Comunicazione preliminare: non impugnabile in Cassazione

Una contribuente ha impugnato una ‘comunicazione preliminare all’avvio delle procedure esecutive’ ricevuta dall’Agenzia delle Entrate Riscossione, relativa a una sanzione stradale già annullata. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che la comunicazione preliminare non è un atto autonomamente impugnabile. Secondo la Corte, tale atto è un mero avviso di un’azione futura e potenziale, privo di un effetto lesivo immediato e concreto che giustifichi un’azione legale, specialmente quando il contribuente era già a conoscenza della pretesa e l’aveva contestata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Comunicazione Preliminare: Quando è Possibile Impugnarla? La Cassazione Fa Chiarezza

La ricezione di una comunicazione preliminare dall’Agenzia delle Entrate Riscossione può generare ansia e confusione. Questo documento, che preannuncia l’avvio di procedure esecutive, è spesso percepito come un atto immediatamente minaccioso. Ma è sempre possibile contestarlo in tribunale? Con l’ordinanza n. 3001/2024, la Corte di Cassazione ha fornito un’importante delucidazione, stabilendo che tale comunicazione, di per sé, non è un atto autonomamente impugnabile.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine da una sanzione per violazione del Codice della Strada. La contribuente, ritenendo la multa ingiusta, aveva presentato ricorso al Prefetto. Poiché l’autorità non si era pronunciata nei termini di legge, il ricorso si era considerato accolto per il principio del ‘silenzio accoglimento’, annullando di fatto la sanzione.

Nonostante ciò, l’ente di riscossione aveva notificato prima una cartella di pagamento e, successivamente, una “Comunicazione preliminare all’avvio delle procedure esecutive e cautelari”. La cittadina, forte dell’annullamento del debito originario, si era opposta a quest’ultimo atto davanti al Giudice di Pace, chiedendone la nullità. Sia il Giudice di Pace che il Tribunale in appello avevano però respinto le sue ragioni, portando il caso fino alla Corte di Cassazione.

La Decisione: Perché la Comunicazione Preliminare non è Impugnabile?

La Corte Suprema ha dichiarato il ricorso inammissibile, basando la sua decisione su un principio consolidato. L’impugnazione di un atto amministrativo è possibile solo quando questo produce un effetto lesivo concreto e attuale nella sfera giuridica del destinatario.

Secondo gli Ermellini, la comunicazione preliminare non possiede queste caratteristiche. Essa non è un atto di esecuzione forzata, né un provvedimento che impone un obbligo. Si tratta, invece, di un mero avviso, un’informativa su una futura ed eventuale iniziativa dell’amministrazione finanziaria. Non modifica unilateralmente la posizione del contribuente e, pertanto, non può essere oggetto di un’autonoma contestazione giudiziale.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha chiarito che possono essere oggetto di ricorso solo gli atti capaci di incidere autoritativamente sulle situazioni giuridiche dei contribuenti. La legge elenca specificamente quali atti sono impugnabili (come l’avviso di accertamento, la cartella di pagamento, l’iscrizione di ipoteca), e la comunicazione in esame non rientra in questa categoria.

Un’eccezione si verifica quando un atto, pur non essendo formalmente nell’elenco, è il primo documento con cui il contribuente viene a conoscenza di una pretesa fiscale. In questo caso, per garantire il diritto di difesa, l’impugnazione è ammessa. Nel caso di specie, tuttavia, la contribuente era ben a conoscenza della pretesa, tanto da aver già impugnato (e ottenuto l’annullamento in un altro giudizio) la cartella di pagamento sottostante.

Di conseguenza, la Corte ha concluso che mancava l’interesse ad agire: non si può chiedere tutela contro un atto che non provoca alcun danno attuale. L’azione corretta era quella, già intrapresa, contro la cartella esattoriale, ovvero l’atto che formalizzava la pretesa debitoria.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale per chiunque si confronti con il Fisco: non tutti i documenti ricevuti giustificano un’immediata azione legale. È essenziale distinguere tra atti preparatori o informativi e atti che costituiscono un vero e proprio titolo esecutivo. Impugnare un atto non lesivo come la comunicazione preliminare si traduce in un ricorso inammissibile, con un conseguente spreco di tempo e risorse. La strategia difensiva deve concentrarsi sull’atto che ha dato origine alla pretesa, come la cartella di pagamento, poiché è quello il momento in cui il diritto del contribuente viene effettivamente inciso.

Una ‘Comunicazione preliminare di avvio delle procedure esecutive’ è un atto che si può impugnare in tribunale?
No, secondo la Corte di Cassazione, questa comunicazione non è un atto autonomamente impugnabile. È considerata un mero avviso di una possibile azione futura e non ha un effetto lesivo immediato e concreto sulla posizione giuridica del contribuente.

