Classificazione catastale consorzi: la Cassazione

La Corte di Cassazione si è pronunciata sulla corretta classificazione catastale di un’idrovora di proprietà di un consorzio di bonifica. Annullando la decisione dei giudici di merito che avevano optato per la categoria E/9 (immobili a destinazione particolare), la Corte ha chiarito che non si può prescindere da un’analisi concreta dell’attività svolta. È necessario distinguere tra le funzioni puramente pubblicistiche e quelle a carattere imprenditoriale o commerciale. La sentenza stabilisce che la potenziale finalità di lucro è un criterio decisivo per la classificazione nella categoria D, remandando il caso per una nuova valutazione basata sulla reale destinazione dell’immobile, al di là della natura pubblica del consorzio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Classificazione catastale consorzi: la Cassazione fa chiarezza

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 21403 del 2025, affronta un tema cruciale per gli enti pubblici che svolgono anche attività economiche: la corretta classificazione catastale consorzi di bonifica. La decisione sottolinea come la natura pubblica di un ente non sia sufficiente a giustificare automaticamente l’attribuzione di una categoria catastale destinata a servizi pubblici, imponendo un’analisi più concreta e funzionale dell’immobile.

I Fatti di Causa

La controversia nasce dalla richiesta di un Consorzio di Bonifica di classificare una propria unità immobiliare, una condotta idrovora, nella categoria catastale E/9, riservata agli edifici a destinazione particolare che non hanno fine di lucro (come edifici di culto, cimiteri, ecc.). L’Agenzia delle Entrate, tuttavia, rettificava il classamento, inserendo l’immobile nella categoria D/7, specifica per i fabbricati costruiti per esigenze industriali.

Il Consorzio impugnava l’atto e sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale gli davano ragione, ritenendo che la funzione pubblicistica dell’ente e la destinazione a pubblica utilità dell’immobile giustificassero la categoria E/9. L’Agenzia delle Entrate, non soddisfatta, proponeva ricorso per cassazione.

L’Analisi della Cassazione sulla classificazione catastale consorzi

La Suprema Corte ha ribaltato la prospettiva dei giudici di merito. Pur riconoscendo che i consorzi di bonifica perseguono finalità di interesse pubblico, ha evidenziato come questi enti possano svolgere, e di fatto svolgano, anche attività con connotazione tipicamente economica, industriale o commerciale. L’attività di bonifica, che previene allagamenti, è diversa da quella di irrigazione, che può configurarsi come un servizio erogato a fronte di un corrispettivo.

La distinzione tra funzione pubblica e attività economica

Il punto centrale della decisione è la necessità di distinguere tra la finalità statutaria dell’ente e la specifica destinazione dell’immobile. La Corte ha affermato che la categoria E è riservata a fabbricati che, per le loro caratteristiche costruttive e funzionali, sono sostanzialmente “incommerciabili” e estranei a logiche produttive e di mercato. Al contrario, la categoria D include immobili che hanno un potenziale fine di lucro, a prescindere dal fatto che siano di proprietà di un ente pubblico o privato.

L’incompatibilità tra categoria E e uso commerciale

La Cassazione ha richiamato la normativa secondo cui nelle categorie E non possono essere inclusi immobili o porzioni di essi destinati a uso commerciale, industriale o a ufficio privato se presentano autonomia funzionale e reddituale. Esiste, quindi, una “vera e propria incompatibilità” tra la classificazione in categoria E e la destinazione dell’immobile a un uso commerciale o industriale.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha accolto il terzo motivo di ricorso dell’Agenzia delle Entrate, ritenendo che la Commissione Tributaria Regionale avesse errato nel basare la sua decisione unicamente sulla natura pubblicistica del Consorzio. Secondo la Cassazione, i giudici di merito hanno omesso di accertare l’effettiva natura e destinazione del bene in questione. Non hanno chiarito se l’idrovora fosse strettamente funzionale all’attività di bonifica in senso stretto (pubblicistica) o se fosse utilizzata per attività di tipo imprenditoriale, come la fornitura di servizi di irrigazione.

