Cartella esattoriale motivazione: obblighi del Consorzio

Una società immobiliare ha impugnato una cartella esattoriale per contributi consortili, lamentandone la carenza di motivazione. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, stabilendo che la cartella esattoriale, se costituisce il primo atto con cui si avanza la pretesa, deve contenere tutti gli elementi essenziali per permettere al contribuente di difendersi. La mancata indicazione del piano di classifica e delle delibere di approvazione del bilancio rende l’atto nullo. Una corretta cartella esattoriale motivazione è quindi un requisito imprescindibile per la sua validità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Cartella Esattoriale Motivazione: Quando è Nulla per i Contributi Consortili

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale a tutela del contribuente: l’obbligo di una chiara e completa cartella esattoriale motivazione, specialmente quando si tratta del primo atto con cui viene avanzata una pretesa di pagamento. Il caso analizzato riguarda i contributi richiesti da un consorzio, ma le implicazioni sono di vasta portata e rafforzano il diritto di difesa di ogni cittadino di fronte alle richieste del fisco e degli enti impositori.

I Fatti di Causa

Una società immobiliare si vedeva recapitare una cartella di pagamento da parte di un consorzio per il mancato versamento di contributi consortili. Ritenendo l’atto illegittimo per difetto di motivazione, la società lo impugnava davanti alla Commissione Tributaria Provinciale. La cartella, infatti, non conteneva alcun riferimento ai documenti fondamentali che giustificavano la pretesa, come il piano di classifica, il bilancio e i piani di ripartizione delle spese.

Nonostante le valide argomentazioni, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale respingevano il ricorso della società. I giudici di merito avevano erroneamente considerato la cartella come un semplice atto di ‘mera riscossione’, addossando di fatto al contribuente l’onere di ricercare autonomamente gli atti presupposti per poter contestare la richiesta. La società, non arrendendosi, portava la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato completamente il verdetto dei gradi precedenti, accogliendo il ricorso della società. I giudici hanno cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, hanno annullato la cartella di pagamento originaria, condannando il consorzio al pagamento delle spese legali per tutti i gradi di giudizio.

Le Motivazioni

La decisione della Corte si fonda su principi consolidati, riaffermati con grande chiarezza.

L’Obbligo di una Completa Cartella Esattoriale Motivazione

La Corte ha ricordato che, secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite, quando la cartella esattoriale non è preceduta da un altro atto impositivo già notificato, essa stessa deve fungere da atto impositivo. Di conseguenza, deve contenere tutti gli elementi indispensabili per consentire al contribuente di comprendere appieno la pretesa e di esercitare efficacemente il proprio diritto di difesa. Non può essere un atto ‘muto’ che si limita a richiedere una somma.

Gli Elementi Essenziali della Motivazione

Nel caso specifico dei contributi consortili, la cartella esattoriale motivazione deve obbligatoriamente indicare gli estremi dei documenti che ne costituiscono il fondamento. Questi includono:

* Il piano di classifica
* Le delibere di approvazione del bilancio consortile
* I piani di ripartizione della spesa

Senza questi riferimenti, il consorziato è privato di ogni strumento per verificare la correttezza della liquidazione dell’imposta e la legittimità della richiesta. Non è sufficiente che tali documenti esistano; devono essere esplicitamente menzionati nell’atto notificato, in modo che il contribuente possa conoscerli o reperirli facilmente.

Il Diritto di Difesa Prevale sull’Onere di Diligenza del Contribuente

La Corte ha censurato duramente l’argomentazione dei giudici di merito, secondo cui sarebbe stato il contribuente a doversi attivare per trovare i documenti. L’obbligo di motivazione ha lo scopo di porre il contribuente in condizione di conoscere la pretesa prima di un eventuale giudizio (ex ante). Questo gli permette di valutare se sia opportuno impugnare l’atto e, in caso affermativo, di contestare efficacemente sia l’esistenza (an) che l’ammontare (quantum) del debito. Imporre al contribuente una ricerca degli atti presupposti svuota di significato il diritto di difesa.

Le Conclusioni

Questa ordinanza è un importante promemoria per tutti i contribuenti e per gli enti impositori. La trasparenza e la completezza della motivazione non sono formalismi, ma requisiti essenziali per la validità di un atto impositivo. Per i consorzi, ciò significa che le cartelle per la riscossione dei contributi devono essere redatte con cura, specificando sempre gli atti deliberativi su cui si basano. Per i contribuenti, questa sentenza offre una solida base per contestare le richieste di pagamento che risultino generiche o prive dei riferimenti necessari a comprenderne l’origine e la legittimità. Il principio è chiaro: il diritto di difesa non può essere sacrificato sull’altare della semplificazione procedurale dell’ente creditore.