Perché la Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché l’atto impugnato (la comunicazione preliminare) non rientra tra quelli che possono essere legalmente contestati. Manca di un effetto dannoso immediato e, nel caso specifico, la ricorrente era già a conoscenza del debito e aveva persino ottenuto l’annullamento della cartella di pagamento sottostante, venendo meno il suo interesse ad agire.

Cosa deve fare un cittadino che riceve una comunicazione preliminare per un debito che ritiene non dovuto?
Invece di impugnare la comunicazione preliminare, il cittadino dovrebbe verificare se ha già impugnato (o se è ancora in tempo per farlo) l’atto che ha originato il debito, come la cartella di pagamento o l’avviso di accertamento. L’azione legale va diretta contro l’atto che costituisce il titolo esecutivo, non contro gli avvisi preparatori.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 3001 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 3001 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8351/2022 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentata e difesa da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE

– ricorrente –

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE; UTG PREFETTURA DI NAPOLI

– intimati – avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di NAPOLI n. 7613/2021 depositata il 21/09/2021.

Udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 29/11/2023, dal Consigliere relatore NOME COGNOME.

Rilevato che

NOME COGNOME, con atto in opposizione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., ricorreva al Giudice di Pace di Napoli al fine di sentire dichiarata la nullità o l’ inefficacia o l’ illegittimità e per l’effetto annullare: la «Comunicazione preliminare all’avvio RAGIONE_SOCIALE procedure esecutive e cautelari n.NUMERO_DOCUMENTO» notificata da RAGIONE_SOCIALE, la cartella esattoriale n.07120140125387641/001 e il verbale di contravvenzione n. 70/NUMERO_DOCUMENTO;

eccepiva l’insussistenza del diritto del concessionario a procedere all’esecuzione forzata per mancanza di valido titolo esecutivo, poiché la cartella esattoriale sottostante era stata già impugnata dinanzi al Giudice di Pace di Napoli;

eccepiva, inoltre, la violazione e falsa applicazione dell’art. 204, comma 1, cod. strada, poiché la cartella di pagamento si riferiva a verbale di contravvenzione oggetto di ricorso dinanzi al Prefetto tacitamente accolto per «silenzio accoglimento»;

il Giudice di pace rigettava l’opposizione e compensava le spese;

NOME COGNOME proponeva appello;

il Tribunale di Napoli, nel contraddittorio con l’RAGIONE_SOCIALE, rigettava l’impugnazione, con sentenza n. 7613, pubblicata il 21/09/2021;

avverso la sentenza del Tribunale di Napoli propone ricorso per cassazione, su cinque motivi, NOME COGNOME;

l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE Prefettura di Napoli, sono rimasti intimati;

per l’ adunanza camerale del 29/11/2023, alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione, la ricorrente ha depositato memoria.

Ritenuto che

i motivi ricorso di ricorso proposti sono i seguenti:

violazione degli artt. 203, comma 3, e 204, comma 1 bis, cod. strada in relazione all’ 360 comma 1 n. 3 cod. proc. civ., il Giudice di appello, erroneamente, non è giunto alla dichiarazione di illegittimità o invalidità della «Comunicazione preliminare» nonostante l’inesistenza del titolo esecutivo presupposto, in violazione dell’art. 203, comma 3, cod. strada, ovvero nonostante l’annullamento del titolo esecutivo presupposto per silenzio accoglimento, in violazione dell’art. 204 comma 1 bis , cod. strada;
II) violazione del principio di caducazione con efficacia retroattiva dell’annullamento dell’atto in violazione di legge, espresso dall’art. 21 octies della legge n. 241 del 7/08/1990, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. il giudice di appello, erroneamente, non è giunto alla dichiarazione di illegittimità o invalidità ed inefficacia della «Comunicazione preliminare» in ragione della efficacia retroattiva ex tunc della pronuncia giudiziale di annullamento della sottostante cartella di pagamento e del connesso ruolo, in violazione del principio di caducazione con efficacia ex tunc dell’atto amministrativo illegittimo ai sensi dell’ art. art. 21 octies della legge n. 241 del 1990;
III) violazione del principio di illegittimità derivata ai sensi dell’art. 159 cod. proc . civ. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ., il giudice di appello, erroneamente, non è giunto alla dichiarazione di illegittimità o invalidità della «Comunicazione preliminare» in ragione della sua illegittimità per derivazione dalla inesistenza del titolo esecutivo originario ai sensi dell’ art. 203,

