Compensazione urbanistica: no ICI su aree cedute

La Corte di Cassazione ha annullato degli avvisi di accertamento ICI in un caso di compensazione urbanistica. È stato stabilito che i proprietari che cedono al Comune i diritti edificatori su un’area, in cambio di futuri crediti edilizi, non sono più tenuti a pagare l’imposta su quel terreno, poiché viene a mancare il presupposto impositivo, ovvero il potere di disporre del bene e di edificarvi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Compensazione urbanistica: niente ICI se cedi i diritti edificatori

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale in materia di ICI (e per estensione IMU) e compensazione urbanistica. Se un proprietario cede al Comune i diritti edificatori su un terreno in cambio di un futuro ‘credito edilizio’, da quel momento non è più tenuto a pagare l’imposta su quell’area. Vediamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I fatti del caso: la controversia tra contribuenti e Comune

Due contribuenti avevano ricevuto avvisi di accertamento da parte di un Comune per il mancato pagamento dell’ICI relativa all’anno 2010 su alcuni terreni di loro proprietà. I contribuenti avevano impugnato gli atti, sostenendo di non essere più tenuti al pagamento. L’anno precedente, infatti, avevano stipulato degli accordi con l’amministrazione comunale.

In base a tali accordi, i proprietari avevano concesso gratuitamente al Comune l’intera area oggetto di accertamento, con ‘effetto immediato’, affinché venissero realizzate opere pubbliche come parcheggi e aree verdi. In cambio, avrebbero ricevuto diritti edificatori da sfruttare in futuro su un’altra area, non ancora identificata, all’interno dello stesso comparto urbanistico. Si trattava, appunto, di un’operazione di compensazione urbanistica.

Nonostante ciò, sia la Commissione Tributaria Provinciale che, in parte, quella Regionale avevano dato ragione al Comune, ritenendo che l’imposta fosse comunque dovuta. I contribuenti hanno quindi presentato ricorso in Cassazione.

Il principio della compensazione urbanistica e l’ICI

Il cuore della questione giuridica ruota attorno alla natura della compensazione urbanistica e ai suoi effetti sul presupposto impositivo dell’ICI. L’ICI, come l’IMU oggi, si paga sul possesso di immobili, e per le aree edificabili, la base imponibile è data dal loro valore venale. Il presupposto fondamentale è che il proprietario abbia la disponibilità giuridica e materiale del bene e, soprattutto, la facoltà di esercitare lo jus aedificandi, ovvero il diritto di costruire.

Nel caso di specie, i contribuenti sostenevano che, con gli accordi del 2009, avevano perso sia la disponibilità materiale dell’area (ceduta al Comune) sia quella giuridica (avendo trasferito i diritti edificatori). Di conseguenza, per l’anno d’imposta 2010, il presupposto per l’applicazione dell’ICI era venuto meno.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dei contribuenti, cassando la sentenza d’appello e annullando gli avvisi di accertamento. I giudici, applicando il principio della ‘ragione più liquida’ per una decisione più celere, si sono concentrati sul motivo centrale della controversia.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che il giudice d’appello, pur avendo correttamente inquadrato la fattispecie come compensazione urbanistica, ne ha tratto conclusioni errate. Il punto cruciale è il momento in cui il diritto di proprietà viene ‘svuotato’ della sua potenzialità edificatoria. Con gli accordi del 2009, i contribuenti erano stati ‘irreversibilmente spogliati’ della facoltà di costruire su quei terreni.

La cessione dei diritti edificatori al Comune era stata immediata. Di contro, l’acquisizione dei nuovi diritti edificatori (il cosiddetto ‘credito edilizio’) su un’altra area era solo futura e incerta nella sua localizzazione. Pertanto, nell’anno 2010, i contribuenti non possedevano più aree edificabili ai fini ICI, ma solo un diritto di credito verso il Comune. Mancava totalmente il presupposto impositivo: la potenzialità edificatoria delle aree era stata trasferita all’ente pubblico, che l’avrebbe consumata per realizzare opere di urbanizzazione. Di conseguenza, gli atti impositivi erano stati emessi invalidamente.

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio a tutela del contribuente nell’ambito delle operazioni di compensazione urbanistica. Stabilisce che la tassazione segue la sostanza economica e giuridica dell’operazione. Dal momento in cui il proprietario perde l’effettivo potere di disporre e di edificare su un’area a seguito di un accordo con l’ente pubblico, cessa anche l’obbligo di versare l’imposta su quel bene. Il fatto che in futuro otterrà un ‘credito edilizio’ non cambia la situazione attuale del terreno originario, che di fatto non è più fiscalmente rilevante come area edificabile per il vecchio proprietario.