Una cartella esattoriale per contributi consortili deve sempre essere motivata?
Sì. Secondo la Corte, se la cartella è il primo atto con cui il contribuente viene a conoscenza della pretesa, deve essere motivata come un vero e proprio atto impositivo, per consentire il pieno esercizio del diritto di difesa.

Quali informazioni specifiche deve contenere la cartella per essere valida?
La cartella deve contenere riferimenti chiari e specifici agli atti che costituiscono il presupposto della pretesa, come il piano di classifica, le delibere di approvazione del bilancio e il piano di ripartizione delle spese. Devono essere indicati i loro estremi, inclusi quelli di eventuale pubblicazione.

Se la cartella non è motivata, è compito del contribuente cercare i documenti mancanti?
No. La Corte ha stabilito che è l’ente impositore a dover fornire tutti gli elementi conoscitivi nell’atto stesso. Non si può pretendere che il contribuente si faccia parte diligente nel reperire autonomamente i provvedimenti che giustificano la pretesa tributaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15570 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15570 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. R.G. 21370-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’ Avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale allegata al ricorso

– ricorrente –

contro

CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME e NOME COGNOME giusta procura speciale allegata al controricorso -controricorrente – avverso la sentenza n. 2363/2022 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO, depositata il 27/5/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 29/5/2025 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Commissione tributaria regionale del Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva l’appello di RAGIONE_SOCIALE avverso la pronuncia n. 4583/2020 della Commissione tributaria provinciale di Roma con cui era stato respinto il ricorso avverso cartella esattoriale per mancato pagamento contributi consortili.

Avverso la pronuncia della Commissione tributaria regionale RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, affidato ad unico motivo.

Il Consorzio di Lavinio, RAGIONE_SOCIALE S. Anastasio resiste con controricorso, illustrato con memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con unico motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 2697 c.c., dell’art. 7 legge n. 212/2000 e dell’art. 3 legge n. 241 /1990 per avere la Commissione tributaria regionale omesso di rilevare il difetto di motivazione della cartella impugnata, nonché «il mancato assolvimento dell’onere di provare il credito vantato dall’ente impositore» , e lamenta che la cartella impugnata fosse priva di ogni riferimento al «piano di classifica e/o di ripartizione della spesa … oltre … al bilancio annuale e relativo riparto».
1.2. Le doglianze sono fondate.

1.3. Le Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Cass. SU n. 11722/2010 e, conformi, Cass. nn. 21804/2017, 28276/2013, 2373/2013) hanno affermato il principio secondo cui quando la cartella esattoriale non segua uno specifico atto impositivo già notificato al contribuente, ma costituisca il primo ed unico atto con il quale l’ente impositore esercita la pretesa tributaria, come nel caso in cui il Consorzio, ai sensi del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 21, procede alla riscossione dei contributi, essa deve essere motivata alla stregua di un atto propriamente impositivo, e contenere, quindi, gli elementi indispensabili per consentire al contribuente di effettuare il necessario controllo sulla correttezza dell’imposizione, e tale motivazione può essere assolta per relationem ad altro atto che costituisca il presupposto dell’imposizione, atto
del quale, tuttavia, debbono comunque essere specificamente indicati gli estremi, anche relativi alla pubblicazione dello stesso su bollettini o albi ufficiali che eventualmente ne sia stata fatta a sensi di legge, affinché il contribuente ne abbia conoscenza o conoscibilità: l’atto di rinvio, quando si tratta di atti dei quali il contribuente abbia già integrale e legale conoscenza per effetto di precedente notificazione o pubblicazione, non deve essere necessariamente allegato alla cartella – secondo una interpretazione non puramente formalistica della L. 212/2000, art. 7, comma 1, (cosiddetto Statuto del contribuente) -, sempre che ne siano indicati nella cartella stessa i relativi estremi di notificazione o di pubblicazione.
1.4. Ciò posto, è incontestato che la cartella di pagamento oggetto della controversia non sia stata preceduta da altro atto mediante il quale l’Ente abbia richiesto il pagamento del contributo consortile, ovvero che costituiva il primo atto impositivo portato a conoscenza del contribuente e che tale documento non conteneva alcuna indicazione degli atti su cui si basava la pretesa, all’esito dell’esame della cartella in questione, ritualmente trascritta ed allegata al ricorso.

