Canone occupazione suolo pubblico: quando è dovuto?

Una società editoriale ha contestato la richiesta di pagamento del Canone occupazione suolo pubblico per un chiosco e un traliccio. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18695/2025, ha accolto il ricorso, stabilendo un principio fondamentale: per l’applicazione del canone non è sufficiente la mera proprietà dell’area da parte del Comune, ma è necessario che sia provata l’effettiva destinazione del suolo a uso pubblico, facendolo rientrare nel demanio o nel patrimonio indisponibile. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione basata su questo criterio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Canone Occupazione Suolo Pubblico: Proprietà Comunale non Basta, Serve l’Uso Pubblico

L’applicazione del Canone occupazione suolo pubblico (COSAP) è un tema di costante dibattito tra enti locali e imprese. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 18695 del 2025, ha fornito un chiarimento cruciale sui presupposti necessari per la sua imposizione. La Corte ha stabilito che non è sufficiente la semplice proprietà di un’area da parte del Comune, ma è indispensabile dimostrare che quel suolo sia effettivamente destinato all’uso pubblico, rientrando così nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente. Analizziamo insieme la vicenda e la portata di questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Un Chiosco, un Traliccio e la Richiesta del Comune

Una nota società editoriale, avendo la disponibilità di un chiosco e di un traliccio situati su un’area nel territorio di un Comune laziale, si è vista richiedere il pagamento del COSAP. Ritenendo il canone non dovuto, la società ha avviato un’azione legale per ottenere una sentenza di accertamento negativo del debito. La questione centrale era stabilire la natura giuridica delle aree occupate dai manufatti: si trattava di suolo pubblico soggetto a canone oppure no?

L’Iter Giudiziario: Dalla Vittoria in Primo Grado alla Riforma in Appello

Inizialmente, il Tribunale di primo grado aveva dato ragione alla società, escludendo l’obbligo di pagamento. Tuttavia, la Corte d’Appello, accogliendo l’impugnazione del Comune, ha ribaltato la decisione. Secondo i giudici d’appello, il canone era dovuto perché:
1. Il traliccio sorgeva su un’area di proprietà del Comune, come risultava da un atto di compravendita.
2. Il chiosco insisteva su una porzione di viabilità pubblica, identificata come un allargamento di un’antica strada consolare.
La Corte d’Appello ha quindi concluso che la natura pubblica delle aree giustificava la pretesa del Comune.

La Decisione della Cassazione sul Canone Occupazione Suolo Pubblico

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello, accogliendo il motivo di ricorso della società. I giudici supremi hanno rilevato un errore di diritto fondamentale nel ragionamento della Corte territoriale. L’articolo 63 del D.Lgs. 446/1997, che istituisce il COSAP, stabilisce chiaramente che il presupposto per la sua applicazione è l’occupazione di “strade, aree e relativi spazi […] appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile”.

Le Motivazioni: La Distinzione Cruciale tra Proprietà e Destinazione Pubblica

La motivazione della Cassazione si fonda su una distinzione netta e fondamentale nel diritto amministrativo: quella tra la mera proprietà di un bene in capo a un ente pubblico e la sua appartenenza al demanio o al patrimonio indisponibile. Quest’ultima condizione non discende automaticamente dal titolo di proprietà, ma richiede un elemento ulteriore: la cosiddetta “destinazione ad uso pubblico”.

La Corte ha spiegato che, affinché un’area possa essere considerata demanio stradale (art. 822 c.c.), non basta che il Comune ne sia proprietario. È necessario che l’ente, con un atto o un comportamento concludente, manifesti la volontà di destinare quel bene all’uso della collettività. L’acquisto di un terreno tramite un normale contratto di compravendita non è, di per sé, sufficiente a imprimere tale vincolo.

