Canone demaniale: stop aumenti su opere dei privati

La Corte di Cassazione ha confermato l’illegittimità della rideterminazione del canone demaniale operata da un Comune nei confronti di una società di gestione di un porto turistico. La controversia riguardava l’applicazione degli aumenti basati sui valori di mercato introdotti dalla Legge Finanziaria 2007. La Corte ha stabilito che, per le concessioni infrastrutturali rilasciate prima del 2007, i nuovi criteri non possono applicarsi indiscriminatamente alle opere realizzate dal concessionario che non sono ancora state acquisite al patrimonio dello Stato. Il canone demaniale deve quindi essere parametrato esclusivamente ai beni originari o alle opere realizzate a spese dell’amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Canone demaniale: limiti agli aumenti per i porti turistici

La determinazione del canone demaniale per le strutture dedicate alla nautica da diporto rappresenta un tema di forte tensione tra Pubblica Amministrazione e investitori privati. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini applicativi degli aumenti tariffari introdotti dal legislatore, tutelando chi ha realizzato infrastrutture a proprie spese.

Il caso delle concessioni infrastrutturali

La vicenda trae origine dall’impugnazione di alcuni provvedimenti comunali che avevano rideterminato al rialzo i canoni dovuti da una società per la gestione di un porto turistico. L’amministrazione aveva applicato i criteri di mercato previsti dalla Legge Finanziaria 2007, estendendoli anche a concessioni in corso rilasciate precedentemente. Il punto centrale della disputa riguardava se tali aumenti potessero colpire anche le opere costruite dal concessionario in adempimento degli obblighi contrattuali.

La distinzione tra beni originari e opere realizzate

La giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha tracciato una netta distinzione tra le concessioni puramente turistico-ricreative e quelle infrastrutturali. Nelle seconde, il privato sostiene ingenti investimenti per costruire moli, banchine e strutture che diventeranno di proprietà dello Stato solo al termine della concessione. Applicare un canone basato sul valore di mercato di queste opere prima della loro acquisizione demaniale altererebbe l’equilibrio economico del contratto.

L’onere della prova a carico dell’Amministrazione

Un aspetto fondamentale della decisione riguarda l’onere probatorio. La Corte ha ribadito che spetta all’ente concedente dimostrare che il ricalcolo del canone sia stato limitato esclusivamente ai beni demaniali già esistenti al momento del rilascio della concessione o a quelli realizzati a spese pubbliche. In assenza di tale prova, l’aumento generalizzato deve essere considerato illegittimo.

Le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su un’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa del 2007. I giudici hanno evidenziato che l’estensione dei criteri di mercato non può essere indifferenziata. Per le concessioni rilasciate prima del 2007 che prevedono la realizzazione di impianti da parte del privato, è necessario considerare la natura dei beni all’avvio del rapporto. Poiché le opere realizzate dal concessionario acquisiscono natura demaniale solo alla scadenza del titolo (nel caso di specie dopo 75 anni), esse non possono essere incluse nella base di calcolo per gli aumenti tariffari immediati, a meno che non siano state finanziate dall’amministrazione stessa.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte confermano il rigetto del ricorso presentato dall’Agenzia del Demanio. Viene sancito il principio per cui il canone demaniale non può essere aumentato arbitrariamente includendo il valore di investimenti privati non ancora incamerati dallo Stato. Questa decisione garantisce la certezza del diritto per gli operatori del settore nautico, impedendo rincari inaspettati che potrebbero compromettere la sostenibilità economica di grandi progetti infrastrutturali. La sentenza sottolinea inoltre che ogni rideterminazione deve essere analitica e documentata, rispettando il sinallagma contrattuale originario.

Quando si applicano i valori di mercato al canone demaniale?
I criteri basati sui valori di mercato si applicano dal 2007, ma per le concessioni infrastrutturali riguardano solo i beni originari e non le opere costruite dal concessionario non ancora acquisite dallo Stato.

Cosa succede se il Comune non prova il corretto ricalcolo del canone?
Se l’amministrazione non dimostra di aver limitato l’aumento ai soli beni demaniali originari, i provvedimenti di rideterminazione del canone possono essere dichiarati illegittimi dal giudice.

