Canone occupazione suolo pubblico: quando è dovuto?

Una società editoriale ha contestato la richiesta di pagamento del Canone occupazione suolo pubblico per un chiosco e un traliccio. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18695/2025, ha accolto il ricorso, stabilendo un principio fondamentale: per l’applicazione del canone non è sufficiente la mera proprietà dell’area da parte del Comune, ma è necessario che sia provata l’effettiva destinazione del suolo a uso pubblico, facendolo rientrare nel demanio o nel patrimonio indisponibile. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione basata su questo criterio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Canone Occupazione Suolo Pubblico: Proprietà Comunale non Basta, Serve l’Uso Pubblico

L’applicazione del Canone occupazione suolo pubblico (COSAP) è un tema di costante dibattito tra enti locali e imprese. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 18695 del 2025, ha fornito un chiarimento cruciale sui presupposti necessari per la sua imposizione. La Corte ha stabilito che non è sufficiente la semplice proprietà di un’area da parte del Comune, ma è indispensabile dimostrare che quel suolo sia effettivamente destinato all’uso pubblico, rientrando così nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente. Analizziamo insieme la vicenda e la portata di questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Un Chiosco, un Traliccio e la Richiesta del Comune

Una nota società editoriale, avendo la disponibilità di un chiosco e di un traliccio situati su un’area nel territorio di un Comune laziale, si è vista richiedere il pagamento del COSAP. Ritenendo il canone non dovuto, la società ha avviato un’azione legale per ottenere una sentenza di accertamento negativo del debito. La questione centrale era stabilire la natura giuridica delle aree occupate dai manufatti: si trattava di suolo pubblico soggetto a canone oppure no?

L’Iter Giudiziario: Dalla Vittoria in Primo Grado alla Riforma in Appello

Inizialmente, il Tribunale di primo grado aveva dato ragione alla società, escludendo l’obbligo di pagamento. Tuttavia, la Corte d’Appello, accogliendo l’impugnazione del Comune, ha ribaltato la decisione. Secondo i giudici d’appello, il canone era dovuto perché:
1. Il traliccio sorgeva su un’area di proprietà del Comune, come risultava da un atto di compravendita.
2. Il chiosco insisteva su una porzione di viabilità pubblica, identificata come un allargamento di un’antica strada consolare.
La Corte d’Appello ha quindi concluso che la natura pubblica delle aree giustificava la pretesa del Comune.

La Decisione della Cassazione sul Canone Occupazione Suolo Pubblico

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello, accogliendo il motivo di ricorso della società. I giudici supremi hanno rilevato un errore di diritto fondamentale nel ragionamento della Corte territoriale. L’articolo 63 del D.Lgs. 446/1997, che istituisce il COSAP, stabilisce chiaramente che il presupposto per la sua applicazione è l’occupazione di “strade, aree e relativi spazi […] appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile”.

Le Motivazioni: La Distinzione Cruciale tra Proprietà e Destinazione Pubblica

La motivazione della Cassazione si fonda su una distinzione netta e fondamentale nel diritto amministrativo: quella tra la mera proprietà di un bene in capo a un ente pubblico e la sua appartenenza al demanio o al patrimonio indisponibile. Quest’ultima condizione non discende automaticamente dal titolo di proprietà, ma richiede un elemento ulteriore: la cosiddetta “destinazione ad uso pubblico”.

La Corte ha spiegato che, affinché un’area possa essere considerata demanio stradale (art. 822 c.c.), non basta che il Comune ne sia proprietario. È necessario che l’ente, con un atto o un comportamento concludente, manifesti la volontà di destinare quel bene all’uso della collettività. L’acquisto di un terreno tramite un normale contratto di compravendita non è, di per sé, sufficiente a imprimere tale vincolo.

Nel caso specifico, la Corte d’Appello ha commesso un errore perché:
– Per il traliccio, si è limitata a constatare la proprietà del Comune, senza accertare se l’area fosse stata successivamente destinata all’uso pubblico.
– Per il chiosco, ha usato espressioni generiche come “porzione di viabilità pubblica” e “allargamento della viabilità” senza verificare se quella specifica porzione di suolo fosse stata effettivamente e formalmente destinata alla circolazione pubblica di pedoni, veicoli e animali.