Quando non è dovuta l’ICI/IMU su un’area oggetto di compensazione urbanistica?
L’imposta non è dovuta a partire dal momento in cui il proprietario cede al Comune i diritti edificatori sull’area, anche se non ha ancora ricevuto o identificato l’area su cui esercitare il credito edilizio futuro. La perdita della potenzialità edificatoria fa venir meno il presupposto del tributo.

La cessione dei diritti edificatori deve essere formalizzata con un atto notarile per avere effetti fiscali?
La sentenza chiarisce che gli accordi stipulati con il Comune, che prevedono la cessione con ‘effetto immediato’ dei diritti edificatori, sono sufficienti a determinare la perdita del presupposto impositivo, anche prima di un eventuale rogito notarile.

Cosa succede se il Comune contesta in modo generico le ragioni del contribuente nel primo atto difensivo?
Secondo la Corte, una difesa iniziale generica non impedisce all’ente di contestare nel merito le pretese del contribuente nel corso del giudizio. Questo aspetto procedurale, nel caso specifico, è stato ritenuto infondato e non ha influito sulla decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33291 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33291 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16356/2018 R.G., proposto

COGNOME NOME e COGNOME NOME, quest’ultima nella qualità di unica erede legittima della defunta COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, entrambi con studio in Roma, ove elettivamente domiciliati (indirizzi pec per notifiche e comunicazioni: EMAIL ; EMAIL ), giusta procura in margine al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTI

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, entrambi con studio in RAGIONE_SOCIALE (presso gli Uffici dell’Avvocatura Comunale), elettivamente domiciliato presso lo studio ‘ RAGIONE_SOCIALE , con sede in Roma (indirizzi pec per notifiche e comunicazioni: EMAIL ; EMAIL ), giusta procura in allegato al controricorso di costituzione nel presente procedimento;

ICI IMU ACCERTAMENTO COMPENSAZIONE URBANISTICA

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Campania -sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE il 22 novembre 2017, n. 9907/12/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 4 dicembre 2025 dal AVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

NOME COGNOME e NOME COGNOME , quest’ultima nella qualità di unica erede legittima della defunta NOME COGNOME, hanno proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Campania -sezione staccata di RAGIONE_SOCIALE il 22 novembre 2017, n. 9907/12/2017, che, in controversia su impugnazione degli avvisi di accertamento nn. 1065116140005907 e 106511614000578 emessi in loro danno dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per omesso versamento dell’ICI relativa all’anno 2010, con riguardo alla proprietà -ciascuno per la quota di 1/2 – su terreni ubicati nel medesimo RAGIONE_SOCIALE alla INDIRIZZO e censiti in catasto con le particelle 35, 333 e 569 del folio 35, ha parzialmente accolto -dopo la relativa riunione -gli appelli proposti da NOME COGNOME e NOME COGNOME nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di RAGIONE_SOCIALE il 30 giugno 2015, n. 3325/18/2015, con compensazione delle spese giudiziali.
La Commissione tributaria regionale ha parzialmente riformato la decisione di prime cure -che aveva rigettato, dopo la relativa riunione, i ricorsi originari dei contribuenti -nel senso di escludere dal tributo soltanto il terreno censito in catasto con la particella 1743 (derivante dalla maggiore

consistenza della particella 569) del folio 35 per un’estensione di are 3.16, che era stato prima occupato e poi espropriato dall’ente impositore, stabilendo la rideterminazione del tributo (con i relativi accessori) per i restanti terreni dei contribuenti, sul presupposto che i terreni assoggettabili a tributo erano quelli poi venduti alla ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ con rogito notarile del 19 aprile 2013 per un’estensione di are 72.70.

Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

I ricorrenti hanno depositato memoria illustrativa.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato a cinque motivi.

1.1 Con il primo motivo, si denuncia violazione degli artt. 23, comma 3, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, e 115 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per non essere stato tenuto conto dal giudice di secondo grado che l’ente impositore si era costituito nel giudizio di primo grado con un « atto di controdeduzioni di puro stile » e soltanto con le successive memorie difensive « aveva preso effettivamente posizione sui motivi di ricorso dedotti dai ricorrenti ».
1.2 Con il secondo motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado di pronunciarsi su taluni motivi di appello, e in particolare: a) sul motivo concernente la violazione degli artt. 23, comma 3, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; b) sul motivo concernente l’esenzione dall’ICI per adibizione del terreno a parcheggio e verde pubblico, nonché per la carenza di possibilità edificatorie; c) sul motivo concernente il vizio motivazionale degli atti impositivi per carente indicazione dei parametri estimativi; d) sul motivo
concernente la richiesta subordinata di disapplicazione delle sanzioni amministrative per oggettiva incertezza normativa.