Qual è la differenza tra concessioni turistiche e infrastrutturali?
Le concessioni infrastrutturali richiedono ingenti investimenti per la costruzione di opere che diventano pubbliche solo al termine del rapporto, giustificando una tutela maggiore contro aumenti tariffari improvvisi.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 28656 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 5 Num. 28656 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2023

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 5827/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore e legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso in giudizio dall’RAGIONE_SOCIALE dello RAGIONE_SOCIALE presso la quale è ex lege domiciliato in Roma, INDIRIZZO, come da procura in atti;

– parte ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rapp.nte pro tempore , rappresentato e difeso in giudizio dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME COGNOME Bologna, el.dom.to in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE, come da procura in atti;

– parte controricorrente –

e nei confronti di

Comune RAGIONE_SOCIALE Fano, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore ;

-parte intimata –

Ricorso avverso sentenza Corte di Appello di Ancona n. 1090/2019 del 1^.7.2019;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Procuratore RAGIONE_SOCIALE che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Uditi i difensori delle parti

Fatti rilevanti e ragioni della decisione.

§ 1. L’RAGIONE_SOCIALE propone due motivi di ricorso per la cassazione della sentenza in epigrafe indicata, con la quale la Corte di Appello di Ancona, a conferma (sebbene con diversa motivazione) della decisione del Tribunale di Pesaro, ha ritenuto illegittimi tre provvedimenti emanati dal Comune di Fano (in data 30 gennaio e 30 aprile 2009, nonché 7 ottobre 2010) aventi ad oggetto l’aumento del canone demaniale – ex articolo 1, comma 252, l.296/06 – dovuto per gli anni 2008/10 dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sulla concessione ad essa rilasciata il 25.2.2003 per la realizzazione e gestione del porto turistico di Fano (d.P.R. 509/97).
La Corte di Appello, in particolare, ha osservato che:

-l’ammontare del canone poteva effettivamente mutare per effetto di una disciplina sopravvenuta, non incidente per ciò solo sul sinallagma contrattuale e legittimamente invocabile dall’amministrazione comunale in quanto delegata in materia dalla Regione Marche (LR 23/2002);

-la questione della rideterminazione dei canoni sui rapporti di concessione già in essere all’entrata in vigore della legge finaRAGIONE_SOCIALEria del 2007, il cui articolo 1 comma 253 aveva aggiunto all’articolo 3 del d.l. n. 400 del 1993 il comma 4 bis sulla durata delle concessioni che prevedessero opere da realizzare, era stata tuttavia già risolta dalle sentenze della

Corte Costituzionale nn. 302 del 2010 (concessioni per attività turisticoricreative) e 29 del 2017 (concessioni per la realizzazione di opere e strutture per la nautica da diporto);

-in particolare, con quest’ultima sentenza la Corte Costituzionale aveva fornito un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’articolo 1 comma 252 della suddetta legge finaRAGIONE_SOCIALEria 2007, escludendo l’applicabilità dei nuovi criteri di mercato in aumento dei canoni delle concessioni non ancora scadute che prevedessero la realizzazione di impianti ed infrastrutture da parte del concessionario, comprese tra queste anche le concessioni rilasciate prima del 2007;

-nel caso di specie, si trattava appunto di concessione anteriore al 2007 e recante l’impegno del concessionario (art. 1) di costruire determinate infrastrutture portuali, le quali avrebbero acquistato natura demaniale solo alla scadenza della concessione (avente durata di 75 anni), con conseguente inapplicabilità dei criteri di determinazione dei canoni a valore di mercato;

-né il Comune aveva provato che la pretesa di maggior canone si riferisse all’applicazione del valore di mercato ai soli beni originariamente esistenti al momento del rilascio della concessione, non anche a quelli successivamente realizzati dalla società.

Resiste con controricorso e memoria la società RAGIONE_SOCIALE, mentre nessuna attività difensiva è stata posta in essere in questa sede dal Comune di Fano.