Le Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione della Cassazione rafforza un principio di garanzia per i cittadini e le imprese. Per poter legittimamente richiedere il Canone occupazione suolo pubblico, un Comune non può limitarsi a invocare un titolo di proprietà. Ha l’onere di provare in modo rigoroso che l’area occupata appartiene al suo demanio o al suo patrimonio indisponibile, ovvero che è stata oggetto di una specifica e inequivocabile destinazione all’uso pubblico. Questa pronuncia offre quindi uno strumento di difesa più solido per contestare richieste di pagamento del COSAP che si basino su presupposti incerti o non adeguatamente dimostrati dall’ente impositore. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello, che dovrà ora riesaminare i fatti attenendosi a questo vincolante principio di diritto.

Per richiedere il Canone occupazione suolo pubblico (COSAP) è sufficiente che l’area sia di proprietà del Comune?
No, non è sufficiente. La Corte di Cassazione ha stabilito che, oltre alla proprietà, il Comune deve dimostrare che l’area sia effettivamente destinata all’uso pubblico, facendola rientrare nel demanio o nel patrimonio indisponibile.

Quale errore ha commesso la Corte d’Appello nel suo giudizio?
La Corte d’Appello ha erroneamente dato per scontato che la proprietà comunale di un’area o la sua qualificazione generica come “porzione di viabilità pubblica” fossero sufficienti a giustificare l’applicazione del COSAP, senza verificare l’effettiva e formale destinazione dell’area all’uso pubblico.

Cosa succede ora nel caso specifico?
La sentenza della Corte d’Appello è stata annullata. Il caso è stato rinviato alla stessa Corte d’Appello, in diversa composizione, che dovrà riesaminare la questione attenendosi al principio di diritto stabilito dalla Cassazione, ovvero accertando se le aree in questione fossero state validamente destinate all’uso pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18695 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18695 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° NUMERO_DOCUMENTO del ruolo generale RAGIONE_SOCIALE‘anno 2023 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE , con sede in Milano, INDIRIZZO (c.f.: CODICE_FISCALE), in persona del suo Amministratore delegato e legale rappresentante in carica, AVV_NOTAIO NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE: doc. XIX), rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE), del Foro di Roma, iscritto all’Albo Speciale, nel suo domicilio eletto presso lo RAGIONE_SOCIALE stesso, in Roma, alla INDIRIZZO, in virtù di procura rilasciata su foglio separato, da intendersi apposta in calce al ricorso ex artt. 83, comma III°, c.p.c. e 8, D.P.C.M. 40/2016. Le comunicazioni processuali possono essere inviate a mezzo facsimile all’utenza NUMERO_TELEFONO, o all’indirizzo di posta elettronica certificata: EMAIL.
Ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE , con sede in RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, Codice Fiscale CODICE_FISCALE, P_IVA, in persona del Sindaco pro tempore, NOME

COGNOME nato a Marino (RM) il DATA_NASCITA (C.F.: CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso, in virtù RAGIONE_SOCIALEa Deliberazione RAGIONE_SOCIALEa Giunta Comunale n. 80 del 07/12/2023 e successiva Determinazione Originale del Settore Bilancio e Sviluppo n. 1591 del 13/12/2023, dall’AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE) ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, INDIRIZZO, giusta procura speciale in calce al controricorso che dichiara di voler ricevere eventuali comunicazioni da parte RAGIONE_SOCIALEa Cancelleria di codesto Ufficio e/o gli atti di causa, nei modi e termini di legge, al n.ro di fax NUMERO_TELEFONO o all’indirizzo di posta elettronica: EMAIL.
Controricorrente

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma n° 3107 depositata il 3 maggio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1 .- RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE -avendo la disponibilità di un chiosco e di un traliccio sul sito di Monte Cavo Vetta nel RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE -conveniva in giudizio davanti al tribunale di Velletri il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, chiedendo di accertare che non era dovuto il Canone di occupazione spazi ed aree pubbliche (Cosap) per quei manufatti.