Nel caso specifico, la Corte d’Appello ha commesso un errore perché:
– Per il traliccio, si è limitata a constatare la proprietà del Comune, senza accertare se l’area fosse stata successivamente destinata all’uso pubblico.
– Per il chiosco, ha usato espressioni generiche come “porzione di viabilità pubblica” e “allargamento della viabilità” senza verificare se quella specifica porzione di suolo fosse stata effettivamente e formalmente destinata alla circolazione pubblica di pedoni, veicoli e animali.

Le Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione della Cassazione rafforza un principio di garanzia per i cittadini e le imprese. Per poter legittimamente richiedere il Canone occupazione suolo pubblico, un Comune non può limitarsi a invocare un titolo di proprietà. Ha l’onere di provare in modo rigoroso che l’area occupata appartiene al suo demanio o al suo patrimonio indisponibile, ovvero che è stata oggetto di una specifica e inequivocabile destinazione all’uso pubblico. Questa pronuncia offre quindi uno strumento di difesa più solido per contestare richieste di pagamento del COSAP che si basino su presupposti incerti o non adeguatamente dimostrati dall’ente impositore. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello, che dovrà ora riesaminare i fatti attenendosi a questo vincolante principio di diritto.

Per richiedere il Canone occupazione suolo pubblico (COSAP) è sufficiente che l’area sia di proprietà del Comune?
No, non è sufficiente. La Corte di Cassazione ha stabilito che, oltre alla proprietà, il Comune deve dimostrare che l’area sia effettivamente destinata all’uso pubblico, facendola rientrare nel demanio o nel patrimonio indisponibile.

Quale errore ha commesso la Corte d’Appello nel suo giudizio?
La Corte d’Appello ha erroneamente dato per scontato che la proprietà comunale di un’area o la sua qualificazione generica come “porzione di viabilità pubblica” fossero sufficienti a giustificare l’applicazione del COSAP, senza verificare l’effettiva e formale destinazione dell’area all’uso pubblico.

Cosa succede ora nel caso specifico?
La sentenza della Corte d’Appello è stata annullata. Il caso è stato rinviato alla stessa Corte d’Appello, in diversa composizione, che dovrà riesaminare la questione attenendosi al principio di diritto stabilito dalla Cassazione, ovvero accertando se le aree in questione fossero state validamente destinate all’uso pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18695 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18695 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 24753 del ruolo generale dell’anno 2023 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE. , con sede in Milano, INDIRIZZO (c.f.: P_IVA), in persona del suo Amministratore delegato e legale rappresentante in carica, Avvocato NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE: doc. XIX), rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE), del Foro di Roma, iscritto all’Albo Speciale, nel suo domicilio eletto presso lo Studio dell’Avvocato NOME COGNOME stesso, in Roma, alla INDIRIZZO in virtù di procura rilasciata su foglio separato, da intendersi apposta in calce al ricorso ex artt. 83, comma III°, c.p.c. e 8, D.P.C.M. 40/2016. Le comunicazioni processuali possono essere inviate a mezzo facsimile all’utenza NUMERO_TELEFONO, o all’indirizzo di posta elettronica certificata: EMAIL
Ricorrente

contro

Comune di Rocca di Papa , con sede in Rocca di Papa, INDIRIZZO Codice Fiscale P_IVACODICE_FISCALE Partita Iva P_IVA, in persona del Sindaco pro tempore, NOME

COGNOME nato a Marino (RM) il 03/07/1975 (C.F.: CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso, in virtù della Deliberazione della Giunta Comunale n. 80 del 07/12/2023 e successiva Determinazione Originale del Settore Bilancio e Sviluppo n. 1591 del 13/12/2023, dall’Avv. NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE) ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, INDIRIZZO giusta procura speciale in calce al controricorso che dichiara di voler ricevere eventuali comunicazioni da parte della Cancelleria di codesto Ufficio e/o gli atti di causa, nei modi e termini di legge, al n.ro di fax NUMERO_TELEFONO o all’indirizzo di posta elettronica: EMAIL
Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n° 3107 depositata il 3 maggio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 .- il Sole 24 ore s.p.a. -avendo la disponibilità di un chiosco e di un traliccio sul sito di Monte Cavo Vetta nel Comune di Rocca di Papa -conveniva in giudizio davanti al tribunale di Velletri il Comune di Rocca di Papa, chiedendo di accertare che non era dovuto il Canone di occupazione spazi ed aree pubbliche (Cosap) per quei manufatti.

