Certificato urbanistico: valore probatorio e limiti

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di una contribuente contro un avviso di accertamento fiscale per la vendita di un terreno. Il caso verteva sulla discordanza tra diversi certificati urbanistici. La Corte ha stabilito che il certificato urbanistico allegato all’atto di vendita, che attestava la natura edificabile del terreno, fosse il documento di riferimento corretto ai fini fiscali. I motivi di ricorso, basati sulla presunta falsità di tale certificato e sull’omessa valutazione di altri documenti, sono stati dichiarati inammissibili, poiché chiedevano alla Corte una nuova valutazione dei fatti, compito che spetta esclusivamente ai giudici di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Certificato Urbanistico: Quale Vale ai Fini Fiscali?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha chiarito importanti principi sul valore probatorio del certificato urbanistico in ambito fiscale e sui limiti del sindacato di legittimità. La vicenda riguarda una contribuente che, a seguito della vendita di un terreno, si è vista recapitare un avviso di accertamento basato su un certificato che ne attestava la natura edificabile, in contrasto con altri documenti in suo possesso. Vediamo come la Corte ha risolto la questione.

I Fatti del Caso: la Controversia sul Certificato Urbanistico

Una contribuente impugnava un avviso di rettifica e liquidazione con cui l’Agenzia delle Entrate richiedeva il pagamento di maggiori imposte sulla vendita di un terreno. La controversia nasceva dalla destinazione urbanistica del bene. Inizialmente, un certificato indicava il terreno come “verde pubblico”. Successivamente, la contribuente lo vendeva a una società costruttrice a un prezzo congruo per un terreno non edificabile.

Tuttavia, al momento della compravendita, era stato allegato all’atto notarile un diverso certificato urbanistico, datato 2012, che classificava l’area come “zona B7 – Completamento Residenziale”, quindi edificabile. Anni dopo, nel 2016, a seguito di indagini penali, il Comune rilasciava un nuovo certificato che confermava la destinazione a “verde pubblico”, come in origine.

Mentre la Commissione Tributaria Provinciale dava ragione alla contribuente basandosi sul certificato del 2016, la Commissione Tributaria Regionale ribaltava la decisione, ritenendo corretto fare riferimento al certificato del 2012, allegato all’atto di vendita e quindi noto alle parti in quel momento.

I Motivi del Ricorso e la Difesa della Contribuente

La contribuente ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, sollevando due principali motivi di ricorso:

1. Violazione della Normativa Paesaggistica: Si sosteneva che la Commissione Tributaria Regionale avesse ignorato un vincolo paesaggistico sul terreno, che ne avrebbe comunque impedito l’edificabilità a prescindere dal certificato urbanistico.
2. Omesso Esame di un Fatto Decisivo e Falsa Applicazione della Legge: La ricorrente contestava la validità del certificato urbanistico del 2012, ritenendolo errato o addirittura falso, dato che non risultava alcuna variante formale al Piano Regolatore Generale che giustificasse il cambio di destinazione da “verde pubblico” a “residenziale”. A supporto, evidenziava anche l’esistenza di un procedimento penale per falso a carico del funzionario che aveva firmato quel documento.

In sostanza, la contribuente chiedeva alla Corte di riconoscere che la reale destinazione del terreno fosse quella non edificabile, come attestato dagli altri certificati (2005 e 2016).

Le Motivazioni della Corte: il Valore Probatorio del Certificato Urbanistico

La Corte di Cassazione ha dichiarato entrambi i motivi di ricorso inammissibili, confermando la decisione della Commissione Tributaria Regionale. La Corte ha spiegato che il suo ruolo non è quello di riesaminare i fatti e le prove, ma solo di verificare la corretta applicazione delle norme di diritto.

Sul primo motivo, i giudici hanno chiarito che accertare se un’autorizzazione paesaggistica fosse stata o meno rilasciata è una valutazione di fatto, che spetta al giudice di merito e non può essere oggetto di un ricorso per violazione di legge.

Anche il secondo motivo è stato respinto con una logica simile. La Corte ha sottolineato che contestare la decisione del giudice di merito di ritenere più attendibile il certificato urbanistico del 2012 rispetto ad altri documenti, o di non dare peso al procedimento penale in corso, significa chiedere una nuova valutazione delle prove. Questo compito è precluso alla Corte di Cassazione.

I giudici di legittimità hanno ribadito un principio fondamentale: il vizio di “omesso esame di un fatto decisivo” riguarda un evento storico concreto e non una valutazione giuridica o l’interpretazione di un documento. Allo stesso modo, il vizio di “violazione di legge” si configura quando il giudice interpreta male una norma, non quando, nell’ambito del suo potere discrezionale, sceglie quali prove ritenere più convincenti.