2 .-Il tribunale riteneva fondata la domanda, ma la Corte d’appello di Roma, adita dal RAGIONE_SOCIALE, ne accoglieva l’impugnazione e rigettava la domanda di accertamento negativo RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE

Osservava la Corte che, a parte gli accertamenti del tecnico del RAGIONE_SOCIALE e del Responsabile RAGIONE_SOCIALE‘Ufficio Urbanistico che avevano confermato la natura pubblica RAGIONE_SOCIALEe aree su cui erano stati collocati il chiosco ed il traliccio, lo stesso c.t.u. nominato dal Tribunale, nel

rispondere ai quesiti puntualmente postigli dal Giudicante, aveva affermato che il traliccio si trovava su area di proprietà del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per atto di compravendita davanti al AVV_NOTAIO COGNOME, notaio in Marino, del giorno 30 settembre 2000.

Quanto al chiosco, erano condivisibili le conclusioni del c.t.u., AVV_NOTAIO COGNOME, contenute in una relazione resa in un diverso giudizio, ma depositata anche in quello presente, dalla quale si evinceva come il box insistesse su un’area costituente porzione di viabilità pubblica, e segnatamente RAGIONE_SOCIALEa antica INDIRIZZO e che, in particolare, tale area costituiva ‘ un allargamento RAGIONE_SOCIALEa viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato con viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio (…) ‘.
In conclusione, dato che la strada in questione congiungeva il centro abitato di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con la località periferica denominata Monte Cavo Vetta e rientrante nel territorio RAGIONE_SOCIALEo stesso RAGIONE_SOCIALE, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 del d.lgs. n° 285/1992, quella strada era comunale, con la conseguenza che il RAGIONE_SOCIALE poteva pretendere un Canone per l’occupazione di suolo pubblico.

3 .- Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Il RAGIONE_SOCIALE, affidando il gravame a cinque motivi.

Resiste il RAGIONE_SOCIALE che conclude per l’inammissibilità dei mezzi e, in ogni caso, per la loro reiezione.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis cod. proc. civ.

La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Col primo motivo -formulato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n° 4 cod. proc. civ. e rubricato ‘ violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115, e 132 n. 4, c.p.c., per erronea percezione RAGIONE_SOCIALEe risultanze probatorie, RAGIONE_SOCIALEa situazione fattuale e di quella giuridica RAGIONE_SOCIALEa fattispecie in giudizio -illogicità ‘ -la ricorrente lamenta che la Corte abbia

rigettato la domanda di accertamento negativo pretermettendo del tutto quanto risultante dai documenti di causa, dai quali emergeva la non riconducibilità ad essa ricorrente RAGIONE_SOCIALEe ‘ strutture trasmissive ‘; che l’area sulla quale insistevano i manufatti non era compresa né nel Demanio comunale, né nel Patrimonio indisponibile; che i manufatti presenti sull’area non potevano considerarsi unità immobiliari; che, a tutto concedere, il soggetto passivo del Canone andava indentificato col soggetto che occupava l’area, ossia con la RAGIONE_SOCIALE
5 .- Il mezzo è inammissibile per più ragioni.

Anzitutto per la genericità RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni in esso esposte, consistenti in enunciazioni di principi prive di agganci alla motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata.

Il motivo è poi inammissibile anche perché censura, in modo altrettanto generico, l’apprezzamento RAGIONE_SOCIALEe prove effettuata dalla Corte territoriale: valutazione che non può essere censurata in sede di legittimità, se non allegando che il giudice abbia operato in assenza di diversa indicazione normativa -al di fuori del ” prudente apprezzamento “, pretendendo di attribuire alla prova un altro e diverso valore oppure il valore che il legislatore attribuisce ad una differente risultanza probatoria (come, ad esempio, valore di prova legale), oppure, ancora, qualora la prova sia soggetta ad una specifica regola di valutazione, e il giudice abbia dichiarato di valutare la stessa secondo il suo prudente apprezzamento.
La ricorrente, per contro, deduce che il giudice ha solamente male esercitato il proprio prudente apprezzamento, ma in tal caso la censura è ammissibile, ai sensi del novellato art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., solo nei rigorosi limiti in cui esso ancora consente il sindacato di legittimità sui vizi di motivazione.

