Canone occupazione suolo: quando paga il concessionario

Una società concessionaria di autostrade ha contestato il pagamento del canone occupazione suolo pubblico per un viadotto su una strada comunale, sostenendo di essere un’estensione dello Stato. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, affermando che la società, in quanto soggetto giuridico distinto che persegue un fine di lucro, è tenuta al pagamento del canone. L’interesse pubblico dell’opera non costituisce un motivo di esenzione automatica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Canone Occupazione Suolo Pubblico: Perché il Concessionario Autostradale Deve Pagare?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2422/2024, ha affrontato un’importante questione relativa al canone occupazione suolo pubblico (c.o.s.a.p.), stabilendo un principio chiaro: anche i concessionari di grandi opere pubbliche, come le autostrade, sono tenuti al pagamento del tributo per l’utilizzo di aree comunali. Questa decisione chiarisce la natura del rapporto tra concessionari e Stato, sottolineando la loro distinta personalità giuridica e i rispettivi obblighi fiscali. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le motivazioni della Corte.

I Fatti del Caso: Un Viadotto Conteso

Una società concessionaria per la gestione della rete autostradale ha impugnato un atto di accertamento emesso da un Comune per omessa dichiarazione e pagamento del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche. L’occupazione contestata riguardava lo spazio aereo sovrastante una strada comunale, utilizzato per la costruzione di un cavalcavia autostradale.

La società sosteneva di non dover pagare il canone per diverse ragioni. In primo luogo, riteneva che la costruzione dell’autostrada, opera di interesse nazionale, avesse di fatto sottratto l’area al demanio comunale per annetterla a quello statale. In secondo luogo, asseriva di agire come una sorta di longa manus dello Stato, e quindi di dover beneficiare delle stesse esenzioni previste per quest’ultimo.

Se in primo grado il Tribunale aveva dato ragione alla società, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, ritenendo il canone dovuto. La questione è così giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte sul Canone Occupazione Suolo

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della società concessionaria, confermando la sentenza d’appello e stabilendo che il canone occupazione suolo è dovuto. Gli Ermellini hanno smontato punto per punto le argomentazioni della ricorrente, fornendo chiarimenti fondamentali sulla titolarità delle aree, sulla natura del concessionario e sui presupposti del tributo.

Le Motivazioni della Corte

La decisione della Suprema Corte si fonda su un’analisi rigorosa dei principi che regolano il demanio pubblico e la natura giuridica delle società concessionarie.

Il Concessionario non è lo Stato

Il punto centrale della motivazione è la netta distinzione tra la società concessionaria e lo Stato concedente. La Corte ha chiarito che la realizzazione di un’infrastruttura autostradale, sebbene prevista da leggi nazionali, non comporta un automatico trasferimento di proprietà delle strade comunali interessate al demanio statale. La strada sottostante il viadotto rimane di proprietà del Comune.

Di conseguenza, la società che gestisce l’autostrada e che occupa lo spazio aereo è un soggetto giuridico distinto dall’ente proprietario del suolo (il Comune) e dallo Stato che ha concesso la gestione. Essendo una società per azioni che persegue un proprio fine di lucro, non può essere considerata una semplice articolazione operativa dello Stato e non può beneficiare delle esenzioni a esso riservate. La Corte specifica che tale identificazione sarebbe possibile solo in presenza dei rigidi requisiti dell’ in house providing, qui assenti.

L’Interesse Pubblico non Comporta Esenzione dal canone occupazione suolo

Un altro argomento respinto è quello secondo cui la natura di pubblico interesse dell’opera giustificherebbe un’esenzione dal canone. La Cassazione ha ribadito che, in assenza di una specifica norma di legge che preveda l’esenzione, la strumentalità dell’occupazione alla realizzazione di un interesse pubblico è irrilevante. Il presupposto del canone è l’utilizzazione particolare di un bene pubblico da parte di un soggetto diverso dall’ente proprietario, e tale presupposto era pienamente integrato nel caso di specie.