§ 2.1 Con il primo motivo di ricorso l’RAGIONE_SOCIALE lamenta -ex art.360, co. 1^ n.3, cod.proc.civ. -vizio di sussunzione perché, ferma restando la correttezza della ricostruzione giuridica operata dalla Corte di Appello, quest’ultima l’aveva poi erroneamente applicata alla fattispecie concreta, falsamente ritenendo che il Comune di Fano avesse applicato i criteri di mercato (Omi) di cui all’articolo 3 comma 2.1 d.l. n. 400 del 1993, mentre esso in realtà, nei provvedimenti indicati (allegati al ricorso
per cassazione sub doc. 2-4) aveva applicato i canoni tabellari di cui all’articolo 3 comma 1 lettera b) e comma 3 del medesimo d.l. n. 400, come aggiornati a seguito dell’articolo 1 comma 252 della legge finaRAGIONE_SOCIALEria 2007 (l.296/06); e l’incremento dei canoni sulla base di questi valori tabellari -qui applicati sulle sole aree e specchi acquei originariamente oggetto della concessione (allegata al ricorso per cassazione sub doc.1), non anche alle opere – doveva trovare applicazione anche alle concessioni dei beni del demanio marittimo aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
§ 2.2 Il motivo è infondato.

Sul piano della ricostruzione normativa, l’art. 3 co. 1^ lett.b ) dl 400/93 cit. prescrive quanto segue: <>

Il co. 2^ del medesimo art. 3 stabilisce che: <>.

Ancora, il co. 3^ della medesima disposizione come sostituito dall’art. 1 co. 252 legge l.296/06 – prescrive che: <>.

Come osservato nella sentenza impugnata, in materia è intervenuta, con le due citate sentenze, la Corte Costituzionale la quale -in particolare con la decisione n.29 del 2017 specificamente dedicata alle concessioni

demaniali per la creazione di infrastrutture portuali da diporto, ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale -ex artt. 3 e 41 Cost. – dell’art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, anche con riferimento ai rapporti concessori in corso, estende i medesimi criteri di determinazione dei canoni, dettati per le concessioni con finalità turistico-ricreative, alle concessioni di beni del demanio marittimo per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
Dopo aver individuato nell’entità degli investimenti richiesti la distinzione, rispettivamente, tra concessioni ad uso turistico-ricreativo e concessioni infrastrutturali, il giudice delle leggi ha stabilito che: <>.
In conseguenza di ciò, e sulla base del richiamo normativo alle opere costituenti <>, è stata esclusa <>.

Pertanto, l’aumento dei canoni concessori a valore di mercato deve ritenersi costituzionalmente compatibile, con riguardo alle concessioni portuali da diporto (anche se anteriori al 2007), solo con riferimento ai beni costituenti l’oggetto originario dell’assegnazione, oltre che alle opere successivamente realizzate a cura e spese dell’Amministrazione concedente.

E quanto così stabilito dalla Corte Costituzionale è stato poi recepito dallo stesso legislatore che, con norma di natura interpretativa, ha poi stabilito (art. 100 co. 3 d.l. 104/20 conv. l. 126/20) che: <>
Una fattispecie analoga a quella qui dedotta -caratterizzata <> – è già stata affrontata da questa Corte di legittimità (v.Cass., sez. I civ., n. 3785/19) la quale, proprio sulla base della decisione della Corte Costituzionale n. 29/2017, ha rimarcato la differenza ai fini di causa tra concessioni turisticoricreative e concessioni infrastrutturali da diporto, giungendo alla conclusione per cui: <>.

Orbene, tutto ciò premesso, la Corte di Appello ha appunto accertato che i tre provvedimenti comunali di aumento dei canoni concessori non rispettavano questa distinzione di fondo, in quanto non comprovatamente limitati ai beni esistenti al momento del rilascio della concessione (febbraio 2003) ma concernenti anche le opere realizzate, proprio in adempimento dell’obbligo concessorio, dalla concessionaria e destinate ad essere apprese alla proprietà demaniale solo alla scadenza (dopo 75 anni) del rapporto di affidamento e gestione.
In particolare, ha osservato la Corte di Appello che: <>. Ha poi aggiunto la Corte anconetana che: <>.
La sentenza di appello va, sul punto, ascritta al tenore dei motivi di gravame proposti dall’Amministrazione (in essa riportati) la quale <>.