Inoltre, come pure ribadito da SS.UU. 20867 del 30/09/2020, la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c. può essere dedotta come vizio di legittimità solo denunciando che il giudice ha dichiarato

espressamente di non dover osservare la regola contenuta nella norma, ovvero ha giudicato sulla base di prove non introdotte dalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosi riconosciutigli, e non anche che il medesimo, nel valutare le prove proposte dalle parti, ha attribuito maggior forza di convincimento ad alcune piuttosto che ad altre, essendo tale attività valutativa consentita dall’art. 116 c.p.c.

In conclusione, il mezzo è inammissibile.

5 .- Col secondo mezzo -formulato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n° 3 ed intitolato ‘ violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALEa norma ex art. 63, comma I, d.lgs. 446/1997 violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘artt. 822, 826 e 2700 c.c. e 75, 132, n. 4, 115 e 116 c.p.c. ‘ -la ricorrente deduce che la Corte abbia rigettato la domanda di accertamento negativo nonostante il RAGIONE_SOCIALE non avesse dato prova RAGIONE_SOCIALEa appartenenza al Demanio o al Patrimonio indisponibile RAGIONE_SOCIALE‘area in questione, mentre sussisteva prova che i manufatti tassati dal RAGIONE_SOCIALE col Canone di occupazione appartenevano a terzi.
6 .- Il secondo motivo di ricorso è fondato nei termini che seguono e che sono già stati illustrati in precedenti decisioni di questa stessa Corte, rese in fattispecie sovrapponili alla presente (Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33491 e Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33562).

L’art. 63, primo comma, del d.lgs. n° 446/1997 stabilisce che i Comuni possano istituire un Canone per l’occupazione RAGIONE_SOCIALEo spazio e di aree pubbliche (Cosap, in sostituzione RAGIONE_SOCIALEa Tassa, Tosa) a carico di chi occupa ‘ strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile ‘.

Il presupposto per l’applicazione del Canone è, dunque, che l’area occupata appartenga al Demanio del RAGIONE_SOCIALE o al suo Patrimonio indisponibile.

Ora, è vero che le strade, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 822, secondo comma, cod. civ., fanno necessariamente parte del Demanio (statale, provinciale o comunale, a seconda RAGIONE_SOCIALE‘Ente al quale appartengono), ma è anche vero che, affinché un suolo possa essere così qualificato, occorre anzitutto che esso risulti di proprietà RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferirne il dominio e, secondariamente, che esso venga destinato, con una manifestazione di volontà anche tacita RAGIONE_SOCIALE‘ente, all’uso pubblico ( ex multis : Cass., sez. II, 28 settembre 2010, n° 20405).
Non ha, dunque, rilievo l’art. 2 del cod. strada, in quanto la classificazione RAGIONE_SOCIALEe strade come ‘ comunali ‘ (quando esse ‘ quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro ‘), è fatta ai soli fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALEo stesso codice (art. 2, primo comma) e, comunque, presuppone che la porzione di suolo così definita sia già sottoposta ‘ ad uso pubblico ‘ e ‘ destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali ‘.
Quanto agli altri beni immobili, non ricompresi nell’elenco RAGIONE_SOCIALEa citata norma del codice civile, essi possono ricadere (non solo nel Demanio o nel Patrimonio indisponibile, ma anche) nel Patrimonio disponibile del RAGIONE_SOCIALE.

Ora è evidente l’errore in diritto che la ricorrente imputa alla Corte territoriale: errore consistito nell’aver dato rilievo ad elementi giuridici non dirimenti al fine di predicare la sussistenza dei presupposti per il Cosap.

La Corte, infatti, quanto al traliccio, afferma che esso sarebbe ubicato su un’area identificata catastalmente dal foglio 11, particella n° 905 ( ex 179), di proprietà del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE in virtù di atto di compravendita davanti al AVV_NOTAIO, notaio in Marino, del giorno 30 settembre 2000.