1.5. La Commissione tributaria regionale ha affermato quanto segue: «… l’appellante assume che il consorzio avesse l’obbligo di produrre in giudizio l’accordo intervenuto con il Comune di Anzio affermando che ‘ gravava sull’ente impositore l’onere di provare la correttezza del procedimento impositivo ‘. Tale affermazione pecca per eccesso atteso che … la cartella di pagamento impugnata costituisce un atto di ‘ mer a riscossione’, sicché stante tale natura non è ipotizzabile la necessità che l ‘ ente impositore, allorché dispone per la mera riscossione del tributo, possa considerare onerato della necessità di fornire al contribuente inciso anche gli atti presupposti, dovendo essere, piuttosto, quest’ultimo a rendersi parte diligente nel verificare quanto stabilito, in via generale ed astratta, dall’Ente stesso, orientando le proprie difese non sul solo atto esecutivo, ma aggredendo a monte i provvedimenti che avevano fatto sorgere il debito tributario. Risulta così implicitamente superato anche il vizio formale addotto nei confronti della cartella di pagamento che, per sua stessa natura, può essere legittimamente motivata con il rinvio agli atti alla stessa presupposti».
1.6. La mancata indicazione del piano di classifica e delle delibere di approvazione del bilancio consortile, sulla base dei quali il Consorzio avanzava la propria pretesa, costituisce, tuttavia, di per sé un grave vizio del relativo atto impositivo in quanto al consorziato non viene fornito alcun elemento per valutare la correttezza della liquidazione dell’imposta.

1.7. Non potrebbe assumere rilievo neppure la circostanza che sia la delibera commissariale che la delibera di approvazione del perimetro di contribuenza siano stati prodotti nel giudizio di merito ovvero che il contribuente abbia comunque potuto difendersi efficacemente in giudizio, non potendo operarsi una lettura riduttiva del ruolo della motivazione che, pur letta in funzione del diritto di difesa, finisce per legittimare un inammissibile giudizio ex post sulla sufficienza della stessa, argomentata dalla difesa comunque svolta dal contribuente, piuttosto che un giudizio ex ante argomentato sulla rispondenza degli elementi enunciati nella motivazione a consentire ex se l’esercizio effettivo del diritto di difesa, perseguendo l’obbligo di motivazione dell’atto impositivo il fine di porre il contribuente in condizione di conoscere la pretesa impositiva in misura tale da consentirgli sia di valutare l’opportunità di esperire l’impugnazione giudiziale e sia, in caso positivo, di contestare efficacemente l’ an e il quantum debeatur .
1.8. Detti elementi conoscitivi devono essere forniti all’interessato non solo tempestivamente (e cioè inserendoli ab origine nel provvedimento impositivo), ma anche con quel grado di determinatezza ed intelligibilità che permetta al medesimo un esercizio non difficoltoso del diritto di difesa (così, in motivazione Cass. n. 24024 del 2015).

1.9. Considerato dunque che nella fattispecie sub iudice dalla trascrizione della cartella emerge la mancanza di ogni riferimento alle delibere di approvazione del piano di classifica e del perimetro di contribuenza e di approvazione del bilancio consortile, ne consegue il difetto contenutistico e motivazionale dell’atto impositivo.

1.10. Con riguardo alle affermazioni della Commissione tributaria regionale circa la debenza del tributato per mancata impugnazione delle «delibere consortili che avevano determinato la misura del contributo in questione» e alla deduzione del Consorzio circa la formazione del giudicato

relativamente alla sentenza di primo grado sul punto, va evidenziato che la motivazione dell’atto costituisce requisito formale di validità dell’atto impositivo e della cartella esattoriale, distinto da quello dell’effettiva sussistenza degli elementi dimostrativi dei fatti costitutivi della pretesa tributaria, l’indicazione dei quali è disciplinata dalle regole processuali dell’istruzione probatoria operanti nell’eventuale giudizio avente ad oggetto detta pretesa (cfr. Cass. n. 4639/2020).
Quanto sin qui illustrato comporta l’accoglimento del ricorso e la cassazione della sentenza impugnata.

Inoltre, non richiedendosi, per la risoluzione della controversia, alcun altro accertamento di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ex art. 384 c.p.c., primo comma, con l’accoglimento del ricorso introduttivo della consorziata.

L e spese dell’intero giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie il ricorso introduttivo della consorziata; condanna il Consorzio al pagamento delle spese di lite, che liquida, a titolo di competenze, per il primo grado nella somma di Euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso contributo unificato, per il secondo grado nella somma di Euro 2.000,00, oltre accessori e rimborso contributo unificato, per il presente grado di giudizio, nell’importo di Euro 1.700,00, oltre accessori ed alla somma di Euro 200,00 per spese vive.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.