Per questo, la sentenza impugnata è stata cassata con rinvio. Il nuovo giudice dovrà rivalutare il caso attenendosi al seguente principio di diritto: “Nell’ambito delle attività del Consorzio di bonifica occorre distinguere fra una finalità pubblicistica statutaria (…) e la tipica attività imprenditoriale e commerciale svolta dai medesimi consorzi, con la conseguenza che ai fini catastali occorre operare una distinzione fra gli impianti il cui utilizzo è strettamente funzionale alle finalità di bonifica dell’ente e quegli impianti che ineriscono ad attività prettamente commerciali e industriali”.

Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un importante precedente in materia di classificazione catastale consorzi e, più in generale, per tutti gli enti pubblici che operano sul mercato. La natura giuridica del proprietario non è un elemento sufficiente per determinare la categoria di un immobile. Ciò che conta è la sua “destinazione ordinaria”, accertata in base alle sue caratteristiche oggettive e alle sue potenzialità di utilizzo. Se un immobile è idoneo a produrre ricchezza e ha una destinazione funzionale e produttiva, deve essere classificato in una categoria che rifletta questa sua capacità, a prescindere dal fatto che appartenga a un ente pubblico.

Un immobile di un consorzio di bonifica va sempre classificato in categoria E/9 (uso pubblico)?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la classificazione dipende dalla specifica destinazione funzionale e produttiva dell’immobile. È necessario distinguere tra impianti strettamente funzionali all’attività pubblica di bonifica e quelli usati per attività commerciali o industriali.

Quale criterio si usa per distinguere un immobile di categoria E da uno di categoria D?
Il criterio fondamentale è il potenziale fine di lucro. La categoria D è per fabbricati con una potenziale destinazione commerciale o produttiva, mentre la categoria E è per immobili che, per le loro caratteristiche, sono sostanzialmente incommerciabili ed estranei a logiche di mercato.

Cosa ha sbagliato la corte di secondo grado secondo la Cassazione?
La corte di secondo grado ha basato la sua decisione in modo aprioristico sulla natura pubblica del consorzio, senza condurre un’analisi concreta sulla natura e destinazione specifica dell’immobile (l’idrovora) per verificare se fosse effettivamente estraneo a ogni logica commerciale e produttiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21403 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21403 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 25/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11421/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE;

-intimato- avverso SENTENZA della COMM.TRIB.REG. dell’ EMILIA -ROMAGNA n. 2057/2019 depositata il 04/11/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE di Ferrara, proprietario di una unità immobiliare denominata condotta Leone sita nel Comune di Argenta, identificata nel Catasto Fabbricati al foglio 27, particella 632, sub 1, proponeva, ai sensi del d.m. nr 701/1994, procedura DOCFA chiedendo l’attribuzione della categoria catastale E9.

A fronte dell’accertamento con il quale l’Agenzia del Territorio rettificava il classamento in D/7 la contribuente proponeva impugnazione davanti alla CTP Ferrara che accoglieva il ricorso ritenendo erronea la classificazione del gruppo D.

La sentenza veniva impugnata dall’Agenzia delle Entrate e l’adita CTR dell’ Emilia -Romagna, con la sentenza n. 2057/12/2019, depositata in data 21/7/2016, nel premettere che l’appello risultava proposto tardivamente, rigettava le censure dell’ufficio os servando che, pure valutati gli atti di annullamento in autotutela da parte dell’Ufficio e l’esito dei giudizi inter partes (con declaratoria di estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere in ragione della ritenuta fondatezza delle ragioni di parte contribuente da parte dell’amministrazione finanziaria) tenuto conto delle caratteristiche del bene ed in considerazione della destinazione funzionale di pubblica utilità l’immobile andava classato nella categoria E/9, ‘non potendosi riten ere che le idrovore fossero destinate allo svolgimento di attività industriale o commerciale’.
Precisava, ancora, che occorreva tenere in debita considerazione la funzione pubblicistica del Consorzi di bonifica che in virtù della normativa nazione e della legislazione regionale dell’Emilia -Romagna (legge n. 14/1984) detengono impianti di irrigazione e di bonifica per conto e nell’interesse dello Stato.

Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione l’Agenzia delle Entrate sulla base di tre motivi.