comma 3, cod. str. ovvero per derivazione dall’annullamento del titolo esecutivo presupposto per silenzio accoglimento ai sensi dell’ art. 204, comma 1, bis , cod. str. ovvero per derivazione dalla pronuncia giudiziale di annullamento della sottostante cartella di pagamento e del relativo ruolo, in violazione dell’applicazione estensiva del principio della illegittimità «derivata» secondo la costante interpretazione fornita dalla Suprema Corte e dalla portata applicativa dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990;
IV) violazione e falsa applicazione degli artt. 100, 48, 1, comma 54 della legge n. 228 del 24/12/2012, n. 228, 50 d.P.R. n. 602 del 29/09/1972, i l Tribunale in funzione d’appello qualificando erroneamente la «Comunicazione preliminare di avvio RAGIONE_SOCIALE procedure esecutive e cautelari» quale «mero sollecito di pagamento» ha violato l’art. 1 comma 544, legge, 228 del 2012 28 (legge di stabilità per il 2013) che lo qualifica «comunicazione contenente il dettaglio RAGIONE_SOCIALE iscrizioni a ruolo» nonché per analogia, in violazione dell’art. 480 cod. proc. civ. e dell’art. 50 d .P.R. n. 602 del 19 73, atteso che l’atto impugnato, inserendosi nella sequenza procedimentale di riscossione mediante ruolo dopo la notifica della cartella esattoriale e prima della notifica del pignoramento mobiliare o immobiliare, è equiparabile funzionalmente all’atto di precetto di cui all’art . 480 cod. proc. civ. ovvero all’ingiunzione di pagamento di cui all’ art. 50 d.P.R. n. 602 del 1973 e, inoltre, tale qualificazione errata contrasta con l’art. 100 cod. proc. civ., avendo escluso illegittimamente un interesse ad agire della ricorrente ed evitare che sia promossa azione esecutiva in suo danno;
V) violazione di cui all’art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ., l ‘errata qualificazione dell’atto impugnato come «mero sollecito di pagamento» precisata al motivo che precede, si è tradotta in un omesso esame circa la questione decisiva di doglianza posta di cui all’ art. 615 cod. proc. civ., omettendo il Tribunale di esaminare

nella parte motiva della sentenza la domanda di appello volta ad ottenere un esame circa la legittimità o illegittimità, efficacia o inefficacia della minaccia di azioni esecutive contenute nella «Comunicazione» impugnata ovvero della esistenza o inesistenza della pretesa impositiva correlata al credito ed al ruolo indicato nella comunicazione stessa;

il ricorso è inammissibile, per la seguente assorbente ragione; questa Corte ha affermato, con recente pronuncia (Cass. n. 21254 del 19/07/2023 Rv. 668511 -01, nonché in motivazione alle pag. 6 e segg.), che il Collegio condivide e alla quale si intende dare seguito, che possono essere oggetto di ricorso gli atti iscritti nell’elenco di cui all’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992 e tutti gli atti amministrativi aventi natura provvedimentale, capaci di incidere autoritativamente sulle situazioni giuridiche soggettive del contribuente, modificandole unilateralmente sotto il profilo sostanziale o processuale, inerenti o conseguenti a rapporti tributari, creditori o debitori e, viceversa, non possono, essere oggetto di ricorso gli atti privi della predetta natura, sebbene promananti dall’amministrazione finanziaria, da incaricati per la riscossione o da organismi a questi ancillari, salvo che costituiscano la prima comunicazione di esistenza di un atto tributario di natura provvedimentale, espresso, tacito o presupposto, di cui il contribuente dimostri, anche in via presuntiva, di non aver avuto notizia;
nella specie nella «Comunicazione preliminare di avvio RAGIONE_SOCIALE procedure esecutive e cautelari», avverso la quale è insorta la COGNOME con opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., non è dato ravvisare alcun concreto ed attuale effetto lesivo della posizione giuridica della contribuente, in quanto l’atto suddetto non è altro che un avviso della futura, ma ancora soltanto eventuale, iniziativa dell’amministrazione finanziaria, e di nessuna

concreta efficacia cautelare o esecutiva, vieppiù ove si rilevi che la ricorrente depositava nel corso del processo sentenza con la quale veniva annullata la cartella di pagamento sottesa alla predetta comunicazione, con conseguente dichiarazione giudiziale di insussistenza dell’interesse ad agire ;

l’atto avverso il quale è chiesta tutela non è, pertanto, un atto suscettibile di assumere valenza di atto dell’esecuzione forzata esplicativo del diritto dell’amministrazione finanziaria di procedere esecutivamente;

l’ultimo motivo di ricorso, rubricato ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5 codice di rito sarebbe, inoltre, colpito da autonoma ragione di inammissibilità, posto che le sentenze di primo e di secondo grado sono conformi e il motivo non propone alcun fatto diverso rispetto a quelli sui quali si non pronunciati in senso conforme i giudici del merito, secondo la previsione del combinato disposto dell’art. 348 ter comma 5 cod. proc. civ -prima dell’abrogazione ad opera del d.lgs. n. 149 del 10/10/2022 con incidenza sulle impugnazioni proposte dopo il 28/02/2023 e dell’art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ.;
il ricorso, per quanto premesso, deve essere dichiarato inammissibile;

nulla per le spese di lite, in quanto entrambe le controparti RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE sono rimasti intimati;

l a decisione di inammissibilità dell’impugnazione comporta che deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1 bis , dello stesso articolo 13, se dovuto;

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 , comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 , della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1 bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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