2 .-Il tribunale riteneva fondata la domanda, ma la Corte d’appello di Roma, adita dal Comune, ne accoglieva l’impugnazione e rigettava la domanda di accertamento negativo della Sole 24 ore s.p.a.

Osservava la Corte che, a parte gli accertamenti del tecnico del Comune e del Responsabile dell’Ufficio Urbanistico che avevano confermato la natura pubblica delle aree su cui erano stati collocati il chiosco ed il traliccio, lo stesso c.t.u. nominato dal Tribunale, nel

rispondere ai quesiti puntualmente postigli dal Giudicante, aveva affermato che il traliccio si trovava su area di proprietà del Comune di Rocca di Papa per atto di compravendita davanti al dottor NOME COGNOME, notaio in Marino, del giorno 30 settembre 2000.

Quanto al chiosco, erano condivisibili le conclusioni del c.t.u., ingegner COGNOME contenute in una relazione resa in un diverso giudizio, ma depositata anche in quello presente, dalla quale si evinceva come il box insistesse su un’area costituente porzione di viabilità pubblica, e segnatamente della antica INDIRIZZO INDIRIZZO e che, in particolare, tale area costituiva ‘ un allargamento della viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato con viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio (…) ‘.
In conclusione, dato che la strada in questione congiungeva il centro abitato di Rocca di Papa con la località periferica denominata Monte INDIRIZZO e rientrante nel territorio dello stesso Comune, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n° 285/1992, quella strada era comunale, con la conseguenza che il Comune poteva pretendere un Canone per l’occupazione di suolo pubblico.

3 .- Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Il sole 24 ore s.p.aRAGIONE_SOCIALE, affidando il gravame a cinque motivi.

Resiste il Comune che conclude per l’inammissibilità dei mezzi e, in ogni caso, per la loro reiezione.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ.

La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Col primo motivo -formulato ai sensi dell’art. 360 n° 4 cod. proc. civ. e rubricato ‘ violazione e falsa applicazione dell’art. 115, e 132 n. 4, c.p.c., per erronea percezione delle risultanze probatorie, della situazione fattuale e di quella giuridica della fattispecie in giudizio -illogicità ‘ -la ricorrente lamenta che la Corte abbia

rigettato la domanda di accertamento negativo pretermettendo del tutto quanto risultante dai documenti di causa, dai quali emergeva la non riconducibilità ad essa ricorrente delle ‘ strutture trasmissive ‘; che l’area sulla quale insistevano i manufatti non era compresa né nel Demanio comunale, né nel Patrimonio indisponibile; che i manufatti presenti sull’area non potevano considerarsi unità immobiliari; che, a tutto concedere, il soggetto passivo del Canone andava indentificato col soggetto che occupava l’area, ossia con la RAGIONE_SOCIALE
5 .- Il mezzo è inammissibile per più ragioni.

Anzitutto per la genericità delle argomentazioni in esso esposte, consistenti in enunciazioni di principi prive di agganci alla motivazione della sentenza impugnata.

Il motivo è poi inammissibile anche perché censura, in modo altrettanto generico, l’apprezzamento delle prove effettuata dalla Corte territoriale: valutazione che non può essere censurata in sede di legittimità, se non allegando che il giudice abbia operato in assenza di diversa indicazione normativa -al di fuori del ” prudente apprezzamento “, pretendendo di attribuire alla prova un altro e diverso valore oppure il valore che il legislatore attribuisce ad una differente risultanza probatoria (come, ad esempio, valore di prova legale), oppure, ancora, qualora la prova sia soggetta ad una specifica regola di valutazione, e il giudice abbia dichiarato di valutare la stessa secondo il suo prudente apprezzamento.
La ricorrente, per contro, deduce che il giudice ha solamente male esercitato il proprio prudente apprezzamento, ma in tal caso la censura è ammissibile, ai sensi del novellato art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., solo nei rigorosi limiti in cui esso ancora consente il sindacato di legittimità sui vizi di motivazione.