Là dove il punto cruciale di causa (data da una disputa insita nella corretta interpretazione non già della disciplina di riferimento, bensì di provvedimenti amministrativi) doveva invece vertere sul diverso aspetto dei beni (solo quelli originariamente oggetto della concessione) da prendere a riferimento per l’applicazione degli aumenti dei canoni a valore di mercato secondo lo jus superveniens come interpretato dal giudice delle leggi.

In definitiva, una volta appurato in fatto (con accertamento non sindacabile nella presente sede di legittimità) che i provvedimenti comunali in questione non tenevano conto dei soli beni originariamente concessi (circostanza non provata, ma neppure allegata, dall’Amministrazione, sull’erroneo presupposto della uniforme ed indistinta possibilità di aumento dei canoni concessori indipendentemente dalla natura, turistico-ricreativa ovvero infrastrutturale, della concessione stessa), il giudice d’appello ha fatto corretta applicazione del compendio normativo come su delineato, con ciò escludendosi il lamentato vizio di sussunzione.
Si è più volte affermato che <> (Cass.nn. 10320/18, 13747/18 ed altre),
mentre nella concretezza del caso la fattispecie risulta essere stata propriamente sussunta dal giudice di merito nella disciplina sua propria.

Va d’altra parte considerato che l’interpretazione del provvedimento amministrativo richiama, ove compatibili, i criteri dell’ermeneutica contrattuale (Cass. SSUU n. 20181/19), r isolvendosi dunque anch’essa con riguardo ad atti di natura ed efficacia specifica e particolare come quelli qui dedotti -in una questione di fatto demandata al giudice di merito, e sindacabile in sede di legittimità solo previa deduzione della violazione o falsa applicazione di ben determinati criteri legali ex art. 1362 segg. Cod.civ..
3.1 Con il secondo motivo di ricorso subordinatamente si deduce -ex art.360, co. 1^ n.5, cod.proc.civ. -omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, appunto costituito dall’applicazione da parte del Comune, ai canoni demaniali 2008, 2009 e 2010, dei citati valori tabellari sui beni d’origine, non già di quelli di mercato come erroneamente affermato.

§ 3.2 Il motivo non può trovare accoglimento risultando, nei termini che verranno indicati, finanche inammissibile.

Dopo aver dedotto, con il primo motivo di ricorso, un inesistente vizio di sussunzione, l’ageRAGIONE_SOCIALE del demanio subordinatamente sollecita, con questo secondo motivo, una vera e propria rivisitazione fattuale della vicenda in frontale contrapposizione all’accertamento già operato dal giudice di merito; accertamento (che ha coinvolto la disamina tanto dell’atto di concessione quanto dei provvedimenti comunali impugnati) all’esito del quale è emerso che il comune non aveva dimostrato, anzi neppure allegato (come detto, non ritenendolo necessario secondo la sua erronea ricostruzione del quadro normativo), il presupposto legittimante l’aumento dei canoni, appunto individuabile nel riferimento ai soli beni esistenti al momento del rilascio della concessione (ovvero ai beni ed alle opere
successivamente realizzate a cura e spese della stessa amministrazione concedente).

Dunque, la presente doglianza non può che risultare in ciò inammissibile perché in realtà volta a sollecitare un nuovo riesame di elementi fattuali della vicenda, sicuramente inammissibile nella presente sede di legittimità; d’altra parte, la sola affermazione della ricorrente secondo cui la Corte di appello avrebbe errato nella ricostruzione in fatto (oltre a non essere di per sé in grado di superare il giudizio reso dalla Corte di merito circa il mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte dell’amministrazione comunale) dimostra come quest’ultima si sia fatta carico di esaminare proprio il problema centrale dei criteri di applicazione degli aumenti dei canoni, segnatamente sotto il profilo dei beni considerati.
Il che esclude recisamente e con autoevidenza che sia qui configurabile un vizio, ex art.360, co. 1^ n.5, cod.proc.civ., di <>.

§ 4. Ne segue il rigetto del ricorso con la condanna della amministrazione ricorrente alla rifusione delle spese di lite, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

rigetta il ricorso;

condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario ed accessori di legge;

Così deciso nella camera di consiglio della Sezione Tributaria, riunitasi in data 6 ottobre 2023.

Il Consigliere est .

NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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