Conclusioni

L’ordinanza ribadisce la netta separazione tra il giudizio di merito, dove si accertano i fatti, e il giudizio di legittimità, dove si controlla solo la corretta applicazione del diritto. La scelta del giudice di merito di fondare la propria decisione su un determinato elemento probatorio (in questo caso, il certificato urbanistico del 2012 allegato al rogito) è insindacabile in Cassazione, a meno che la motivazione non sia del tutto assente o illogica. Per i contribuenti, questa decisione sottolinea l’importanza cruciale della documentazione allegata agli atti ufficiali e la difficoltà di contestarne il contenuto in sede di legittimità, anche in presenza di elementi contrastanti.

Quale certificato urbanistico prevale in caso di documenti contrastanti?
Secondo la decisione, ai fini della valutazione al momento della compravendita, il giudice di merito ha legittimamente ritenuto prevalente il certificato allegato all’atto di vendita, in quanto noto a entrambe le parti in quel momento, nonostante l’esistenza di altri certificati con contenuto differente.

La Corte di Cassazione può accertare se un documento è falso?
No, la Corte di Cassazione non può riesaminare le prove per accertare la veridicità o la falsità di un documento. Questo tipo di valutazione rientra nell’esclusiva competenza dei giudici di merito (primo e secondo grado di giudizio), i quali devono valutare l’intero quadro probatorio.

Qual è la differenza tra un errore di fatto e una violazione di legge nel ricorso in Cassazione?
Una violazione di legge consiste in un’errata interpretazione o applicazione di una norma giuridica da parte del giudice. Un errore di fatto, invece, riguarda la ricostruzione degli eventi o la valutazione delle prove. Il ricorso in Cassazione è ammesso solo per la violazione di legge, mentre l’accertamento dei fatti è riservato ai giudici di merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29066 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29066 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22007/2019 R.G. proposto da

COGNOME NOME, rappresentata e difesa da NOME (CODICE_FISCALE)

: ll’avvocato COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (P_IVA)

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale del Lazio,

sede in ROMA n. 512/2019 depositata il 06/02/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso introdotto dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma, la ricorrente ha impugnato l’avviso di rettifica e liquidazione che le era stato notificato dall’RAGIONE_SOCIALE in data

30/07/2014, con il quale le era stato richiesto il pagamento della somma complessiva di € 48.475,89, relativa al ricalcolo RAGIONE_SOCIALE imposte dovute per la compravendita di un terreno sito in Ardea, Località INDIRIZZO di San Lorenzo (Tirrenella).

Era accaduto che, al momento della presentazione della denuncia di successione, la ricorrente aveva richiesto un certificato di destinazione urbanistica del bene immobile presso il Comune di Ardea dal quale era emerso che il terreno aveva una destinazione F2 Verde Pubblico. Successivamente la ricorrente aveva deciso di vendere l’immobile alla RAGIONE_SOCIALE al prezzo di € 23.000,00 dalla stessa ritenuto congruo per la nota destinazione del terreno, in quanto a suo dire non a conoscenza della diversa destinazione urbanistica nel frattempo intervenuta. In seguito all’inizio di un’indagine penale nei confronti di alcuni funzionari, il Comune di Ardea ha successivamente rettificato le proprie precedenti dichiarazioni e rilasciato alla ricorrente, nel 2016, un certificato di destinazione urbanistica nel quale veniva indicata nuovamente la destinazione del terreno (come già indicata nel certificato del 2005) come verde pubblico.
La Commissione Tributaria Provinciale di Roma, preso atto, con la sentenza n. 3473/2017 depositata in data 13/02/2017, ha accolto il ricorso e compensato le spese di lite tra le parti.

Avverso la sentenza ha proposto appello, dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale per il Lazio, l’RAGIONE_SOCIALE e la CTR, con la sentenza in epigrafe indicata, ha ritenuto infondata la doglianza relativa alla violazione del principio di correlazione tra richiesto e pronunciato, ma lo ha accolto nel merito, ritenendo errata la sentenza di primo grado, in quanto basata su un certificato del 2016, mentre il riferimento corretto per la destinazione urbanistica del terreno al momento della compravendita era il certificato del 20 luglio 2012, allegato all’atto pubblico e noto a entrambe le parti (che hanno esonerato il AVV_NOTAIO dalla lettura), il quale certificato attestava che il
terreno era in “zona B7 -Completamento Residenziale” con specifici indici edificatori. La CTR ha giudicato contraddittorio il ragionamento dei giudici di primo grado, che avevano ignorato tale certificato e ha ritenuto che le accuse della ricorrente circa la falsità del certificato del 2012 non avessero trovato riscontro negli atti.

La contribuente ha quindi proposto ricorso per cassazione, affidato a n. 2 motivi (di cui il secondo variamente articolato), cui ha resistito con controricorso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Successivamente parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

In via preliminare va rigettata la eccezione di inammissibilità prospettata dal controricorrente, in quanto del tutto generica.