1.3 Con il terzo motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado « che l’obbligazione tributaria ai fini ICI gravi sui titolari del diritto di proprietà dell’area, a prescindere dall’effettiva immissione nel possesso dell’immobile di terzi, nella specie il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, e dalla conseguenziale indisponibilità giuridica e materiale del bene in capo ai proprietari, di fatto spogliati di qualsivoglia possibilità di iniziativa edificatoria », laddove, « con gli accordi intervenuti tra i Sigg.ri COGNOME ed il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE in data 7 maggio e 18 dicembre 2009, i ricorrenti avevano concesso gratuitamente e ‘con effetto immediato’ al medesimo RAGIONE_SOCIALE tutta l’area oggetto di accertamento ai fini dell a realizzazione di parcheggi e verde pubblico ».
1.4 Con il quarto motivo, si denuncia omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5), cod. proc. civ., per non essere stato considerato dal giudice di secondo grado che « l’area era ceduta gratuitamente al RAGIONE_SOCIALE che ne acquisiva il possesso, contestualmente allo jus aedificandi , a fronte della cessione futura in capo ai proprietari dei diritti edificatori su un’altra area, sempre ricadente nel Comparto CR.11 », giacché, « a fronte del trasferimento e della cessione immediata da parte dei proprietari dei diritti edificatori di INDIRIZZO (area di decollo) in favore del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, l’Ente ha riconosciuto ai cedenti, Ing. COGNOME e sig.ra
COGNOME, i diritti edificatori su un’altra area (area di atterraggio) da sfruttare successivamente ».

1.5 Con il quinto motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 115 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado di considerare che il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE non aveva contestato lo spossessamento dell’area in suo favore e l’indisponibilità materiale della stessa in capo a NOME COGNOME e NOME COGNOME, non tenendone conto al fine di apprezzare l’esistenza del presupposto impositivo.
Il primo motivo è infondato.

2.1 Secondo la norma richiamata dai ricorrenti: « Nelle controdeduzioni la parte resistente espone le sue difese prendendo posizione sui motivi dedotti dal ricorrente e indica le prove di cui intende valersi, proponendo altresì le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio e instando, se del caso, per la chiamata di terzi in causa ».

2.2 Ad ogni modo, la costituzione in giudizio della parte resistente deve avvenire, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs 31 dicembre 1992, n. 546, entro sessanta giorni dalla notifica del ricorso, a pena di decadenza dalla facoltà di proporre eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio e di fare istanza per la chiamata di terzi, sicché, qualora tali difese non siano state concretamente esercitate, nessun altro pregiudizio può derivare al resistente, al quale va riconosciuto il diritto di negare i fatti costitutivi della pretesa attrice, di contestare l’applicabilità delle norme di diritto invocate, nonché di produrre documenti ai sensi degli artt. 24 e 32 del citato d.lgs. n. 546 del 1992 (Cass., Sez. 5^, 2 aprile 2015, n. 6734; Cass., Sez. 5^, 30 gennaio 2019, n. 2585; Cass., Sez. Trib., 13 maggio 2025, n. 12672).
2.3 Pertanto, in disparte la deducibilità dei vizi eventualmente inficianti la sentenza di primo grado soltanto con l’atto di appello, il mezzo non lamenta la proposizione di eccezioni in senso proprio da parte dell’agente della riscossione almeno in grado di appello, per cui la tardiva costituzione in tale sede sarebbe di per sé ininfluente ed irrilevante sul piano dell’interesse all’impugnazione (art. 100 cod. proc. civ.) in assenza di un concreto pregiudizio al diritto di difesa.

Applicando il principio della ‘ ragione più liquida ‘ e derogando all’ordine di prospettazione dei motivi dedotti nel ricorso per cassazione, si può esaminare con precedenza il terzo motivo.

Invero, secondo il principio della ‘ ragione più liquida ‘, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 cod. proc. civ. (tra le tante: Cass., Sez. Un., 8 maggio 2014, n. 9936; Cass., Sez. 6^-5, 22 agosto 2017, n. 20250; Cass., Sez. 5^, 3 ottobre 2018, n. 24061; Cass., Sez. 5^, 17 aprile 2019, n. 10674; Cass., Sez. 5^, 7 ottobre 2020, n. 27989; Cass., Sez. 5^, 19 luglio 2021, n. 20639; Cass., Sez. 5^, 20 dicembre 2021, n. 40734; Cass., Sez. 5^, 9 gennaio 2019, n. 363; Cass., Sez. 5^, 18 novembre 2021, n. 35219; Cass., Sez. 5^, 29 dicembre 2021, n. 41841; Cass., Sez. 5^, 11 gennaio 2022, n. 522; Cass., Sez. 5^, 17
gennaio 2022, n. 1149; Cass., Sez. Trib., 17 febbraio 2025, n. 3988).