La società contribuente, cui è stato ritualmente notificato il ricorso a mezzo PEC in data 16 aprile 2020, è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’ufficio denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma n. 4, c.p.c., violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 2700 c.c., 327 c.p.c. e 38, comma 3, d.lgs. 546/1992 assumendo che la CTR, erroneamente, aveva ritenuto non tempestivo l’appello non considerando che lo stesso risultava spedito in data 20 febbraio 2017, in data antecedente alla scadenza del termine lungo.

Con il secondo motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma n. 4, c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 2909 c.c., 46 d.lgs. 546/1992, 2quater d.l. 546/1994 conv. in legge 656/1994 nonché del D.M. 37/1997 assumendo che la CTR erroneamente aveva attribuito portata decisiva agli atti di autotutela ed ai decreti di estinzione dei giudizi inter-partes.

3 . Con il terzo motivo deduce ai sensi dell’art. 360, primo comma n. 3, c.p.c., violazione degli artt. 8 del Regolamento per la formazione del Catasto Edilizio Urbano approvato con d.P.R. 1142/1949, e dell’art. 2, comma 40, d.l. n. 262/2006 convertito in le gge 286/2006. Assume che la CTR aveva riconosciuto, in modo erroneo, ai locali oggetto di giudizio la categoria catastale E anziché quella D non tenendo conto né della normativa primaria, regolamentare ed interna di settore né della giurisprudenza formatasi in materia.
Osserva il Collegio che il primo motivo è inammissibile atteso che la CTR, pur avendo incidentalmente valutato la questione della tempestività dell’appello, in realtà si è pronunziata nel merito dello stesso adottando una pronunzia di rigetto (nel merito) dell’impugnazione; ne deriva che l’ufficio non ha alcun interesse ad impugnare il suddetto profilo.

Anche il secondo motivo è da ritenere inammissibile in quanto non trattasi di autonoma ratio decidendi, non essendovi una statuizione esplicita di inammissibilità per cessata materia del contendere ovvero il rilievo di un giudicato interno (come paventato dall’ ufficio

il quale lamenta la violazione dell’art. 2909 c.c.): si è trattato di un mero argomento (ancorché erroneo) ad abundantiam finalizzato a suffragare la tesi della correttezza della categoria catastale proposta da parte contribuente con DOCFA.

Il terzo motivo è fondato.

6.1. Appare opportuna una disamina della normativa di riferimento in ordine alla natura e della finalità dei Consorzi di Bonifica.