La Legittimità delle Sanzioni

Infine, la Corte ha respinto anche le censure relative all’illegittimità della sanzione per omessa denuncia. Ha affermato che i regolamenti comunali, in attuazione della normativa nazionale (D.Lgs. 446/1997), possono legittimamente prevedere sanzioni amministrative per la violazione degli obblighi relativi al pagamento del c.o.s.a.p., inclusa la mancata comunicazione dell’occupazione.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza. Essa chiarisce che le società concessionarie di opere e servizi pubblici, pur operando in un regime di concessione statale e per finalità di interesse generale, sono a tutti gli effetti soggetti economici autonomi. Come tali, sono tenute a rispettare gli obblighi tributari verso gli enti locali, incluso il pagamento del canone occupazione suolo pubblico quando utilizzano beni del demanio comunale. Questa decisione serve da monito per tutte le imprese che operano in regime di concessione, ribadendo che la natura pubblica del servizio offerto non si traduce in un’immunità fiscale generalizzata.

Un concessionario statale che gestisce un’autostrada deve pagare il canone per l’occupazione di suolo pubblico a un Comune?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la società concessionaria è un soggetto giuridico distinto dallo Stato, che persegue un proprio fine di lucro. Pertanto, è tenuta al pagamento del canone per l’occupazione di aree appartenenti al demanio comunale, come lo spazio aereo sopra una strada.

La realizzazione di un’opera di interesse pubblico, come un’autostrada, garantisce un’esenzione automatica dal pagamento del canone?
No. Secondo la Corte, l’interesse pubblico dell’opera non è di per sé sufficiente a giustificare un’esenzione dal canone. L’esenzione deve essere prevista da una specifica norma di legge, e in assenza di questa, il tributo è dovuto se sussiste l’occupazione di un bene pubblico.

La sanzione per omessa denuncia di occupazione è legittima se l’occupazione deriva dalla legge e non da una concessione comunale?
Sì. La Corte ha ritenuto legittima la sanzione, poiché la normativa nazionale (art. 63 del D.Lgs. n. 446/1997) autorizza i Comuni a prevedere nei propri regolamenti sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi relativi al pagamento del canone, tra cui rientra la mancata denuncia/comunicazione dell’occupazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2422 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2422 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15860/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE),

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) , e rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 6261/2019 depositata il 17/10/2019, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE ha impugnato dinanzi al Tribunale di Tivoli l’atto di accertamento per omessa dichiarazione, con contestuale irrogazione di sanzioni, relativo al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (anno 2007) del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

La domanda è stata accolta in primo grado, per cui il Tribunale, previa disapplicazione dell’atto di accertamento, ha accertato che nulla è dovuto da RAGIONE_SOCIALE a titolo di cRAGIONE_SOCIALE

All’esito dell’appello, però, la domanda è stata rigettata. La Corte di appello di Roma ha evidenziato che RAGIONE_SOCIALE è un soggetto diverso dallo Stato, per cui non può beneficiare, anche in considerazione dell’attività imprenditoriale svolta, dell’esenzione di cui gode quest’ultimo, da interpretarsi in modo rigoroso e restrittivo, e che non vi è alcun giudicato sull’inapplicabilità della sanzione.

4. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, formulando sei motivi. RAGIONE_SOCIALE ha depositato successiva memoria in cui ha citato giurisprudenza del Consiglio di Stato e di merito.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (ente per la riscossione) si è costituita con controricorso ed ha depositato successiva memoria.