Con il primo motivo di ricorso, si deduce la violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 art. 142 lettera a) in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.

La CTR avrebbe basato la sua decisione trascurando la normativa sul vincolo paesaggistico. Entrambi i certificati del Comune di Ardea (2012 e 2016) indicavano chiaramente che il terreno era soggetto a vincolo ai sensi del D.Lgs. 42/2004, che richiede un’au torizzazione preventiva per qualsiasi intervento. Tuttavia, la CTR ha ritenuto il terreno edificabile senza accertare se tale autorizzazione fosse stata effettivamente rilasciata, ignorando così la normativa paesaggistica e la sua prevalenza sulle destinazioni urbanistiche.
2.1. La censura, nei termini in cui è stata proposta, è inammissibile perché non si può formulare una censura di violazione di legge sulla base di accertamenti in fatto (in tesi) erronei, nel caso di specie – nella prospettazione offerta dal ricorrente – inerenti l’avvenuto rilascio, o meno, di una autorizzazione amministrativa.

Come ripetutamente rimarcato da questa Corte, il vizio di violazione di legge consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione,

da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una norma di legge e implica necessariamente un problema interpretativo della stessa; l’allegazione di un’erronea ricognizione della fattispecie concreta a mezzo RAGIONE_SOCIALE risultanze di causa è, invece, esterna all’esatta interpretazione della norma e inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, sottratta al sindacato di legittimità

Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi – violazione di legge in senso proprio a causa dell’erronea ricognizione dell’astratta fattispecie normativa, ovvero erronea applicazione della legge in ragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta – è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione RAGIONE_SOCIALE risultanze di causa (Cass., 27 luglio 2023, n. 22938; Cass., 5 febbraio 2019, n. 3340; Cass., 13 ottobre 2017, n. 24155; Cass., 11 gennaio 2016, n. 195; Cass., 22 febbraio 2007, n. 4178; Cass. Sez. U., 5 maggio 2006, n. 10313; Cass., 11 agosto 2004, n. 15499).
2.2. Ne consegue la inammissibilità del primo motivo.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta l’o messo esame circa un fatto decisivo per il giudizio in relazione all’art. 360 n. 5 c.p.c., nonché la violazione e falsa applicazione della legge 1150/1942 in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.

3.1. La Commissione Tributaria Regionale ha commesso, secondo la ricorrente, un errore nel ritenere valido il certificato urbanistico del 2012, trascurando quello del 2005 che già indicava la destinazione del terreno come verde pubblico, come riportato anche nel certificato del 2016. Tutti e tre i certificati facevano riferimento allo stesso Piano Regolatore Generale approvato nel 1984, ma solo quello del 2012 riportava una destinazione edificabile, senza che vi fosse traccia di alcuna variante formale al PRG. Per questo motivo, la ricorrente ha sostenuto che tale certificazione fosse errata o addirittura falsa.
La CTR, invece, ignorando le norme che rendono il PRG immodificabile salvo specifiche varianti, ha ritenuto il terreno edificabile solo perché vi era stata una costruzione, senza considerare che ciò non è sufficiente per attribuire valore legale alla destinazione urbanistica. Ha inoltre dato rilievo alla classificazione catastale contenuta nel certificato del 2016, nonostante la giurisprudenza stabilisca che il catasto non ha valore probatorio sulla destinazione d’uso. Infine, ha liquidato come infondate le osservazioni della contribuente sulla falsità del certificato del 2012, nonostante fosse già pendente un procedimento penale con rinvio a giudizio per falso in atto pubblico nei confronti del funzionario comunale che firmò quel certificato e del rappresentante della società acquirente.
3.2. Sotto altro profilo presumibilmente in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c. – parte ricorrente contesta la decisione gravata per aver ignorato o mal interpretato la normativa sull’approvazione e modifica del Piano Regolatore Generale (PRG). Secondo la legge, ogni variante al PRG deve seguire un iter formale e pubblicato, ma nei certificati del 2005, 2012 e 2016 non risulta alcuna modifica al PRG del 1984, mentre la CTR avrebbe invece ritenuto il terreno edificabile solo perché vi era stata una costruzione, facendo riferimento al certificato del 2016, basandosi su un cambio catastale privo di valore probatorio secondo la giurisprudenza. Inoltre, la CTR avrebbe ignorato le contestazioni della contribuente sulla falsità del certificato del 2012, nonostante fosse in corso un’indagine penale, poi sfociata in una richiesta di rinvio a giudizio per falso in atto pubblico.
3.3. Trattasi a ben vedere di due diversi motivi, ancorché rubricati unitamente, rispetto ai quali non è chiaro nemmeno distinguere quale censura si riferisca all’uno o all’altro vizio tipico.