Il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, dispone nei seguenti termini:- «Alla bonifica integrale si provvede per scopi di pubblico interesse, mediante opere di bonifica e di miglioramento fondiario. Le opere di bonifica sono quelle che si compiono in base ad un piano generale di lavori e di attività coordinate, con rilevanti vantaggi igienici, demografici, economici o sociali, in comprensori in cui cadano laghi, stagni, paludi e terre paludose, o costituiti da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, ovvero da terreni, estensivamente utilizzati per gravi cause d’ordine fisico e sociale, e suscettibili, rimosse queste, di una radicale trasformazione dell’ordinamento produttivo. Le opere di miglioramento fondiario sono quelle che si compiono a vantaggio di uno o più fondi, indipendentemente da un piano generale di bonifica ‘ (art. 1; v. altresì l’art. 857 cod. civ.); l’art. 59 r.d. citato qualifica espressamente i consorzi di bonifica quali “persone giuridiche pubbliche” e la medesima definizione è ribadita dall’art. 862 c.c.
Occorre considerare che un Consorzio ben può svolgere servizi con connotazione industriale e commerciale: una idrovora che ha un fine di bonifica (evitare allagamento e paludamento di aree destinate alla coltivazione) è cosa diversa da un depuratore che assolve al servizio di distribuzione dell’acqua a scopo irriguo o anche alimentare o da un’idrovora utilizzata per consentire il servizio di irrigazione, distinzione che assume rilievo anche in tema di aiuti di Stato perché l’assolvimento della funzione del Consorzio, quale SIEG (servizio di interesse economico generale), non ne comporta la sottrazione al
regime degli aiuti di Stato per i servizi, a connotazione industriale, che il Consorzio rende (dietro versamento dei contributi); per i servizi resi ai consorziati saremmo in presenza di un’attività commerciale/industriale; invero secondo quanto chiarito da Cass. S.U. n. 1548/2017 i consorzi di bonifica “pur perseguendo finalità di ordine generale, svolgono un’attività tipicamente economica a carattere privatistico e quindi devono essere classificati fra gli enti pubblici economici “( Cass. SS.UU., 11 g ennaio 1997, n. 191; cfr., nello stesso senso, ex plurimis , Cass. SS.UU. 8 febbraio 2003, n. 1540; Cass. SS.UU. 18 marzo 1992, n. 3354 Cass. SS.UU. 29 ottobre 1974, n. 3252).
In particolare, si è rilevato, che i consorzi di bonifica possono svolgere attività di tipo imprenditoriale perseguendo le relative finalità mediante risorse di provenienza privata, ovvero, direttamente dai consorziati, in quanto tali enti, per lo svolgimento delle proprie finalità istituzionali, utilizzano i contributi di bonifica richiesti ai privati proprietari di immobili ricompresi nell’ambito del comprensorio che traggono beneficio dall’attività consortile e che, appunto, assumono la qualifica di consorziati (v. Cass. Sez. U., 20 gennaio 2017, n. 1548; v., altresì, Cass. Sez. U., 18 gennaio 1991, n. 456).
Va ricordato che in tema di SIEG, la Corte di Giustizia ha in più occasioni statuito che: «un servizio può rivestire un interesse economico generale quando detto interesse presenti caratteri specifici rispetto a quello di altre attività della vita economica»; «può essere qualificato come SIEG un servizio la cui fornitura costituisca adempimento di specifici compiti d’interesse pubblico affidati al prestatore dallo Stato membro interessato»; «Occorre dunque che le imprese beneficiarie siano state effettivamente incaricate dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi siano chiaramente definiti nel diritto nazionale, il che presuppone l’esistenza di uno o più atti di esercizio del potere pubblico che
definiscano in maniera sufficientemente precisa almeno la natura, la durata e la portata degli obblighi di servizio pubblico gravanti sulle imprese incaricate dell’adempimento di tali obblighi»; – «l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede, da un lato, che le imprese incaricate della gestione di RAGIONE_SOCIALE siano sottoposte alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali regole non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata, e, dall’altro, che lo sviluppo degli scambi non debba essere compromesso in misura contraria all’interesse dell’Unione. In tal senso, il tenore stesso dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE evidenzia come deroghe alle norme del Trattato siano consentite solo se necessarie all’adempimento della specifica missione affidata a un’impresa incaricata della gestione di un SIEG» (v., sul tutto, CGUE, 8 giugno 2023, causa C-50/21, RAGIONE_SOCIALE, punti da 77 a 80; CGUE, 3 settembre 2020, causa C-817/18 P, Vereniging tot NOME Natuurmonumenten in Nederland e a./Commissione, punti 96 e 97; CGUE, 7 novembre 2018, causa C-171/17, Commissione europea c. Ungheria, cit., punti 51 e 62; CGUE, 20 dicembre 2017, cause riunite da C-66/16 P a C-69/16 P, Comunidad Autónoma del País Vasco, punti 72 e 73); – in particolare, la Corte ha rilevato che le disposizioni dell’art. 106, paragrafi 1 e 2, TFUE vanno sottoposte a congiunta lettura, così che le stesse consentono «agli Stati membri di conferire alle imprese, cui attribuiscono la gestione di servizi di interesse economico generale, diritti esclusivi che possono impedire l’applicazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza, nella misura in cui restrizioni della concorrenza, o persino l’esclusione di qualsiasi concorrenza da parte di altri operatori economici, sono necessarie per garantire l’adempimento della specifica funzione attribuita alle imprese titolari dei diritti esclusivi.» (CGUE, 19 maggio 1993, procedimento C320/91, Corbeau, punto 14; v., altresì, CGUE, 3 marzo 2011,
procedimento C-437/09, AG2R Prévoyance, punto 69; CGUE, 21 settembre 1999, procedimento C-67/96, Albany, punto 107);