6. La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 16 gennaio 2024.

CONSIDERATO CHE

1. La ricorrente ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., delle leggi n. 463 del 1955, n. 385 del 1968, n. 729 del 1961, degli artt. 52 e 63, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997, degli artt. 1, 2 e 3 del Regolamento c.o.s.a.p. di RAGIONE_SOCIALE, stante l’assenza del presupposto applicativo del canone richiesto, visto che il canone è dovuto relativamente ai beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile del RAGIONE_SOCIALE, mentre lo spazio sovrastante la strada in esame non appartiene più al demanio del RAGIONE_SOCIALE (in base alle leggi statali a cui è riconducibile la ricostruzione dell’autostrada e la sottrazione definitiva di tale spazio all’uso generalizzato della cominutà locale ed ai poteri ed alla disponibilità dell’ente territoriale) ed è usato dalla società RAGIONE_SOCIALE in virtù non di concessione comunale, ma di una convenzione con l’allora concedente RAGIONE_SOCIALE (convenzione oggi vigente con il M.I.T.), 2) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., dell’art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997 e 33, lett. q, del regolamento C.o.s.a.p. del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, essendo riconducibile l’occupazione del suolo pubblico allo Stato, in quanto effettuata per realizzare un interesse generale della collettività, connesso alla realizzazione e gestione delle infrastrutture, ed essendo, pertanto, RAGIONE_SOCIALE soggetta a penetranti poteri pubblici che ne escludono l’autonomia rispetto allo Stato; 3) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli artt. 30 e 31 del regolamento CRAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE, difettando uno dei presupposti del canone e, cioè, la effettiva sottrazione della strada all’uso pubblico; 4) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.civ., degli artt. 99,100, 324, 329, 333, 342 e 346 cod.proc.civ. e 2909 cod.civ., avendo la

contro

parte, totalmente soccombente in primo grado, l’onere di formulare una specifica impugnazione con riferimento non solo alla debenza del canone, ma anche a quella della sanzione, pena la formazione del giudicato su tale ultimo aspetto; 5) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod.proc.civ., della statuzione passata in giudicato in ordine alla sanzione; 6) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., dell’art. 63, comma 2, lett. g e g-bis , del d.lgs. n. 446 del 1997, non potendo essere applicata alcuna sanzione per l’omessa denuncia, tenuto conto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e della omessa riconducibilità dell’illecito di cui all’art. 34, comma 2, del regolamento c.o.s.a.p. del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, quantomeno nei suoi elementi essenziali, ad una disposizione legislativa, con conseguente problema di legittimità costituzonale, oltre alla circostanza che la denuncia non è dovuta visto, che l’occupazione è riconducibile non ad una concessione, ma alle previsioni di legge relative alla realizzazione dell’autostrada, e che la stessa Corte di appello fa confusione tra la sanzione per l’omessa denuncia e per l’omesso pagamento.
2.I primi tre motivi, che si presentano connessi, in quanto vertono sui presupposti del canone richiesto e sulla eventuale esenzione, possono essere trattati congiuntamente.

Ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, ratione temporis vigente, le province e i comuni possono, con regolamento adottato a norma dell’articolo 52, prevedere che l’occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.
Contrariamente alla tesi prospettata da parte ricorrente sussiste pienamente, nel caso in esame, il presupposto dell’occupazione di un’area del demanio comunale.

2.1.In ordine alla titolarità dell’area, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi. L’art. 822 cod.civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale, sicché è ben possibile la strada su cui insiste il cavalcavia dell’autostrada (e lo spazio sovrastante) appartenga ad altro ente. L’art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigente ratione temporis , nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamente le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali. Peraltro, le leggi relative alla realizzazione dell’autostrada, invocate da RAGIONE_SOCIALE, sono anteriori all’istituzione della cRAGIONE_SOCIALE, nella cui regolamentazione il legislatore non vi ha fatto alcun riferimento e non ha, dunque, affatto escluso dalla fattispecie impositiva l’occupazione delle strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della rete autostradale. Né è dirimente l’assenza di poteri di rimozione o riappropriazione da parte del RAGIONE_SOCIALE, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto.
In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’ente territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge.

2.2.Per quanto concerne il requisito dell’occupazione, questa Corte ha già affermato che il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche costituisce il corrispettivo dell’utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass., Sez. 1, 10 giugno 2021, n. 16395). E’, dunque, sufficiente l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’ente pubblico titolare, mentre risulta indifferente la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione.
2.3.Né rileva, a fini dell’esenzione invocata, la realizzazione dell’opera pubblica (autostrada) in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto formalmente e sostanzialmente distinto dal concedente.

Sul punto deve, in primo luogo, sottolinearsi che il concessionario può essere considerato longa manus dell’Amministrazione pubblica solo laddove ricorrano i requisiti dell’ in house providing , come configurati dalla giurisprudenza e

dalle direttive comunitarie e come recepiti dalla nostra legislazione e, cioè, in particolare i requisiti del controllo analogo (ovvero di un controllo pubblico analogo a quello esercitato dall’amministrazione sulle proprie strutture) e della destinazione dell’oltre l’80% delle attività della persona giuridica controllata allo svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da soggetti dalla stessa controllati.

