato.

Il principio legale sulla concessione demaniale

Il punto centrale della sentenza riguarda l’interpretazione dell’articolo 18 della Legge n. 388/2000. Questa norma, integrando la disciplina originaria dell’ICI (D.Lgs. 504/1992), stabilisce in modo inequivocabile che: “Nel caso di concessione su aree demaniali soggetto passivo è il concessionario“.

Le Motivazioni della Cassazione

Secondo la Suprema Corte, il legislatore ha voluto creare una regola chiara e inderogabile. La soggettività passiva d’imposta è radicata ex lege in capo al titolare della concessione demaniale. Questo significa che la responsabilità tributaria nasce direttamente dal provvedimento amministrativo di concessione e persiste finché tale provvedimento non viene formalmente revocato o annullato.

Di conseguenza, qualsiasi accordo privato successivo tra il concessionario e terzi, come la cessione del diritto di superficie o di utilizzo dei beni, è fiscalmente irrilevante. Questi contratti non modificano la titolarità della concessione e, pertanto, non possono spostare l’obbligo di pagare l’imposta su altri soggetti. La Corte ha sottolineato che questa scelta normativa mira a garantire la certezza del prelievo fiscale, evitando le complessità derivanti dalla frammentazione dei diritti sui beni demaniali.

La Cassazione ha quindi affermato il seguente principio di diritto: in materia di ICI (e per estensione IMU) su aree demaniali, la concessione costituisce il presupposto dell’imposizione e individua per legge il concessionario come unico soggetto passivo, senza che assumano rilievo eventuali trasferimenti del godimento a terzi, fino a quando il titolo concessorio non sia revocato o annullato.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un orientamento giurisprudenziale di fondamentale importanza pratica. I titolari di una concessione demaniale devono essere consapevoli che sono gli unici responsabili del pagamento delle imposte immobiliari relative ai beni concessi. Non è possibile ‘scaricare’ tale onere su terzi acquirenti di diritti di superficie o utilizzatori, poiché la legge individua nel rapporto con l’ente pubblico concedente l’unico presupposto rilevante ai fini fiscali. Per i concessionari, è quindi essenziale tenere conto di questo onere fiscale nella pianificazione economica e finanziaria della propria attività, poiché la responsabilità tributaria rimane saldamente in capo a loro per tutta la durata della concessione.

Chi è obbligato a pagare l’ICI/IMU per un immobile situato su un’area demaniale data in concessione?
Secondo la legge (art. 18, L. 388/2000) e la costante interpretazione della Corte di Cassazione, l’unico soggetto passivo d’imposta è il concessionario, ovvero il titolare del provvedimento amministrativo di concessione.

Se il concessionario vende il diritto di superficie sull’immobile a un’altra persona, chi deve pagare l’imposta?
L’imposta deve essere sempre pagata dal concessionario. La vendita del diritto di superficie è un accordo tra privati che non modifica la titolarità della concessione e, pertanto, non sposta la soggettività passiva tributaria, che rimane radicata in capo al concessionario fino alla revoca o all’annullamento della concessione stessa.

Un sequestro antimafia dei beni di una società la esonera dal pagamento delle imposte dovute per gli anni precedenti al sequestro?
No. Il sequestro non ha effetto retroattivo sui debiti tributari già maturati. L’obbligo di pagare le imposte relative agli anni precedenti al provvedimento di sequestro rimane valido.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27267 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 27267 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/10/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 5861/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, con l’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE CAPITALE con l’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale del Lazio, sede in RAGIONE_SOCIALE n. 3461/2022 depositata il 26/07/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME. Udita la requisitoria del Procuratore Generale e uditi altresì i difensori presenti.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso contro l’avviso di accertamento ICI per l’anno 2011, n. 621, con cui RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha contestato il mancato pagamento dell’imposta su alcune unità immobiliari. La società ha lamentato l’illegittimità dell’atto per violazione dell’art. 51, comma 3 -bis del D.lgs. 159/2011, sostenendo di non essere soggetto passivo in quanto assoggettata a misure di prevenzione a seguito del sequestro del capitale sociale disposto il 19 luglio 2016. Ha inol tre eccepito la violazione dell’art. 12, comma 5, del D.lgs. 472/1997, ritenendo che le sanzioni dovessero essere calcolate con cumulo giuridico, essendo stati notificati sei avvisi relativi ad annualità comprese tra il 2011 e il 2016. Ha prodotto una relazione tecnica sulla propria situazione catastale e documentazione attestante la cessione a terzi del diritto di superficie. RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non si è costituita nel giudizio di primo grado.
La CTP di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 21115/44/2018 del 19 dicembre 2018, ha accolto parzialmente il ricorso e ha compensato le spese.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello, ritenendo illegittima la sentenza nella parte relativa all’applicazione del cumulo giuridico RAGIONE_SOCIALE sanzioni, invocando invece il cumulo materiale per evitare disparità di trattamento tra contribuenti.