Per le unità immobiliari destinate allo svolgimento di un servizio (ad es. irriguo, di depurazione, et similia ), rileva che, come già statuito dalla Corte, le unità immobiliari rientranti nel gruppo E sono indicati in maniera analitica e specifica, con metodo casistico che non legittima una estensione a tutti gli immobili di rilevanza pubblica (tanto che anche la categoria residuale E/9 fa riferimento solo alla «particolarità» della destinazione dell’unità immobiliare, e non menziona affatto il requisito de ll’interesse generale sotteso all’attività svolta; v. Cass., 15 settembre 2008, n. 23608 cui adde , ex plurimis , Cass., 13 novembre 2019, n. 29373; Cass., 21 febbraio 2019, n. 5070; Cass., 23 maggio 2018, n. 12741; Cass., 9 marzo 2017, n. 6067; Cass., 20 gennaio 2017, n. 1442); e che, ai sensi del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 2, c. 40, conv. in l. 24 novembre 2006, n. 286 (secondo il cui disposto «Nelle unità immobiliari censite nelle categorie catastali E/1, E/2, E/3, E/4, E/5, E/6 ed E/9 non possono essere compresi immobili o porzioni di immobili destinati ad uso commerciale, industriale, ad ufficio privato ovvero ad usi diversi, qualora gli stessi presentino autonomia funzionale e reddituale.»), sussiste «una vera e propria incompatibilità tra classificazione in categoria E, da un lato, e destinazione dell’immobile ad uso commerciale o industriale» (Cass., 17 aprile 2019, n. 10674; Cass., 23 maggio 2018, n. 12741);
Si impone, quindi, la necessità di considerare il bene oggetto di controversia in una prospettiva di tipo reale, riferita alle caratteristiche oggettive che connotano la sua “destinazione ordinaria” poiché l’idoneità dell’immobile a produrre ricchezza è riconducibile prioritariamente alla destinazione funzionale e produttiva dello stesso accertata con riferimento alle potenzialità di utilizzo e non al concreto e contingente uso che di esso venga fatto, senza che rilevi la qualità di soggetto pubblico o privato in capo al
proprietario, né le eventuali funzioni latamente sociali svolte da quest’ultimo, dovendo, invece, essere preso in considerazione il potenziale fine di lucro, espressamente previsto come criterio di classificazione per la categoria catastale D; viceversa la categoria catastale E è propria di quei fabbricati con una caratterizzazione tipologico funzionale, costruttiva e dimensionale tale da renderli sostanzialmente incommerciabili ed estranei ad ogni logica commerciale e produttiva.
6.4. La CTR, senza chiarire la natura del bene in questione – da un lato parla di idrovora (vedi pag. 3) salvo poi fare riferimento alla depurazione di acque nere provenienti dal bacino veneziano -assume, in forma aprioristica, che il classamento doveva essere ‘inevitabilmente la categoria E/9’, dando, in particolare, rilievo dirimente alla attività di tipo pubblicistico s volta dall’Ente odierno intimato.

6.5. La sentenza merita, dunque, di essere cassata, con rinvio, per accertare la effettiva natura e destinazione del bene de quo, dovendosi affermare il seguente principio di diritto: ‘ Nell’ambito delle attività del Consorzio di bonifica occorre distinguere fra una finalità pubblicistica statutaria che discende direttamente dalle previsioni di cui r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 e la tipica attività imprenditoriale e commerciale svolta dai medesimi consorzi, con la conseguenza che ai fini catastali occorre operare una distinzione fra gli impianti il cui utilizzo è strettamente funzionale alle finalità di bonifica dell’ente e quegli impianti che ineriscono ad attività prettamente commerciali e industriali svolte dal consorzio di bonifica, sicché le generali finalità istituzionali e pubblicistiche svolte dal Consorzio di bonifica di per sé non giustificano il classamento dei beni appartenenti allo stesso nella categoria E ‘.
In conclusione in accoglimento del terzo motivo di ricorso, rigettati i primi due motivi, la sentenza va cassata, con rinvio alla CGT-2 dell’Emilia -Romagna la quale dovrà rivalutare la vicenda in esame

analizzando le specifiche caratteristiche dell’immobile de quo sulla scorta dei principi di diritto sopra menzionati, e procedere, anche, alla regolazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, rigetta il primo ed il secondo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell’Emilia -Romagna, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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