3.4. La censura, nella parte relativa – per quanto è dato comprendere all’omesso esame di un fatto decisivo, è palesemente inammissibile.

Sul punto questa Corte ha già chiarito che ‹‹L’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 83 del 2012, conv. dalla l. n. 143 del 2012, prevede l'”omesso esame” come riferito ad “un fatto decisivo per il giudizio” ossia ad un preciso accadimento o una precisa circostanza in senso storico – naturalistico, non assimilabile in alcun modo a “questioni” o “argomentazioni” che, pertanto, risultano irrilevanti, con conseguente inammissibilità RAGIONE_SOCIALE censure irritualmente formulate›› (Cass. 26/01/2022, n. 2268; Cass. 08/10/2014, 22152).
Il motivo è dunque inammissibile perché non riguarda un fatto naturalistico decisivo, cioè un evento concreto, storico e obiettivamente accertabile, ma piuttosto si incentra su valutazioni giuridiche e interpretazioni normative operate dal giudice del gravame, nonché sulla prevalenza data ad altri elementi probatori in atti.

In particolare, sostenere che la CTR abbia erroneamente attribuito valore edificatorio alla costruzione effettivamente avvenuta, oppure alla classificazione catastale, non impinge ad un fatto storico in senso stretto, ma all’erronea applicazione della legg e o una valutazione giuridica compiuta dal giudice di merito.

Non può quindi ritenersi introducibile, la censura in analisi, in base a censura basata sul vizio tipico di cui all’art. 360 c. 1 n. 5 c.p.c.

3.5. Quanto al (diverso) profilo di violazione di legge, invece, la parte ricorrente contesta la sentenza impugnata per aver ignorato o mal interpretato la normativa sulle modifiche al P.R.G., sostenendo che non vi sia stata alcuna variante formale al piano del 1984 nei certificati del 2005, 2012 e 2016 e che, nonostante ciò, la CTR ha ritenuto il terreno edificabile solo in base alla presenza di una costruzione e a un cambio catastale riportato nel certificato del 2016, che sarebbe privo però di valore probatorio secondo la giurisprudenza.
Inoltre, la CTR avrebbe trascurato le contestazioni della contribuente circa la falsità del certificato del 2012, nonostante fosse già in corso un procedimento penale culminato in una richiesta di rinvio a giudizio per falso in atto pubblico.

3.6. Anche questa censura si palesa come inammissibile, in quanto attinente alla valutazione del fatto, di cui si chiede alla Corte di legittimità di operare una nuova valutazione: il ricorrente per cassazione non può rimettere in discussione, contrapponendone uno difforme, l’apprezzamento in fatto dei giudici del merito, tratto dall’analisi degli elementi di valutazione disponibili ed in sé coerente, atteso che l’apprezzamento dei fatti e RAGIONE_SOCIALE prove è sottratto al sindacato di legittimità, in quanto, nell’ambito di quest’ultimo, non è conferito il potere di riesaminare e valutare il merito della causa, ma solo quello di controllare, sotto il profilo logico formale e della correttezza giuridica, l’esame e la valutazione del giudice di merito, a cui resta riservato di individuare le fonti del proprio convincimento e, all’uopo, di valutare le prove, controllarne attendibilità e concludenza e scegliere, tra esse, quelle ritenute idonee a dimostrare i fatti in discussione (tra varie, v. Cass. n. 32505/23 e, di recente, Cass. 13/02/2025, n. 3730).
3.7. Va rammentato anche che, nella motivazione della propria decisione, il giudice è libero di attingere il proprio convincimento utilizzando i dati probatori che ritiene rilevanti e (così) concludenti ai fini della definizione della lite contestata, né è tenuto ad analiticamente disattendere tutte le risultanze processuali prospettate dalle parti, essendo sufficiente che egli abbia indicato gli elementi posti a fondamento del decisum dai quali possano desumersi come confutati per implicito quelli non accolti (Cass. 02/06/2025, n. 14812, che cita anche Cass., 5 febbraio 2024, n. 3232; Cass., 4 luglio 2017, n. 16467; Cass., 18 ottobre 2001, n. 12751; Cass., 24 maggio 1999, n. 5045).
3.8. Ne consegue che il secondo motivo, nelle sue due distinte declinazioni, è anch’esso infondato e, come tale, va rigettato.

Alla luce RAGIONE_SOCIALE argomentazioni che precedono, deve ritenersi che il ricorso sia integralmente da rigettare.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza, e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

In conseguenza dell’esito del giudizio ricorrono i presupposti processuali per dichiarare la sussistenza dei presupposti per il pagamento di una somma pari al contributo unificato previsto per la presente impugnazione, se dovuto, ai sensi dell’art. 13, com ma 1quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.305,00 per compensi oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dov uto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, il 30/10/2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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