Quanto, invece, al chiosco, la Corte -facendo proprie le conclusioni del c.t.u. contenute nella relazione stesa in un altro giudizio -afferma che il box insiste su un’area costituente porzione di viabilità pubblica, e segnatamente RAGIONE_SOCIALEa antica INDIRIZZO e che, in particolare, tale area costituiva ‘ un allargamento RAGIONE_SOCIALEa viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato con viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio (…) ‘.

È, tuttavia, evidente che l’area su cui sorge il traliccio per poter dare diritto al RAGIONE_SOCIALE di esigere il Canone d’occupazione dovrebbe appartenere al suo Demanio o al suo Patrimonio indisponibile, sicché l’elemento in sé RAGIONE_SOCIALEa proprietà RAGIONE_SOCIALE‘area per acquisto fattone con le forme di diritto privato non vale ad integrare il presupposto previsto dall’art. 63, primo comma, del d.lgs. n° 446/1997.

Quanto al chiosco, invece, la Corte da un lato afferma che esso insiste su un punto ‘ costituente porzione di viabilità pubblica ‘ (dal che sembra potersi desumere che il manufatto si trovi proprio sulla strada che passa sul Monte Cavo) e dall’altro afferma che ‘ tale area costituiva un allargamento RAGIONE_SOCIALEa viabilità, a formare un pianoro ‘ (dando così a vedere che il manufatto si trovi su un suolo distinto dalla strada stessa).

In entrambi i casi è mancato l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa destinazione RAGIONE_SOCIALEa porzione di suolo così definita ‘ ad uso pubblico ‘ e ‘ destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali ‘.

7 .- Con la terza doglianza -formulata ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n° 3 e/o n° 5 e rubricata ‘ violazione degli artt. 75, 132, n. 4, 115 e 116 c.p.c. ‘ -la ricorrente lamenta che la Corte abbia fondato la sua decisione su una c.t.u. espletata in un diverso giudizio e, comunque, erronea, senza dare alcun peso alle varie allegazioni difensive RAGIONE_SOCIALE‘attrice.

Col quarto motivo -formulato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n° 5 cod. proc. civ. ed intitolato ‘ omesso e viziato esame di fatti decisivi oggetto di discussione tra le parti in riferimento agli artt. 75, 115, 116 e 132, n. 4, c.p.c., in combinato disposto con gli artt. 2697 e 2700 c.c. E RAGIONE_SOCIALE‘art. 38, comma v, d. Lgs 507/1993 ‘ -la ricorrente deduce che quanto dedotto nei precedenti motivi integra anche il vizio di omesso esame di un fatto decisivo, avendo la Corte territoriale del tutto omesso di valutare le prove dedotte da essa ricorrente.
Col quinto motivo -dedotto ex art. 360 n° 4 cod. proc. civ. ed intitolato ‘ violazione e falsa applicazione degli artt. 112 c.p.c., in combinato disposto con l’art. 132 c.p.c., stante la mancata applicazione degli artt. 63, comma I, d.lgs. 446/1997; 822, 826 e 2700 c.c., in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., per omesso pronunciamento sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa carenza di prova ‘ -la ricorrente deduce di aver argomentato in appello la carenza dei presupposti di legge, di legittimazione passiva e di prova mediante plurime illustrazioni, del tutto trascurate dal giudice di merito, che aveva proceduto ad esaminare i motivi di appello del RAGIONE_SOCIALE sulla mera base RAGIONE_SOCIALEa loro riproposizione, come se fosse un ulteriore giudizio di primo grado.
8 .-L’accoglimento del secondo motivo di ricorso, nei termini precisati, rende superfluo l’esame dei motivi terzo, quarto e quinto, che devono ritenersi assorbiti nella presente sede e riesaminabili nel giudizio di rinvio.

La sentenza impugnata deve essere, pertanto, cassata nei limiti del motivo accolto, con conseguente rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, a cui è demandata anche la decisione sulle spese di lite del giudizio di legittimità.

p.q.m.

la Corte dichiara inammissibile il primo motivo di ricorso. Accoglie il secondo nei sensi di cui in motivazione. Dichiara assorbiti i motivi

terzo, quarto e quinto. Cassa la sentenza impugnata nei limiti del motivo accolto e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in

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