RAGIONE_SOCIALE si è costituita in appello, ha controdedotto alle affermazioni di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e ha proposto appello incidentale, ribadendo l’illegittimità dell’avviso per violazione dell’art. 51, comma 3bis D.lgs. 159/2011, e per carenza del pre supposto d’imposta. Ha

sostenuto che la sospensione dei tributi prevista dalla norma non fosse esclusa dal fatto che l’annualità accertata fosse anteriore al sequestro.

La CTR del Lazio, con sentenza n. 3461/09/2022 depositata il 26 luglio 2022, ha rigettato sia l’appello principale di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sia quello incidentale della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e ha compensato le spese di lite.

Avverso la suddetta sentenza di gravame la società contribuente ha proposto ricorso per cassazione affidato a n. 3 motivi, cui ha resistito con controricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

La Procura Generale ha depositato requisitoria scritta chiedendo il rigetto del ricorso.

Successivamente parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa e copia di documenti già prodotti nel corso del giudizio di merito ed agli atti del fascicolo.

In udienza le parti e il P.G. hanno concluso come da verbale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, si deduce, ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 51, co. 3bis , 52, 57, 58 e 59, D.Lgs. n. 159 del 2011 (c.d. ‘Codice RAGIONE_SOCIALE leggi antimafia’) e degli artt. 104 -bis , disp. att. c.p.p. e 321 c.p.p., atteso che: l’amministrazione finanziaria non può esigere imposte su beni immobili sottoposti a sequestro o confisca, come nel caso di specie, in cui il patrimonio immobiliare della società RAGIONE_SOCIALE è stato sequestrato ex art. 321 e ss. c.p.p. dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE il 22 luglio 2015, nell’ambito di un procedimento penale, rendendo inapplicabili le pretese tributarie verso la società, sicché la procedura di accertamento avviata da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE contrasterebbe con gli artt. 52, 57, 58 e 59 D.Lgs. n. 159 del 2011 (Codice RAGIONE_SOCIALE leggi antimafia), che disciplinano i diritti dei terzi sui beni sequestrati.
1.1. La censura è infondata.

1.2. Nel caso di specie, come correttamente rilevato dal giudice di appello, l’avviso riguarda un credito maturato in periodo di imposta

(2011) precedente a quello RAGIONE_SOCIALE misure di prevenzione patrimoniale del sequestro, cui i beni sono stati assoggettati solo successivamente, a partire dal 2016.

Inoltre, il comma 3 bis dell’art. 51 D.Lgs. n. 159 del 2011 – il quale dispone che ‘3 -bis . Gli immobili sono esenti da imposte, tasse e tributi durante la vigenza dei provvedimenti di sequestro e confisca e comunque fino alla loro assegnazione o destinazione. Se la confisca è revocata, l’amministratore giudiziario ne dà comunicazione all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE entrate e agli altri enti competenti che provvedono alla liquidazione RAGIONE_SOCIALE imposte, tasse e tributi, dovuti per il periodo di durata dell’amministrazione giudiziaria, in capo al soggetto cui i beni sono stati restituiti.’ è stato introdotto solo a partire dal 1 gennaio 2013.
1.3. La giurisprudenza ha chiarito, sul punto, esprimendosi in materia di ICI (ma con principio estendibile all’IMU) che nel regime anteriore all’entrata in vigore dell’art. 51, comma 3 bis , del d.lgs. n. 159 del 2011, il destinatario del provvedimento di sequestro civile, giudiziario o amministrativo, di un bene immobile rimane soggetto passivo di imposta finché non sopravvenga il decreto di confisca o l’esecuzione della demolizione del bene, che, fino a quel momento, rimane nella sua disponibilità, diretta o indiretta (Cass. 02/12/2020, n. 27491 (Rv. 659814 – 01)).
1.4. Nel caso di specie, sino al decreto di trasferimento l’immobile è perciò riferibile al concessionario , sul quale grava l’onere di imposta. Il passaggio della titolarità passiva si ha solo al successivo momento della confisca, che determina l’effetto traslativo dell’immobile. Atteso che per espressa ammissione del ricorrente nel caso di specie vi era stato solo un sequestro nell’anno di imposta , non può perciò ritenersi che sia cessata la titolarità passiva di imposta.

1.5. Alla luce di tali diverse argomentazioni la doglianza è infondata.

Con il secondo motivo di ricorso, ai sensi dell’art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c., parte ricorrente contesta la nullità della sentenza d’appello per mancanza di motivazione, atteso che la C.T.R. per il Lazio si sarebbe limitata ad affermare che alla luce della norma in materia di soggettività passiva ai fini Ici/Imu, «correttamente è stato individuato nella RAGIONE_SOCIALE il soggetto passivo dell’imposta in questione», senza tuttavia dar conto RAGIONE_SOCIALE argomentazioni RAGIONE_SOCIALE parti.