A ciò si aggiunga che, anche laddove la ricorrente fosse una società in house , la scelta della forma privata comporta la necessaria applicazione del regime privatistico, al fine di non alterare il regime della concorrenza, con l’applicazione delle sole deroghe necessarie all’espletamento del compito pubblico assegnato o di quelle connesse alla sostanziale soggettività pubblica (ad es., applicazione delle regole sul reclutamento del personale; possibilità di attribuzione dei lavori senza ricorrere al procedimento di evidenza pubblica, salvo che nei settori speciali). L’art. 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea dispone, difatti, che gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusiva, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, sicché la società ricorrente, anche laddove fosse una società in house , non potrebbe beneficiare dell’esenzione riconosciuta allo Stato.
Alla medesima soluzione è già pervenuta Cass., Sez. 1, 29 maggio 2023, n. 15010, secondo cui il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria – che persegue in autonomia un proprio fine di lucro -una mera longa manus dell’amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle
esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima.

Il quarto ed il quinto motivo, connessi, in quanto entrambi aventi ad oggetto la formazione e violazione del giudicato, sono infondati, posto che correttamente la sentenza di appello ha escluso la formazione del giudicato a fronte dell’appello formulato da RAGIONE_SOCIALE in ordine alla legittimità dell’atto impugnato e, dunque, alla debenza sia del canone sia della sanzione irrogata. La sentenza di primo grado ha, difatti, escluso la debenza del canone e conseguentemente, in via automatica, senza ulteriori passaggi motivazionali, quella della sanzione irrogata, di cui, al contrario, l’appellante ha sostenuto la legittima applicazione con la formulazione dell’appello, in cui non era tenuto a confrontarsi con le argomentazioni della controparte, ma solo con quelle della sentenza, riferite esclusivamente al canone. L’onere di riproposizione delle eccezioni assorbite (in ordine alla legalità della sanzione o alla sua corretta applicazione) incombeva, piuttosto, ai sensi dell’art. 346 cod.proc.civ., sull’appellato totalmente vittorioso.
Il sesto motivo, avente ad oggetto l’assenza dei presupposti della sanzione e la violazione del principio di legalità, specificità e tassatività, è infondato.

Il giudice di merito ha ricondotto la previsione del regolamento del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, in ordine all’illecito contestato ed alla sanzione applicata, all’art. 63, comma 2, lett. g e g-bis , d.lgs. n. 446 del 1997, così escludendo la violazione dei principi di legalità, specificità e tassatività. La conclusione è corretta, tenuto conto che la lett. g-bis dell’art. 63 richiamato dispone espressamente che i regolamenti comunali in materia prevedano le sanzioni amministrative relativamente alle condotte in violazione dell’obbligo di pagamento RAGIONE_SOCIALE, tra cui sicuramente può includersi la mancata comunicazione/denuncia dell’occupazione (legittima o illegittima), senza alcun problema di
indeterminatezza/indeterminabilità della fattispecie o, quantomeno, dei suoi elementi essenziali, sufficienti a soddisfare la riserva relativa di legge di cui all’art. 23 Cost.

A ciò si aggiunga che la previsione regolamentare non è stata nè trascritta né riprodotta, in violazione del principio di autosufficienza, per la cui applicazione ai regolamenti comunali si rinvia a Cass., 20 luglio 2018, n. 19360, secondo cui qualora con il ricorso per cassazione si deducano vizi relativi a regolamenti comunali, è necessario – in virtù del principio di autosufficienza che le disposizioni rilevanti siano trascritte o allegate, in quanto per le norme giuridiche di rango secondario non opera il principio iura novit curia .
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte: rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità liquidate in euro 5.000,00, oltre ad euro 200,00 per esborsi ed oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge; a i sensi dell’art. 13 , comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto Così deciso in Roma, il 16/01/2024.
Il Presidente

NOME COGNOME

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