3.1 Ciò posto, il suddetto motivo è fondato, derivandone l’assorbimento dei restanti motivi.

3.2 Secondo il tenore della censura, la sentenza impugnata non avrebbe tenuto conto dell’effettivo momento temporale di apprensione delle aree ai fini dell’accertamento dei presupposti del tributo, non avendo considerato che i contribuenti avrebbero avuto la piena disponibilità e l’effettivo possesso di parte dei terreni soltanto fino al 7 maggio 2009 e di altra parte dei terreni soltanto fino al 18 dicembre 2009, sulla base della ricostruzione fatta sull’ iter amministrativo.

3.3 Il giudice di appello ha desunto il proprio convincimento sugli effetti giuridici delle stipulazioni intercorse tra contribuente ed ente impositore in base agli accordi del 7 maggio 2009 e del 18 dicembre 2009, dai quali sarebbe derivata la traslazione dei diritti edificatori in capo all’ente impositore. Per cui, la consumazione di tali diritti mediante la realizzazione di parcheggi, aree di sosta, aree verdi ed altre opere di urbanizzazione aveva fatto venir meno il presupposto impositivo.
3.4 Ciò, del resto, in conformità alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, premesso che trattasi di un caso di compensazione urbanistica (ovvero, come talvolta anche si legge, di ‘ perequazione compensativa ‘), nel quale la pubblica amministrazione attribuisce al proprietario di un suolo un indice di capacità edificatoria (credito edilizio o volumetrico) fruibile su altra area di proprietà pubblica o privata, non necessariamente contigua e di anche successiva individuazione; ciò a fronte della cessione gratuita dell’area oggetto di trasformazione pubblica, ovvero di imposizione su
di essa di un vincolo assoluto di inedificabilità o preordinato all’esproprio, un’area, prima edificabile e poi assoggettata ad un vincolo di inedificabilità assoluta, non è da considerare edificabile ai fini dell’ICI, ove inserita in un programma attributivo di un diritto edificatorio compensativo, dal momento che quest’ultimo non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (Cass., Sez. Un., 29 ottobre 2020, n. 23902; Cass., Sez. 6^-5, 2 dicembre 2021, n. 37934; Cass., Sez. 6^-5, 19 gennaio 2022, n. 1545; Cass., Sez. Trib., 2 ottobre 2024, n. 25935). Per cui, l’assoggettabilità a tale imposta di un’area, individuata in un programma di compensazione urbanistica come destinataria del trasferimento di un diritto edificatorio, si determina solamente a seguito del perfezionamento della procedura disposta per l’accordo di programma, ove prevista, con la conseguente approvazione dei piani urbanistici e delle relative varianti ai piani regolatori generali, attraverso l’individuazione esatta delle volumetrie concordate in compensazione e l’identificazione precisa delle aree per il tramite degli identificativi catastali (Cass., Sez. Trib., 16 gennaio 2023, n. 10383).
3.5 Tuttavia, nonostante la corretta qualificazione della fattispecie in punto di diritto, il giudice di appello non ha tenuto conto che la cessione dei diritti edificatori era stata stipulata nel corso dell’anno 2009. Dal che discende che, n ell’anno di riferimento (cioè, nell’anno 2010) , i contribuenti erano stati ormai privati dei diritti edificatori inerenti alle aree apprese dall’ente impositore e non avevano ancora acquistato i diritti edificatori su altre aree (allo stato, ancora non identificate) del
medesimo comparto urbanistico. Ovviamente, tanto vale anche per il terreno venduto alla ‘ RAGIONE_SOCIALE‘ nell’anno 2013.

3.6 Ne deriva, quindi, che gli atti impositivi erano stati invalidamente emessi in totale carenza del presupposto impositivo, essendo stata irreversibilmente sottratta ai contribuenti la potenzialità edificatoria delle aree apprese dall’ente impositore.

Alla stregua delle suesposte argomentazioni, dunque, valutandosi la fondatezza de l terzo motivo, l’infondatezza del primo motivo e l’assorbimento dei restanti motivi, il ricorso può trovare accoglimento entro tali limiti e la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto; non occorrendo ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, primo comma, ultima parte, cod. proc. civ., con l’accoglimento de i ricorsi originari dei contribuenti e l’annullamento de gli atti impositivi.
Le spese dei giudizi di merito possono essere compensate tra le parti in ragione della formazione in corso di causa di un orientamento sulla rilevanza della compensazione urbanistica ai fini dell’ICI. Viceversa, le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura fissata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo, rigetta il primo motivo e dichiara l’assorbimento dei restanti motivi di ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, accoglie i ricorsi originari con l’annullamento degli atti impositivi; compensa tra le parti le spese dei giudizi di merito; condanna il controricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità in favore dei ricorrenti, liquidandole nella misura di € 200 , 00 per esborsi e di € 5.500,00 per
compensi, oltre a rimborso forfettario nella misura del 15% sui compensi e ad altri accessori di legge.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 4 dicembre 2025 .

IL PRESIDENTE NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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