2.1. Anche tale censura è infondata.

2.2. La presente fattispecie, la risposta argomentativa della CTR è pienamente comprensibile, in quanto la ricostruzione della fattispecie e le considerazioni in fatto e in diritto costituiscono un iter logico rispetto al quale il riferimento in analisi costituisce solo la conclusione.

Pur essendosi espressa in termini sintetici, non corrisponde al vero che la CTR si sia limitata ad affermare apoditticamente che il soggetto passivo era stato correttamente individuato: la affermazione è la conclusione della lettura della norma, come prospettata nelle righe che precedono.

2.3. La censura va rigettata.

Con il terzo motivo di ricorso, ai sensi dell’art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c., si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, co. 2, e 2, D.Lgs. n. 504 del 1992 e degli artt. 2 e 5, co. 1 e 3, del Regolamento Ici di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, approvato con Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 47 del 6/7 luglio 2011: il diritto nascente in capo alla società RAGIONE_SOCIALE, per effetto della concessione rilasciata dal RAGIONE_SOCIALE, deve essere assimilato ad un diritto reale su cosa altrui, ed in particolare al diritto di superficie, sicché deve ammettersi la facoltà della concessionaria di compiere atti dispositivi dei diritti derivanti dalla concessione stessa o vantati sui beni realizzati sull’area demaniale. Nella fat tispecie, la RAGIONE_SOCIALE.T.I., mediante la sottoscrizione di una serie di atti di cessione ha
trasferito a terzi la proprietà superficiaria e/o il diritto di utilizzo della quasi totalità dei beni facenti parte del porto stesso ed a seguito di tali atti di cessione la soggettività passiva ai fini dell’IMU su detti immobili grava sui terzi cessionari e non più sulla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

3.1. Ad avviso della controricorrente, ai fini IMU/ICI, in caso di concessione su aree demaniali, il concessionario rimane sempre il soggetto passivo dell’imposta. Pertanto, il giudice d’appello avrebbe correttamente individuato la società RAGIONE_SOCIALE come soggetto tenuto al pagamento dell’ICI, rendendo infond ato il motivo del ricorso contro la sentenza.

3.2. Il motivo va respinto.

3.3. Va preliminarmente osservato che il precedente citato (Cass. 11006/2025, inerente un campo aviatorio) era del tutto peculiare, e, come tale, non può ritenersi estendibile in via generale.

3.4. Va invece rilevato, quanto alla presente fattispecie, che la esistenza della concessione costituisce ex se il presupposto per l’imposizione che, per legge, viene radicato in capo al concessionario, in virtù della sola esistenza della concessione. In assenza di revoca o annullamento della concessione, difatti, la legge prevede che il soggetto su cui grava l’imp osta è il concessionario.

Testualmente, l’art. 18 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 sancisce: ‘3. All’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: ” Nel caso di concessione su aree demaniali soggetto passivo è il concessionario “. ‘

L’articolo 18 della legge 388/2000, integrando il decreto legislativo 504/1992, ha quindi voluto chiarire che l’imposta ricade ex lege sul concessionario, senza possibilità di traslarla su altri soggetti. Ciò significa che il solo fatto della esistenza della concessione costituisce il presupposto dell’imposizione: il concessionario diventa soggetto passivo non perché utilizza di fatto l’area, ma perché titolare

di un provvedimento amministrativo che gli attribuisce quel diritto di godimento.

Per questa ragione eventuali cessioni della superficie o contratti tra privati non assumono rilevanza sul piano tributario, perché non incidono sulla titolarità della concessione. Fino a quando il titolo concessorio non viene revocato o annullato, l’impost a rimane radicata in capo al concessionario, senza possibilità di traslazione. La norma dunque risolve in maniera netta la questione, evitando incertezze interpretative e garantendo certezza al prelievo.

3.5. Nel caso di specie, quindi non rilevano le considerazioni prospettate in merito alla cessione della superficie, atteso che il quadro normativo ha risolto il problema in termini netti, senza offrire spazi per la traslazione di imposta al di fuori del provvedimento amministrativo concessorio.

Deve invero affermarsi il seguente principio di diritto: ‘In tema di ICI, ai sensi dell’ articolo 18 della legge 388/2000, integrativo del decreto legislativo 504/1992, in materia di aree demaniali, la concessione costituisce il presupposto dell’imposizione e determina ex lege l’individuazione del concessionario quale RAGIONE_SOCIALE soggetto passivo d’imposta, senza che assumano rilievo eventuali trasferimenti del godimento a terzi, finché il titolo concessorio non sia revocato o annullato.’.

3.6. La censura va dunque rigettata.

In conclusione, alla luce di quanto sopra illustrato, il ricorso va interamente rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità vanno compensate, in ragione della novità della questione.

In conseguenza dell’esito del giudizio ricorrono i presupposti processuali per dichiarare la sussistenza dei presupposti per il pagamento di una somma pari al contributo unificato previsto per la

presente impugnazione, se dovuto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Spese compensate.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dov uto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, il 17/09/2025.

Il Presidente Il Consigliere estensore

NOME COGNOME NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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