Inoltre, come pure ribadito da SS.UU. 20867 del 30/09/2020, la violazione dell’art. 115 c.p.c. può essere dedotta come vizio di legittimità solo denunciando che il giudice ha dichiarato

espressamente di non dover osservare la regola contenuta nella norma, ovvero ha giudicato sulla base di prove non introdotte dalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosi riconosciutigli, e non anche che il medesimo, nel valutare le prove proposte dalle parti, ha attribuito maggior forza di convincimento ad alcune piuttosto che ad altre, essendo tale attività valutativa consentita dall’art. 116 c.p.c.

In conclusione, il mezzo è inammissibile.

5 .- Col secondo mezzo -formulato ai sensi dell’art. 360 n° 3 ed intitolato ‘ violazione e falsa applicazione della norma ex art. 63, comma I, d.lgs. 446/1997 violazione e falsa applicazione dell’artt. 822, 826 e 2700 c.c. e 75, 132, n. 4, 115 e 116 c.p.c. ‘ -la ricorrente deduce che la Corte abbia rigettato la domanda di accertamento negativo nonostante il Comune non avesse dato prova della appartenenza al Demanio o al Patrimonio indisponibile dell’area in questione, mentre sussisteva prova che i manufatti tassati dal Comune col Canone di occupazione appartenevano a terzi.
6 .- Il secondo motivo di ricorso è fondato nei termini che seguono e che sono già stati illustrati in precedenti decisioni di questa stessa Corte, rese in fattispecie sovrapponili alla presente (Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33491 e Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33562).

L’art. 63, primo comma, del d.lgs. n° 446/1997 stabilisce che i Comuni possano istituire un Canone per l’occupazione dello spazio e di aree pubbliche (Cosap, in sostituzione della Tassa, Tosa) a carico di chi occupa ‘ strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile ‘.

Il presupposto per l’applicazione del Canone è, dunque, che l’area occupata appartenga al Demanio del Comune o al suo Patrimonio indisponibile.

Ora, è vero che le strade, ai sensi dell’art. 822, secondo comma, cod. civ., fanno necessariamente parte del Demanio (statale, provinciale o comunale, a seconda dell’Ente al quale appartengono), ma è anche vero che, affinché un suolo possa essere così qualificato, occorre anzitutto che esso risulti di proprietà dell’ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferirne il dominio e, secondariamente, che esso venga destinato, con una manifestazione di volontà anche tacita dell’ente, all’uso pubblico ( ex multis : Cass., sez. II, 28 settembre 2010, n° 20405).
Non ha, dunque, rilievo l’art. 2 del cod. strada, in quanto la classificazione delle strade come ‘ comunali ‘ (quando esse ‘ quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro ‘), è fatta ai soli fini dell’applicazione dello stesso codice (art. 2, primo comma) e, comunque, presuppone che la porzione di suolo così definita sia già sottoposta ‘ ad uso pubblico ‘ e ‘ destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali ‘.
Quanto agli altri beni immobili, non ricompresi nell’elenco della citata norma del codice civile, essi possono ricadere (non solo nel Demanio o nel Patrimonio indisponibile, ma anche) nel Patrimonio disponibile del Comune.

Ora è evidente l’errore in diritto che la ricorrente imputa alla Corte territoriale: errore consistito nell’aver dato rilievo ad elementi giuridici non dirimenti al fine di predicare la sussistenza dei presupposti per il Cosap.

La Corte, infatti, quanto al traliccio, afferma che esso sarebbe ubicato su un’area identificata catastalmente dal foglio 11, particella n° 905 ( ex 179), di proprietà del Comune di Rocca di Papa in virtù di atto di compravendita davanti al dottor NOME COGNOME, notaio in Marino, del giorno 30 settembre 2000.

Quanto, invece, al chiosco, la Corte -facendo proprie le conclusioni del c.t.u. contenute nella relazione stesa in un altro giudizio -afferma che il box insiste su un’area costituente porzione di viabilità pubblica, e segnatamente della antica INDIRIZZO INDIRIZZO e che, in particolare, tale area costituiva ‘ un allargamento della viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato con viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio (…) ‘.

È, tuttavia, evidente che l’area su cui sorge il traliccio per poter dare diritto al Comune di esigere il Canone d’occupazione dovrebbe appartenere al suo Demanio o al suo Patrimonio indisponibile, sicché l’elemento in sé della proprietà dell’area per acquisto fattone con le forme di diritto privato non vale ad integrare il presupposto previsto dall’art. 63, primo comma, del d.lgs. n° 446/1997.

Quanto al chiosco, invece, la Corte da un lato afferma che esso insiste su un punto ‘ costituente porzione di viabilità pubblica ‘ (dal che sembra potersi desumere che il manufatto si trovi proprio sulla strada che passa sul INDIRIZZO) e dall’altro afferma che ‘ tale area costituiva un allargamento della viabilità, a formare un pianoro ‘ (dando così a vedere che il manufatto si trovi su un suolo distinto dalla strada stessa).

In entrambi i casi è mancato l’accertamento della destinazione della porzione di suolo così definita ‘ ad uso pubblico ‘ e ‘ destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali ‘.

7 .- Con la terza doglianza -formulata ai sensi dell’art. 360 n° 3 e/o n° 5 e rubricata ‘ violazione degli artt. 75, 132, n. 4, 115 e 116 c.p.c. ‘ -la ricorrente lamenta che la Corte abbia fondato la sua decisione su una c.t.u. espletata in un diverso giudizio e, comunque, erronea, senza dare alcun peso alle varie allegazioni difensive dell’attrice.

Col quarto motivo -formulato ai sensi dell’art. 360 n° 5 cod. proc. civ. ed intitolato ‘ omesso e viziato esame di fatti decisivi oggetto di discussione tra le parti in riferimento agli artt. 75, 115, 116 e 132, n. 4, c.p.c., in combinato disposto con gli artt. 2697 e 2700 c.c. E dell’art. 38, comma v, d. Lgs 507/1993 ‘ -la ricorrente deduce che quanto dedotto nei precedenti motivi integra anche il vizio di omesso esame di un fatto decisivo, avendo la Corte territoriale del tutto omesso di valutare le prove dedotte da essa ricorrente.
Col quinto motivo -dedotto ex art. 360 n° 4 cod. proc. civ. ed intitolato ‘ violazione e falsa applicazione degli artt. 112 c.p.c., in combinato disposto con l’art. 132 c.p.c., stante la mancata applicazione degli artt. 63, comma I, d.lgs. 446/1997; 822, 826 e 2700 c.c., in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., per omesso pronunciamento sotto il profilo della carenza di prova ‘ -la ricorrente deduce di aver argomentato in appello la carenza dei presupposti di legge, di legittimazione passiva e di prova mediante plurime illustrazioni, del tutto trascurate dal giudice di merito, che aveva proceduto ad esaminare i motivi di appello del Comune sulla mera base della loro riproposizione, come se fosse un ulteriore giudizio di primo grado.
8 .-L’accoglimento del secondo motivo di ricorso, nei termini precisati, rende superfluo l’esame dei motivi terzo, quarto e quinto, che devono ritenersi assorbiti nella presente sede e riesaminabili nel giudizio di rinvio.

La sentenza impugnata deve essere, pertanto, cassata nei limiti del motivo accolto, con conseguente rinvio della causa alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, a cui è demandata anche la decisione sulle spese di lite del giudizio di legittimità.

p.q.m.

la Corte dichiara inammissibile il primo motivo di ricorso. Accoglie il secondo nei sensi di cui in motivazione. Dichiara assorbiti i motivi

terzo, quarto e quinto. Cassa la sentenza impugnata nei limiti del motivo accolto e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.